高校财政资金绩效与预算管理一体化建设

马嘉憶（吉林财经大学）

■引言

我国高校在政府管理体系中一直归属于政府部门管理，作为政府行政事业管理序列中的事业单位管理，在资金运行管理上，从属于政府的预算资金管理。从公共选择者来看，高校预算管理者作为公共政策执行人与公共物品供给者，是参与公共选择的主体之一。管理者通常要对其公共机构及领导这些机构的责任人负责。更进一步说，管理者是以追求个人利益最大化而存在的理性“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构利益，而是个人效用。追求预算规模最大化自然成为管理者的首选目标。进而实现个人效用最大化。管理者并非力求从最大预算中提供尽可能多的产出，而是在最大预算与最大财政结余上钻营平衡，尽量多获取预算，尽量少开支成本，期望取得更多的财政结余并据为己有。开支成本的挤压与预算结余的滥用同样会致使配置低效率，造成社会福利的损失。鉴于此，高校预算管理工作需要引入市场化思维的绩效预算矫正工具。

■高校财政资金绩效预算管理：分离

2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。与企业相比，高校的预算管理乃至其他各种管理水平远不及企业。2019年12月，教育部印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6 号），要求“2020年底，基本建成覆盖部门预算的全面预算绩效管理制度体系，进一步优化预算绩效管理模式，不断提高教育预算管理科学化水平”。

尽管改革多年，但是目前多数高校财政资金仍在预算管理框架之下，这在当今高校逐步走向自主管理，适应市场经济发展和国际教育背景大环境下，形成一种现实障碍。具体预算管理程序如下：第一步，年末，由学校财务部门按照财政和教育主管部门下达的预算管理要求，按照规定格式编制预算建议数，并上报校长办公会、党委会；第二步，上报预算建议数交由教育主管部门和财政部门进行审批；第三步，在预算年度初期，学校按照审批的预算控制数开始执行预算，有时需要预算控制数稍作调整，根据批复的预算控制数再次编制上报，待批复后下达执行；第四步，年度结束后进行年度决算，结合年度财务报告并上报教育主管部门和财政部门进行决算会审。

■高校财政资金绩效预算管理：结合

绩效性原则界定了绩效预算的两个阶段：一是部门预算应建立绩效考评制度，对于预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问责，提高资金的使用效益，促使预算资金的安排从重视分配的角度向重视管理的方向转变，这是前期建立绩效考评制度的阶段，二是建立中央部门和财政部门项目库，将项目完成情况和考评结果予以记录，并作为财政部以后年度审批立项的参考依据，这是将预算绩效评价结论与预算分配进行整合的阶段。管理观念逐步取代分配观念以及绩效评价理念也是管理和责任性预算功能趋向最直接的表现形式。考虑到管理，优先性和责任性的宗旨皆是提高预算管理绩效，不妨将之综合为一种绩效导向。下文对按照工作流程划分的高校财政资金预算绩效管理工作流程进行梳理：

第一环节是预算编制和审批环节，起点是预算编制。这个环节是最基础的工作环节，需要对应预算资金和绩效目标之间的关系。对于项目的基本支出，主要通过定额管理来界定预算资金和绩效目标。对于项目支出和其他支出，则需要由高校相关部门和部门人员根据工作规划设定，做到花多少钱，办多少事情，要落实到具体绩效指标上，并同时同步提交。

第二环节是预算执行环节。在预算执行过程中需要增加绩效监督的内容。即高校财政资金已经支出，工作已经得到开展，需要通过适当的途径和必要的信息及时了解预算执行过程中的具体情况。在这个环节，需要积极探讨预算执行过程中资金管理和绩效监督在流程上的对接和信息共享，明确主体责任和监督对象，确保实现将全部财政专项资金都纳入绩效监督的框架内，通过预先设定的阶段性绩效目标和标准进行合理判断和有效控制。

第三环节为预算调整环节。在预算执行过程中，高校如果遇到特殊情况或突发事项需要进行必要的预算调整，增加新的项目，撤掉原有项目，追加或减少资金等等，这类调整事项需要纳入预算管理过程，即通过及时控制，对原来的预算资金和绩效目标进行重新设定。这一环节采用的方法同预算编制和审批环节基本一样，要求也基本相同。

第四环节预算分析环节。预算分析是指通过收集相关信息，对预算资金支出的结构、金额、进度等方面的情况进行分析，发现问题并及时进行适当调整。由于预算信息本身的局限性，预算分析更多关注的是资金执行结果，缺乏对资金使用效果的分析。

第五环节是预算结果评价环节。预算分析结果出来之后，涉及对预算的整体评价，就是对预算整个执行结果的判断。这一环节加入了绩效评价结果的应用的内容，能够大大增加预算管理的科学性，进行绩效管理的目标不是为了评价而评价，而是为了进行下一步的科学决策。

■高校财政资金绩效预算管理：出路

1.完善组织机构，规范制度建设

对高校绩效管理工作进行剖析之后可以看出，随着绩效预算管理在预算管理工作中的重要程度日益增加，高校的财务管理组织结构和规整制度也必须进行相应的动态调整，高校需要加强顶层设计，进一步成立全面实施绩效预算管理工作的部门，统筹推进全面预算绩效管理工作，切实发挥各部门之间的协调作用。同时，应加强绩效预算管理制度建设，完善相关规章制度和管理办法，建立全过程绩效预算管理过程，在实际工作中梳理影响绩效预算的关键点，明确项目论证立项，绩效目标管理、预算执行工作、绩效监督、绩效评价、落实绩效结果等各个业务环节的权责分工，逐步在高校项目执行过程中构建适应预算绩效管理工作新要求的制度体系。

2.大数据技术是促进预算与绩效融合的新技术

大数据为实现绩效预算管理提供了重要的手段。在不同的工作环节起到不同的作用，在预算相关政策制定环节，利用数据挖掘和预测功能，实现对绩效预算相关的财政、经济信息的有效预测，有效增加预算相关政策制定有效性。在预算编制环节，利用大数据实现搜集、整合、对比和分析多元、多维度的数据，突破预算编制的技术限制与经验决策的现状，改进预算编制的准确性、合理性和预算资金的使用效率，避开项目重复建设，防止虚增项目开支，真正实现预算安排以群众需要为导向，建立执行结果以绩效为依据的多方利益相关主体共治绩效预算管理体系。在预算执行环节，利用大数据充分发挥预算绩效监督“天然数据仓库”的优势，监督预算执行过程中的异常之处，保障预算执行与绩效目标的的一致性，此外，对预算执行过程中的闲置资金进行实时监控，推动预算资金的重新配置，实现预算资金的实时动态调整。在预算评价环节，通过利用大数据的构建海量且富有个性化的绩效评估体系并搭建实时追踪体系，改进绩效预算管理结果的有效性和准确性。

3.高校建立项目库管理制度

为强化财政资金项目申报部门的预算和绩效评价意识，高校可以在财政资金预算项目上建立项目库制度，进行高校专项资金的基本项目库管理，应当遵循统一的原则。绩效考评由财务部门执行，业务工作划分至各职能部门，在职能部门层面开展项目自评，进入项目库后，按照项目的轻重缓急分别纳入专项资金预算，不合格的项目不纳入高校当年预算。项目库有助于强化各职能部门的职责范围。每年各职能部门要根据学校战略目标设定自己部门的工作重点并进行公示。将项目分类为一次性项目和延续性项目，对于延续性项目，保留基本信息，在未来期间预算内容可以根据实际情况进行调整，平衡项目和环境变化的冲突，实现项目库滚动管理。每年年末要对一次性项目和到期延续性项目进行清理，根据实际环境情况变化，按照当年绩效评价结果对纳入当年预算的资金安排进行调整，项目库内项目执行结束后需要进行绩效评价，按照“自评＋他评”的原则，根据项目绩效指标不同维度地进行调整。