协同治理：旅游市场综合监管的新路径

刘红春,李顺彩

[云南大学,昆明 650091]

中国已经进入大众旅游新时代。根据国家统计局提供的数据显示，2019年全年国内游客60.1亿,游客人数和人均花费的“量价齐升”是庞大的旅游业最为显著的特征。可以认为，旅游业已逐步成为国民经济的战略性支柱产业。文旅融合发展以及“全域旅游”战略的提出，重申了针对旅游业的综合管理亟待加强。(1)国务院办公厅：《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号)。毋庸置疑，现行旅游市场综合监管机制对于旅游乱象的整治发挥了重要作用。但是，在旅游环境改善之余与发掘旅游市场潜在活力的同时，也要警惕旧有机制让改革流于形式。人民网旅游3·15投诉平台历年公布的旅游投诉情况以及负面舆论事件的层出不穷等现实状况表明，旅游市场的混乱局面依然令人十分担忧，现行旅游市场综合监管机制尚有进一步优化的迫切需要和较大的改进空间。

学术界从公共管理、行政管理与法学学科有关理论及实证等角度切入研究，认为现行旅游市场综合监管机制困境的一个重要症结在于过度依赖政府这一承担管理职能的关键行为体，而忽略了治理主体日益多元化的新时代不同监管主体之间的协同、合力。因此，本文以文旅融合为契机，对现行旅游市场综合监管机制进行梳理，通过引入协同治理思想与理论以期寻得综合监管的新路径，找准最大公约数、最佳连接点推进智能融合。

一、政府协同：旅游市场综合监管新理论支撑

协同治理，其理论渊源最早可追溯到20世纪70年代德国物理学家赫尔曼·哈肯所创立的“协同学”，并在此后数十年的时间里由不同领域、各个方面相互关联、优化凝聚成为一套现代化的治理理论与全新的互动合作治理模式。“政府协同”是协同治理在行政管理领域的具体化表现之一，关键在于“协同”内涵的界定。安德鲁·格林和安·马赛亚斯以“扁平”“自治”及“沟通”作为参考要素对组织关系进行分类，大体存在“竞争”“合作”“协同”“控制”等几类组织关系，其中“协同”相对而言更靠近由几类关系所合成的“连续体”较高一端。(2)Andrew Green, Ann Matthias，Non-Governmental Organizations and Health in Developing Countries，London: Macmillan Press Ltd.1997, p.182. Collaboration 一词的中文翻译有多种，如协同、协作、合作等，在台湾地区则翻译为“协力”，本文采取“协同”的译法。另外，也有学者将之定性为目标共同且“互利”“良善”的组织关系。(3)Mattessich, Monsey，Collaboration—what makes it work: a review of research literature on factors influencing successful collaboration.St. Paul,MN: Amherst H. Wilder Foundation， 1992.在我国，一些学者并未将“协同”局限于简单的“合作”或是“协调”，更为强调的是二者在一定程度上的延伸，且较之层次更高的一种“集体行动”。(4)姬兆亮、戴永祥、胡伟：《政府协同治理：中国区域协调发展协同治理的实现路径》,《西北大学学报》(哲学社会科学版)2013年第2期。张贤明等学者则从主体的角度对之加以考量，强调的是不同主体之间为共同目标的实现而进行的“共同行动”或“共同治理”。以此为基础，学者们进一步阐释“协同治理”。在克里斯·安塞尔和艾莉森·加什看来，“协同治理”的本质是“共同决策过程”，参与者可能是一个或多个公共机构以及非政府利益相关者。(5)Chris Ansell, Alison Gash，“Collaborative Governancein Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.18，2007.彼得·史密斯·林和安德鲁·范德文的观点略有不同，他们认为这是一种“循环过程”，并且是“协商”“承诺”“执行”“评价”四者的循环往复。(6)Peter Smith Ring, Andrew H.Van De Ven，“Developmental Processes of Cooperative Interorganizational Relationships” The Academy of Management Review,Vol.19, No.1，1994.伍德和格雷强调其本质为一种“运行机制”，“前期”“过程”“结果”三者作为这一机制的框架要素，不仅是必经阶段，并且进阶需要达到一定的条件且各阶段条件不一。(7)Donna J.Wood, Barbara Gray，“Toward a Comprehensive Theory of Collaboration”，Journal of Applied Behavioral Science.Vol.27，1991.我国学者燕继荣则创造性地提出了“第三代善治理论”。(8)燕继荣:《协同治理：公共事务治理新趋向》,《人民论坛·学术前沿》2012年第17期。

在现代社会，公共服务的供给方式需要变革，变革之一就是“寻求新的制度性合作伙伴”，这在学术界几乎成为一种共识，“协同治理”应运而生，并以其独特优势积极回应了变革的现实诉求。(9)Hyun Joo Chang，“Collaborative Governance in Welfare Service Delivery: Focusing on Local Welfare System in Korea”International Review of Public Administration，Vol.13,2009.鉴于此，有学者提出，随着政府改革理念日渐向系统化、优质化、专业化方向发展，如何进一步推进整体性治理模式的变革与传统实践模式的更新，从机构边界、职能权责的整合，到运行机制的完善，再到参与主体、公民需求的考量，无一不成为衡量商酌的重心,而其关键理论的内核则是“政府协同”。进一步来看，“政府协同”的目的有三：一是从更广阔的视角为各部门制定跨领域、综合性、多层次计划；二是化解决策冲突、提升内部联系与合作支持的力度以化解棘手社会问题；三是提供无缝隙服务满足主体多元化诉求。(10)Christopher Pollitt,“Joined-up Government: A Survey”，Political Studies Review，No.1，2003.归纳而言，协同治理作为一种决策冲突化解、公共服务供给结构，表现为政府部门、社会组织及其他利益相关主体，为了制定与执行公共政策或管理公共项目与财产所进行的纵向与横向的沟通与协调。(11)张贤明、田玉麒：《论协同治理的内涵、价值及发展趋向》,《湖北社会科学》2016年第1期。

二、同向着力：旅游市场综合监管的协同诉求

党的十八届三中全会《决定》所提出的“创新社会治理体制”表明党中央将改变传统的“管制—命令”管理模式，逐步向新时代的“分担—协同”治理模式过渡，顺应了公共服务供给方式需要的变革。(12)吴春艳、李朝阳：《从管理到治理：中国共产党社会管理模式的转变》,《甘肃理论学刊》2014年第4期。从学理意义上看，“管制—命令”管理模式似乎更强调管理的单向性，而未发掘社会的自我管理与发展的潜能。模式的转变则意味着综合监管不再止步于单一的行政系统管理，而是进一步吸纳多元主体的参与，从社会公众空间吸取动力，着力向多元协同治理体制发展。(13)詹国彬：《社会治理体制拓展政府治理新格》,《中国社会科学报》2013年第4期。

(一)传统管理模式的内生缺陷

纵观全国旅游综合监管，在理论和实践上确已取得一定成效，这从近年来市场乱象的遏制及《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》等文件的颁布实施可见一斑，但事实上旅游市场综合监管并未完全脱离传统的政府管理模式。以游客权益受损这一沉疴为例，有关部门从综合监管机制的层面将其难愈的原故归结为机制理解不深、主管部门主动作为意识不强、个别地区机制未发挥作用及未形成秩序问题解决的协同机制等。(14)文化和旅游部办公室：《国家旅游局办公室关于进一步强化旅游市场综合监管意识充分发挥综合监管机制作用切实维护游客合法权益的通知》(旅办发〔2017〕251号)。这虽有一定道理，但并非问题的关键，从创新社会治理的角度加以审视，现行旅游市场综合监管机制实践效果始终受制于传统管理模式的内生缺陷。何为传统管理模式的内生缺陷？至少存在以下几方面的表现形式：

第一，行政权力部门化。部门权力“条块分割”的预计目标是通过科学分权强化各部门的管理职权以推动复杂公共事务的处理，但收效却与此南辕北辙。在这一政府管理模式下不可避免地形成了各自为政的行政分割局面，各部门之间在制度、结构乃至人财物安排上的壁垒分明推动了权力不断膨胀、坚固，最终在部门利益共同体的基础上呈现“部门化”这一特征。(15)杨小军：《谨防权力部门化成合法现象》，《人民论坛》2014年第12期。由此延伸出的另一现象就是立法部门化、利益法制化，即借助行政立法形式将部门权力、利益糅合进规范性法律文件之中实现部门利益最大化。(16)吴贤静：《大部制改革视野中的行政立法制度变革》，《学术论坛》2014年第10期。

第二，执法权限分散化。立法部门化对于行政执法体制的影响之一就是部门间执法权限划分不清，职权分散，多个部门重叠，尤其面对旅游市场整治等复杂公共事务，分散化的弊端就愈加明显，或因部门利益驱使争夺执法权、主导权，或因事态复杂互踢皮球、推卸责任。同时，权限分散化还遏制了综合执法过程中部门间的协同合力，多部门执行叠加后综合效应缩减的“1+1<2”后果出现也就理所当然。(17)赖先进：《论政府部门协同治理》，北京：北京大学出版社，2015年，第128-129页。

第三，行政决策碎片化。公共事务复杂化意味着单一的职能部门独立解决问题的局面不复存在，管理模式朝着综合性、跨部门横向发展已成定局。在此过程中，分工过细往往牵扯出诸多部门，而部门间缺乏信息及政策沟通平台，权限分散化又不可避免地带来政出多门、相互推诿的局面，最终在缺乏全局整体利益考量的情况下政策制定、职能履行呈现碎片化征象。(18)赖先进：《论政府部门协同治理》，第121页。

(二)协同治理思想与旅游市场综合监管的模式革新

协同治理能够立足于更为广阔的视野，为各部门在公共问题的解决、决策冲突的化解以及公共服务的供给等方面制定系统化、优质化、专业化的跨领域综合服务计划，并且，其运行过程“往往是积极的”，不仅能够在一定程度上“产生更好的组织效能并降低成本”，(19)Bardach, Eugene，Getting Agencies to Work Together: The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship， Washington, DC: Brookings Institution Press, 1998.还可以“使协同更加有效、具有创造性、引起变革、带来有益成果，是一种正能量。”(20)Janine O’Flynn, John Wanna，Collaborative governance: a new era of public policy in Australia? Canberra:ANU E Press, 2008.

无疑，过度依赖政府这一关键行为体的传统管理模式在实践中必然会造成监管主体单一、社会参与不足等问题，而在公共问题的解决、决策冲突的化解以及公共服务的供给等方面的治理过程中积极寻求政府与相关利益主体的对话、协商与合作，并在此基础上形成多元参与治理格局已是大势所趋。(21)詹国彬：《社会治理体制拓展政府治理新格局》，《中国社会科学报》2013年第4期。虽然目前已建立旅游市场综合监管体系的框架，但几经整改仍未降温的旅游矛盾说明，传统问题尚未得到基本解决，新的问题又接踵而至，除部分游客不文明、从业者职业培训欠缺、行业发展不成熟等方面的原因，追根溯源终究是传统模式下监管机制的缺陷所致。摆在监管部门眼前的一个现实问题是，传统意义上的有限系统已然无法承受转型社会的剧变，应当如何通过政府、市场、公民社会构建更高层次的组织关系合作治理社会公共事务以破解当前困局？(22)郑巧，肖文涛：《协同治理:服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》2008年第7期。基于此，习近平总书记提出，“要使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力”，“必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。(23)人民网：《习近平总书记系列重要讲话读本》，http://theory.people.com.cn/n/2014/0704/c40531-25238084.html，访问时间：2019-03-23。这一关于“协同治理”的精辟论述，其所指的无疑就是长期饱受诟病的部门化、碎片化、分散化管理模式，这背后所反映出的缺乏协同性、整体性和系统性的问题，恰恰也是我国旅游市场综合监管所面临的难题。当然，协同治理固然能够推进治理模式转型，但并不意味着与传统政府管理模式相对立割裂，基本国情决定了二者具有共性基础与传承性。

三、治理乏力：旅游市场综合监管的协同困境

由于固有矛盾和偶发事件的叠加影响，近年来旅游纠纷极易发酵成舆论焦点，各大旅游城市、景区以及旅游从业者因而屡屡沦为众矢之的。面对一波未平一波又起的旅游纠纷，我们亟须将视线投向单一事件以外的大环境，从治理模式上省思现行旅游市场综合监管乏力的根源所在。

(一)立法监管效果受制于部门利益涉入的立法机制

从迄今为止的立法监管效果来看，现行旅游法律法规尚不能有效遏制市场乱象，相应的立法机制并没有因此完善，尤其体现在旅游市场综合监管部门利益法制化及权责设定混乱上。

如前所述，旅游业涵盖面广，旅游市场综合监管牵涉部门繁杂，但作为顶层的《旅游法》在“旅游监督管理”章节针对监管事项的行使却多以“旅游主管部门和有关部门”代之，并未对何部门履何职予以明示。缺少上位法的约束，各部门往往基于其部门立法资格优势从自身角度制定行政法律规范为其部门利益“背书”。在这种以部门利益为前提的“分而治之”的立法监管格局下，部门规范之间交叉重叠或彼此矛盾的现象在所难免，本应从各方面协同合力解决问题，却因利益冲突缺乏协调机制而造成了综合效果的分散、割裂。另外，现行旅游法律法规在很多问题上仅作原则性规定，依据不尽完善以致监管部门在现实适用中捉襟见肘。《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》等文件虽对各部门职责有所划分，但在旧有主体权责分工不甚明确的情况下，新添盟友难免使部门之间出现管辖交叉重叠、责任边界不明的局面，这也是监管部门在接到投诉后争相管辖或相互推诿的原因之一，同时还折射出了旅游法律制度建设及立法监管的乏力。

(二)执法监管背离“协同政府”要求，综合监管格局尚未真正形成

“协同政府”理论要求“通过横向与纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。其核心思想包括四个方面：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务”。(24)曾维和：《当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式》，《思想战线》2009年第1期。而自党的十八届三中全会提出全面深化改革以来，《旅游法》两度修改，提出“全域旅游”战略，倡导“宜融则融，能融尽融”的文旅产业融合发展以及相关政策文件的出台，都部分体现了“协同政府”的理论要求，从而推进旅游市场监管机制改革，从制度上破除管理乏力。

但是，制度设计的缺陷始终制约着旅游监管的实际成效。地方政府解决公共问题有时具有“一届政府一种做法”的特点，“专项行动”中采取的突击执法、集中执法、夜间执法等措施，有一定成效，但实践证明通过“专项行动”达致一次性解决各种“疑难杂症”的管理方式不具有可持续性与长效性。(25)胡宝岭：《中国行政执法的被动性与功利性——行政执法信任危机根源及化解》，《行政法学研究》2014年第2期。不可否认，通过短期、快速、有效的管理使得旅游市场原有秩序恢复是实现重塑旅游业形象的便捷路径，然而，也要认识到对旅游市场的治理是一个长期的整治、监管、执法、重塑、再监管的过程。短期整肃式的管理方式，易使执法陷入旅游市场“整治—反弹—再整治—再反弹”的“怪圈”，加之在制度规范不完善、执法人员素质参差不齐、(26)经调研发现，云南省丽江市旅游执法人员中，多数具备专科以上学历背景，部分通过公务员招考的岗位有硕士以上学历者，市级单位执法人员学历普遍高于区县级执法人员，部分待开发景区学历低于本科的管理人员居于多数。另外，云南省第一线旅游执法人员中存在大量辅助人员，外出执法队伍“协警”占有很大比重。部门间缺乏协同联动等现实因素的阻滞下，监管不仅难以收到预期效果，反而因过程中出现的不文明现象而产生“99+1=0”的逆向反应，引发群众不满情绪，这也是执法部门公信力下降的一大肇因。另外，虽然文化和旅游部已是旅游市场的主管部门，但通过调研发现，旅游业所涵盖的“吃、住、行、游、娱、购”六大方面涉及的公安、交通、工商、工信、质监、物价、卫计、景区管理等部门各自为政的局面尚未从根本上得到改变，部门间缺乏信息及政策沟通平台，存在职责边界冲突、行政决策碎片化的不足，这在一定程度上阻碍了整体性旅游市场综合监管格局的形成。而在2019年全国文化和旅游厅局长会议上提出的理念、职能、产业、市场、服务、对外和对港澳台交流等“六个融合着力点”中部门职能融合是关键，强调在职能融合中要重视融合的有效性，助力文旅工作多方面、多层次的深度融合，积聚各部门优势推动深度融合的实现。

(三)行政与司法衔接不畅通，司法面临信任危机

调研发现，在对旅游市场的监管中司法机关的作用，实际上是作为一种补充性监管而存在的。然而即便如此，不足一成的司法监管效能也未得到充分发挥。一方面，源于旅游市场监管对司法的忽略，以及行政执法和诉讼衔接不畅通。很多涉旅案件在触犯行政法的同时也违反了相关民事法律，但从其后续进展来看，偏向于强调用行政手段规范旅游市场，司法机关未能有效参与其中，旅游市场主体受损权利没有得到适当的救济。另一方面，则是司法监管遭遇“信任危机”。尽管多部门曾发文明令禁止作为司法权力主体的法官与一些特定人员的非正常接触交往，但在《中国司法文明指数报告2017》中，“司法腐败遏制”仍以66.6分在司法文明指数十个一级指标得分中位居倒数第二，而“人情案”作为司法腐败的重要表征之一，在涉旅诉讼中尤为突出。(27)张保生、张中、吴洪淇：《中国司法文明指数报告2017》，北京：中国政法大学出版社，2018年，第189页。这是因为游客一般为外地人，而法官、导游及旅游经营者多是当地人，彼此可能熟识，是故游客对法官中立性及案件审判公平公正的信任度与此呈现出比较明显的负相关关系，这显然也阻滞了游客对司法救济的选择。再则，从近年来屡成舆论焦点的旅游纠纷来看，各种新媒体和自媒体对司法监管的干扰也不容小觑，“倾听民意”稍有不慎便成为过分迁就社会舆论，给承办法官造成了巨大的压力，更有甚者演变为“媒介审判”“舆论审判”。(28)郑飞：《论提升司法公信力的路径——源自实证调研和数据挖掘的启示》，《证据科学》2015年第1期。

(四)自律监管行政化色彩浓重，行业协会未完全发育成熟

我国旅游行业协会是随着政府机构改革及行业发展的需求和趋势应运而生的行业组织，被视为旅游市场监管职能的承担者之一。国务院曾发文明确要求，尽快将应由行业协会所承担的职能从旅游行政部门中剥离出去，(29)国务院：《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)。全域旅游战略也强调了行业自律监管的必要性。(30)国务院办公厅：《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号)。然而，由于我国旅游行业协会发展定位不清晰，目前普遍存在着与政府机构相混淆的严重倾向，其“主动作为”往往跟随于政府“作为”之后，且限定在政府“作为”的范围之内，缺乏相对独立性，也未有效发挥其在行政之外对旅游业监管、引导的行业自律作用。更有甚者，与旅游经营者联手实行行业垄断。

此外，旅游行业协会与互联网缺少深度融合这一问题也较为突出。在当前信息化时代的大背景下，很多旅游行业协会并没有官网及其他官方平台，也没有充分运用微信公众号、微博等新媒体技术，对其成员单位的管理和对外宣传也仅停留在纸质化传媒时代，与互联网可谓脱节，更别说大数据等信息库的建设。这导致本应公开化运作获取社会关注度、扩大影响力、充分发挥行业自律作用的旅游行业协会，成了不为公众所知悉的组织。

四、协同治理：旅游市场综合治理的新路径

作为一种新型国家治理模式，协同治理逐渐成为单向度的“管制—命令”管理模式的替代者，吸纳更多的利益相关者参与到决策的制定过程中，(31)张贤明、田玉麒：《论协同治理的内涵、价值及发展趋向》，《湖北社会科学》2016年第1期。这不仅为多元善治构建起有效的运行体系，而且创造条件激发各类主体向心力、破解集体行动困境。(32)李辉、任晓春：《善治视野下的协同治理研究》，《科学与管理》2010年第6期。针对我国旅游市场综合监管的一系列机制性障碍，也必须在传统的“管制—命令”管理模式向新时代的“分担—协同”治理模式过渡的基础上引入协同治理思想，通过互动式改革强化政府、司法、行业、公众、社会组织、媒体之间的关联性、耦合性，实现旅游市场治理部门化、分散化、碎片化的机制性“破茧”。

(一)引导公众参与，加强立法科学性，以刚性条款为监管部门限权定责

创新社会治理体制离不开法律法规的保驾护航，立法的公开度能有效应对立法的部门化、利益法制化的固有缺陷，由立法部门在制定的过程中引导社会公众参与应是一种毋庸置辩的选择，而且“真正的协同是开放的、透明的、包容的和负责的”。详言之，就是在立法过程中，通过专家咨询、听证会、座谈会及“法律法规草案意见征集”网络平台等方式充分征求公众意见，扩大公众参与度，从而达到稀释部门利益的目的，可借鉴《环境影响评价公众参与办法》(2019年)在信息公示、公众互动及意见提供等优化公众参与方面的改革模式。还可以积极培育旅游领域的企业、行业协会、专家、社会组织等主体为立法工作提供重要的专业支持和智力支持，压缩部门利益法制化的空间，提升立法的科学性。

同时，面对旅游市场乱象治理的需要及职权分散化、碎片化引发的冲突，立法部门应当制定一些明确且操作性强的刚性规范来对旅游市场监管部门的行为加以正面引导。例如，完善监管部门所适用的法律规范，以被执法对象的违法行为作为标准划分职能范围，对旅游市场中的常见违法行为及其处罚、执法经常适用的条文加以细化；运用信息化手段提高旅游市场监管、执法水平和投诉处理能力，并建立投诉受理、执法工作的有效协同联动机制，落实各部门职责，强化责任追究。此外，还可根据《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》等文件精神，在权力运行的链条中采取立法的形式划定部门和市场治理边界，即通过推动负面清单制度的实施，逐步建立限权式的公权力运行模式，明确列举旅游市场监管部门的职权事项。

(二)推动跨部门协同合力的常态化旅游市场监管机制的形成，破除“部门壁垒”

在协同治理的祛魅下，政绩考评特别是GDP考核的重要性不复往昔，各方对旅游市场监管是一项综合性、复杂性的长期系统工程已达成共识。2020年5月8日，文化和旅游部办公厅印发《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法(试行)》和《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》。从“体制机制”部分(90分)的验收指标及评分来看，“协调机制”要求“建立部门联动、共同参与的旅游综合协调机制，形成工作合力”，占25分；“综合管理机制”要求“建立旅游综合管理机构，健全社会综合治理体系”，占20分。另外，在“创新示范”部分(200分)的“体制机制创新”中有“协调机制创新”(6分)、旅游综合管理体制改革创新(6分)、“旅游治理能力创新”(6分)、“旅游引领多规融合创新”(8分)等标准。(33)文化和旅游部：《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法(试行)》和《国家全域旅游示范区验收标准(试行)》(办资源发〔2020〕30号)。可见，旅游市场综合监管由“管制—命令”管理模式向“分担—协同”治理模式转变，具有现实紧迫性。而“文旅融合”的提出，则是协同治理理念在文化和旅游领域内的一大体现。就目前的行政资源来看，通过细化社会治理机制设计，构建跨部门联动的“地方政府主导+旅游主管部门规划+多部门协同”的常态化旅游市场监管机制并非难事。具体来说，应强化地方政府在旅游市场综合监管机制中的自主权和创造性，做好与“创新社会治理机制”的衔接；积极推动旅游主管部门负责本区域内旅游市场的规划、开发、协调与服务，加快形成综合监管的工作机制；强化旅游局、公安局、交通运输局、工商行政管理局、工业和信息化局、质量技术监督局、物价局等部门联动，在治理旅游市场综合监管危机中，“要在政府部门间和部门内建立整合的信息交流和汇报系统，实现各方信息共享”。(34)王青斌:《社会诚信危机的治理:行政法视角的分析》,《中国法学》2012年第5期。推动部门间信息政策互联互通，形成管理合力，破除部门之间因传统管理模式带来的制度壁垒。此外，根据“宜融则融、能融尽融”原则，部门职能融合的重要工作之一是完善文化和旅游系统制度建设，这不仅要求政策的制定要体现协同治理、融合发展，还要求加快顶层设计，构建系统化、优质化、专业化的协同融合政策体系和体制机制，并结合各地、各部门的实际情况优化融合。

(三)合理构建行政与司法的衔接关系，推动“检察机关+社会组织+公民”多元公益模式形成

在协同治理这一现代化治理背景下，旅游行政执法与司法宜立于相辅相成的关系。具体来说，在旅游市场主体层面，游客作为旅游纠纷的主要权益受损方，(35)截至2019年3月23日，笔者在中国裁判文书网以“旅游合同纠纷”为关键词，裁判日期限定于2018-01-01至2019-01-01，法院层级为基层法院进行筛选，共计查找到729份裁判文书，其中原告以游客为主。如已通过投诉等方式向旅游行政管理部门要求解决问题，不影响其作为原告提起民事诉讼寻求救济，反之亦然。又因旅游纠纷多发生于异地，如何有效举证成为游客涉旅诉讼的一大难题，也是决定其成败之关键，而旅游执法部门在证据收集方面却有着职权与法律所赋予的优势，(36)《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条第一款规定：“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。如何将其收集的证据提供给作为原告的游客，以及法院又当如何认定这些证据的效力，在一定程度上影响着旅游行政执法与司法的衔接度，也关乎游客诉讼权利的实现。(37)王先林：《论反垄断民事诉讼与行政执法的衔接与协调》，《江西财经大学学报》2010年第3期。此外，还应考虑从构建更加透明便民的司法机制、增强涉旅案件的司法公开力度以及专业应对社会舆论等角度入手，提升游客对旅游地法官的信任感，提高游客对审判结果的认可度，从而有效化解“民意”与司法的冲突。

庞大的旅游业及建基于其上的旅游市场，所要涉及的不仅限于个体权利保护，更关乎旅游地环境、消费者权益等公共利益的维护，对此，在现代国家权力体系中拥有丰富执法资源的行政部门是法定的首要主体。然而行政权并非万能，在权力有限性、政府绩效考虑等种种复杂因素的制约下，难免会出现行政部门不愿或不能执法的情形，这时引入旅游公益诉讼弥补行政执法盲区，把旅游领域公共利益维护纳入司法范畴，不失为旅游市场综合治理的一大良策。检察机关无疑是旅游公益诉讼人的首选，尤其在“互联网+公益诉讼”模式兴起的今天，其能够借助人工智能、大数据、区块链等技术，以多元渠道快速获取旅游公共利益受损的线索及时诉讼止损。另外，社会公众的力量亦不容忽视，可以考虑在旅游公益诉讼主体中纳入旅游领域的社会组织、公益人士，通过“检察机关+社会组织+公民”多元模式推动旅游公益的发展。(38)崔瑜：《公益保护行政执法与公民诉讼的平衡》，《国家检察官学院学报》2018年第6期。

(四)加强行业自律力度，实现“政府+行业协会”的有机整合

在全域旅游示范区验收标准中，“行业自律”作为五大体制机制之一也占据了一席之地，而旅游行业协会的职能定位、组织机构规范及企业建设都属于行业自律机制的组成部分并直接影响到其自律力度。在协同治理中，政府的角色定位是“协同治理型政府”，这就意味着政府在公共问题的解决、决策冲突的化解以及公共服务的供给等方面与其他利益相关主体共同承担治理重任。(39)姬兆亮、戴永祥、胡伟：《政府协同治理：中国区域协调发展协同治理的实现路径》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)2013年第2期。可见，旅游行业协会的定位，实际上就是一种“以公共权力为基础”向“以市场为基础”的资源配置理念的新旧转换，投射于旅游市场监管过程中，从传统的单一政府管理演变为“政府+行业协会”协同共治，由旅游行业协会居中搭建起政府与旅游企业的沟通平台，通过收集企业需求、提供政策建议、进行产业决策等与政府建立合作伙伴关系，发挥出政府与旅游行业协会之间“1+1>2”的治理功效。(40)赖先进：《论政府部门协同治理》，北京：北京大学出版社，2015年，第101-106页。

旅游行业协会自律机制的进一步落实，至少还需从两方面入手：一是加强行业协会建设；二是坚持旅游企业建设。以旅游协会为代表的旅游行业协会，其成员多为业内具有一定影响力的社会团体、企事业单位及相关旅游组织，因此要加强行业自律力度，协会组织机构的内部建设举足轻重。首先，完善行业协会自律规则、内部管理制度及会议制度，保证成员享有充分、平等的发言权和决策权；重视“互联网+行业”的推广升级，主动拥抱互联网，与微博、微信等新媒体开展深度合作扩大影响力。其次，建立行之有效的惩处机制以引导成员企业诚信经营，如发布黑名单、设置协会曝光台、建立横向联盟等，推动利益约束链的形成。同时，旅游企业自身建设也不容忽视，可按策略期长短进行分类规划。例如，短期可以从网络预订服务平台增设成立日期、涉诉情况、失信信息、经营风险等企业信用信息公示内容，构建网络平台的第三方监督机制；中长期可以鼓励旅游企业通过追加服务及投入硬件设施、增强自律意识，打造“品牌化”，构筑良好的企业声誉，从而收获更多游客的青睐，实现基业长青的目标。

(五)实现公众监督与市场监管的良性互动，推动媒体融合向纵深发展

除了立法监管、执法监管、司法监管、行业自律以外，社会监督亦是协同治理中的重要一环，在这一治理体系下，游客、旅游从业者、媒体乃至公众皆可成为旅游市场社会监督的主体。相对于各类监管而言，社会监督中的公众监督作为一种非国家性质的主动监督，具有辐射面广阔、成本低、易发现问题等特点，使其更具灵活性和适应性，有助于协调社会舆论与市场监管之间的冲突，故不应将其监督范围局限于对国家机关及其工作人员的权力行使上。因此，有必要转变传统观点，重视公众监督，通过采取增强公众监督意识、畅通公众监督渠道、建立旅游违法有奖举报制度等措施，调动起公众参与旅游市场整治的积极性和主动性，从而实现公众监督与市场监管的良性互动。

鉴于前文所述媒体对社会舆论乃至执法、司法等监管机制可能产生以及已经产生的影响，窥一斑而知全豹，媒体的引导、传播能力不容小觑，如何发挥媒体的社会监督作用，是解决旅游市场监管与社会舆论抵牾的重要渠道之一。一方面，政府、司法及行业协会等主体应适当转变对媒体监督的传统认知，在肯定媒体监督价值的同时学会与媒体打交道，建立健全新闻发言人制度，在发现舆情后及时、高效、专业地与媒体沟通，提升舆情应对与舆论引导的能力。另一方面，强化媒体责任意识，加快推进媒体融合发展，以促进旅游业深度改革为己任，报道立足于事实，不追求轰动效应、不进行虚假报道。

五、结 语

正视制度建设的历史考察及经验启示，正所谓事无全利亦无全弊，改革也始终在不断革除体制机制的弊端而非固步自封，旅游市场综合监管机制亦是同理。本文引入协同治理思想下“分担—协同”治理模式并非主张用其全盘替代现有的旅游市场综合监管机制，而是在周全完备的法律制度之上有效调动政府部门之间、行政与司法之间、政府与行业协会之间、政府与社会之间、政府与公众及媒体之间的协同合作，强化立法监管、执法监管、司法监管、行业自律及社会监督的耦合性，政府、司法、行业、公众、社会、媒体等多元主体优势兼收并蓄，以多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足为考量标准，探索推进旅游市场综合监管的新思路、新途径，促进公共服务供给主体多元化、服务内容多样化，满足群众对旅游领域公共服务的优质化要求，从而发挥出旅游市场治理的内外部多元化模式协同效能与效度，推动全域旅游高质量发展，深化文旅融合释放发展新动能。这种具有中国内涵的现代化治理思想不再囿于传统政府治理模式的部门化、碎片化、分散化，而是通过寻求来自多元主体对旅游市场综合监管机制更为广泛地参与、协作、融合的一种全新路径，在传统与创新之间取得平衡以破除旅游市场长久以来的治理困境，加快推进打造共建共治共享的系统化、优质化、专业化创新社会治理格局，最终实现我国全面深化改革大背景下国家治理体系和治理能力现代化建设的目标。