乡镇政府治理职能完善与治理能力现代化转型

■江国华 罗栋梁

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，而乡镇政府作为我国行政管理体制的基础层级，是各项改革政策落实的前沿，也是乡村振兴战略的关键环节。在治理能力现代化背景下，乡镇政府在基层治理职能的现代化演进过程中，表现出治理职能定位与基层治理实际存在偏差、公共服务职能扩张与财政投入不匹配、基层治理力量下沉不足及治理理念未转变等问题。为解决上述问题，完成乡镇政府治理职能的现代化转变，应通过治理资源向公共服务领域倾斜、治理重心向基层下沉、构建协同合作的乡镇治理模式以及完成治理理念的现代化转型四个方面的调整与实施，层层递进，以期实现乡镇政府基层治理职能的现代化转型。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。”2020年，党的十九届五中全会提出“十四五”期间要努力实现社会治理特别是基层治理水平明显提高的目标。乡镇政府作为基层政权是国家治理体系和治理能力现代化的基石，是全面建成小康社会的“最后一公里”［1］。长期以来，乡村一直是我国国家治理体系的短板所在，影响着国家治理水平的整体提升。乡镇政府是我国国家治理体系中最基层的政权组织，与人民群众联系最密切、最广泛，其在基层治理中的职能和角色非常关键，对推动基层治理体系和治理能力现代化具有“一线”的牵引与支撑作用。［2］在加快推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，基层治理呈现出重心下移、资源下沉的格局，这进一步提升了基层治理的效能。在此背景下，从学理和实践上梳理探讨乡镇政府的现代化转型特别是基层治理职能的演进与完善就具有重大的理论价值与现实意义。

一、基层治理的理论回顾

我国正处于转型时期，经济发展与社会分化并行，不同利益群体间的冲突与矛盾频发，引起社会关注。治理问题，特别是基层治理受到了广泛关注。

党的十八届三中全会首次在国家层面明确了治理体系与治理能力现代化的重大命题，治理问题研究迎来新发展阶段。结合党和国家的文件与会议精神，学者就治理问题各抒己见。胡鞍钢将治理体系与治理能力现代化视为现代政治演化发展的重要因素，涉及政治、经济、社会、文化与生态等方方面面，同时治理体系与治理能力构成相互促进的有机体。［3］杨冠琼、刘雯雯认为，当前我国治理体系与治理能力现代化本质上是治理体系与公共问题的契合过程，而公共问题的性质随时代变迁展现出多重嵌入、动态演化、主观建构等特质，因此需要对国家治理体系进行积极探索。［4］许耀桐、刘祺指出，治理现代化意味着治理的科学化、民主化和法治化。［5］

就国家治理体系而言，胡鞍钢认为，国内治理体系主要由国家法律、党的制度与社会制度体系三个方面构成。［3］俞可平、唐皇凤等具体分析了治理体系的内涵，包括有效治理的结构与功能，以及治理的基本问题、基本要素、基本过程与评估标准。［6］［7］虽然他们对国家治理现代化的论述各不相同，但大体形成将其分为治理体系与治理能力现代化两部分的共同意见，治理体系注重探讨多元与协商共治性，治理能力现代化则围绕民主、法治等主题展开论述。［8］

党的十九届三中全会及相关决定明确了简约高效的基层管理体制与基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。习近平总书记指出，提高基层工作质量，一靠党的领导这一最大制度优势，二靠构建简约高效的基层管理体制，二者相辅相成，有机统一。推进国家治理体系的现代化，须加强党的基层组织建设，也需改革和完善基层管理体制。

针对基层治理现状以及对国家治理体系的基础定位，结合学界对治理理论的探索，基层治理研究进一步得到发展。林尚立建议加强基层政权建设以夯实治理基础，推动治理重心下移以充实物质基础，推进基层政权机构设置与公共事业部门改革，打造服务型政府。［9］周振超以条块关系的视角，通过分析基层管理体制的结构性，特别是对条块矛盾、权责失衡、职责失序、考核偏差、形式主义等问题的辨析，提出了健全职责体系、完善协同机制以及规范检查考核等建议，探索构建简约高效的基层管理体制。［10］曹晓东、李蓉蓉认为，乡镇政府治理能力现代化应考察主体能力、过程能力与结果能力三方面，并关注制度环境、人才队伍和治理对象的密切影响，从完善制度设计、强化制度落实、提高干部能力等方面提出关于基层治理能力现代化的对策。［11］［12］

由此可见，当前对于基层治理的研究继承和发展了政府治理理论，并抓住基层特质所带来的制度地方性与实践复杂性等特点对基层治理研究提出更高要求，但是缺少以基层政府职能为视角进行考量。因此，本文基于对基层治理现代化演进中基层政府职能现状与问题的陈述，对基层治理能力的提升进行理论探索。

二、乡镇政府的治理职能

通过文献梳理可知，社会治理体系是由社会治理主体、规则、机制以及目标四个要素所构成的规范社会行为的一系列制度。这其中，社会治理主体是指参与社会治理的行为主体及其在一定规则下形成的职能职责定位和网络关系结构。［13］乡镇政府在基层治理中的职能，主要是根据农村经济和社会发展、解决“三农”问题、建设社会主义新农村以及乡村振兴等需要来具体确定，其职能配置应当与乡镇事务呈正金字塔型。［14］乡镇政府的职能职责定位、网络关系结构即其机构设置和人员编制情况直接决定了基层治理的效能与效果。当前，乡镇政府在基层治理中主要存在四种职能。

一是政治引领职能。习近平总书记反复强调，旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求，是共产党人最鲜明的本质特征，要善于从政治上把大局、看问题，善于从政治上谋划、部署和推动工作。在新时代，必须把坚持党的全面领导贯穿于深入推进国家治理能力现代化的全过程。我国广大基层地区直接面向群众，处在群众工作的第一线,是我们党群众基础的重要依托。乡镇政府作为基层治理的引导与落实主体，应将党的基本思想与路线贯彻到基层治理的全过程。乡镇政府在乡镇基层治理中要履行好政治引领职能，发挥好战斗堡垒作用，积极跟进党中央最新的指导思想及方针政策，以其作为基层治理的行动指南，以中国特色社会主义政治体系为引领，推进社会治理现代化。

二是经济财政职能。乡镇地区在基层治理事务中，都需要以一定的财力作为保障，资金一部分来源于国家财政，另一部分由乡镇政府自行筹集。乡镇政府设置了财政部门专职负责财务工作，以引领当地经济领域各项事业的发展。乡镇政府财政管理能力的提升，有利于统筹各项资金，促进当地经济发展，改善人民生活。就财政制度的“收入、支出和管理”三个要素来看，乡镇综合配套改革的最终目标是建立权责统一、财力和事权相匹配的行政管理体制。乡镇财政运行的内在要求是服务于乡镇政府的职能履行，应与乡镇政府特定阶段、职能相适应，其财政体制也应有所不同。［15］同时，财政收支一定程度反映了基层政府治理能力的强弱，基层政府财政收支方式的改变会导致政治结构和活动方式的变化。［16］乡镇财政职能是乡镇治理的基础和支撑以及建设服务型政府的重要保障，其重要性不言而喻。

三是公共服务职能。公共服务就是提供的服务满足公共需要，乡镇政府在农村的公共服务体系中处于核心地位，是农村公共服务的供给主体。［17］乡镇政府的公共服务职能是乡镇政府进行基层社会治理的一种手段，同时是自身职能的重要组成部分，被视为乡镇改革和农村发展的重要目标。乡镇政府管理一方，具有对公共资源分配的权力。乡镇政府的一项重要职能是将公共资源转化成对乡镇居民公共服务的能力。乡镇政府是最基层的政府，主要职能是提供公共服务。乡镇政府提供的公共服务主要涉及基本公共教育服务、劳动就业服务、社会保险服务、基本社会服务、基本医疗卫生服务、公共文化体育服务等方面。随着经济发展与人民日益增长的美好生活需要等实际情况，基层政府的公共服务职能呈现增强与内容不断丰富的趋势。

四是社会管理职能。社会管理能力是对社会中存在及发生的事务进行全方位协调管理的能力。对乡镇政府而言，其管理对象主要为所辖的农村地区。这些地区经济发展基础普遍较为薄弱，民众素质参差不齐，社会情况总体比较复杂，各种矛盾丛生，因此需要赋予乡镇政府充分的社会管理职能，这从这些年国家大力倡导和推行的政府职权下沉改革即可以看出。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求到2020年现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，到2035年党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善。具体任务包括：完善村党组织领导乡村治理的体制机制，发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用，规范村级组织工作事务，增强村民自治组织能力，丰富村民议事协商形式，全面实施村级事务阳光工程，积极培育践行社会主义核心价值观，实施乡风文明培育行动，发挥道德模范引领作用，加强农村文化引领，推进法治乡村建设，加强平安乡村建设，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，加大基层小微权力腐败惩治力度，加强农村法律服务供给，支持多方主体参与乡村治理，提升乡镇和村为农服务能力，总共17项主要任务。

三、乡镇政府基层治理职能现代化演进中的困境

从目前乡镇政府的职能职责定位来看，其与我国基层实际存在较大偏差，很难满足基层事务治理的需要，导致乡镇政府在落实基层治理职能中面临诸多实践困境。

（一）治理职能定位与基层治理实际存在偏差

乡镇政府作为最基层的行政机构，直接负责国家各项方针政策在乡村社会的落实，是联系国家与乡村社会的纽带。［18］然而，就当前我国法律法规以及相关中央政策对乡镇政府的角色定位而言，其与基层实际尚存在一定偏差。

其一，经济财政职能与时代需求存在偏差。首先，乡镇政府的经济措施难以适应市场需求。改革开放后,我国经济体制从计划经济转向社会主义市场经济,市场在资源配置中发挥越来越重要的作用,而乡镇政府的经济激励性措施因易忽视市场真实需求,且前置性审批程序较烦琐，反而对乡镇经济发展起到阻碍作用，难以适应新时代需求。其次，乡镇政府经济管理理念难以适应市场变化。基层政府重视经济管理而忽视经济服务职能，经济管理模式单一固化，经济管理理念落后，已无法适应日益复杂的经济环境与多元的经济发展形势。

其二，“大部门”式机构设置徒具形式。我国前期改革已经对乡镇党政工作机构、事业单位进行了优化调整，从规范机构设置、整合管理资源角度来看，这些改革是非常必要的。但在实际工作中，“大部门”式的设置只是徒具形式，其内部办公仍然是相互独立的，不利于实际工作的有序开展。在实践中，部分乡镇政府为了便于开展工作，仍然按照先前“七站八所”式进行分工，这使得现行机构设置在运行中成了一种摆设。此外，在行政编制不足、人数空缺的情况下，行政编制总量得到控制甚至实际空缺，但行政岗位使用事业编制人员甚至使用“以钱养事”、公益性岗位、临时聘用等无编制人员的现象，仍然较为普遍。

（二）治理职能扩张与财政投入不匹配

地方治理的概念和传统地方自治或管理的差别，主要在于地方政府并不只是扮演政策规划和执行的角色，而必须吸收外在参与治理主体，并充当公共资源、公共服务的协调者角色。［19］随着政府定位从管理型向服务型转型，作为基层政权组织的乡镇政府成为完成这一使命的重要载体。［20］在此背景下，乡镇政府的社会管理职能与公共服务职能有所扩张，社会管理面扩大，服务理念增强，服务项目增多，这意味着乡镇政府应在社会管理与公共服务领域加大人力与财力的投入。然而，乡镇政府的财政分配并未随治理职能的扩张而调整，这就导致职能扩张与财政投入之间的紧张度加剧。

乡镇政府治理职能的扩张与财政投入的不匹配，引发农村公共产品供给不足、乡镇债务负担较重等问题，乡镇政府向“服务型政府”的角色转变面临掣肘。一方面，在职能分布上，乡镇政府承担大量社会职能，许多本不应由乡镇承担的事权不断下移，其职责涉及乡村社会治理的多个领域。另一方面，在财权上，乡级财政是典型的“吃饭”型财政。不管是基础建设还是民生项目，都必须争取上级的资金、项目支持。但是，信息不灵、规划不强、规模不够、配套资金不足等问题，使得乡级财政在争取资金时困难重重。而上级政府分配给各个乡镇的转移支付数额有限，无力支持乡村社会各项事业和经济的发展。乡镇政府支出高度依赖财政转移支付，缺乏财政自主权，基本成为县级政府的“执行部门”。［21］

（三）治理力量下沉不足

乡镇政府在基层治理中面临的一个重要问题是治理力量下沉不足，主要表现在治理重心、治理人员与治理资源未全面下移。基层的治理力量与治理资源较薄弱,赋予的管理权限和资源较少。根据民政部这几年对全国乡镇基层政权和城市街道社区建设情况的调查可知，基层政权普遍面临的困难是:权责不统一、事权大于职权,经费不足、财政运行困难,人员有限,干部能力不足，等等。［9］

第一，行政职权过窄。依照我国顶层制度设计，当前乡镇政府仅享有对规划区内违反规划建筑的拆除等几项非常有限的行政职权。但实践中，随着市场监管属地管理、提高效率的实际需要，以及县级政府主管部门基层派出机构的大量撤销，乡镇有诸多市场监管的现实需要。［22］少部分乡镇政府可能通过法律法规规章授权或者行政委托的形式获取了综合行政执法权，但绝大多数乡镇政府并没有执法权，却实际承担着辖区内除行政处罚、行政许可及行政强制以外的市场监管职能。随着简政放权，除跨地市州执法事项和重大行政许可事项外，绝大多数行政许可、服务、市场监管和执法职能被取消或下放，还有一些则转变为非行政许可事项或者事中事后监管事项，但“编随事走，财随事转”未匹配和落实到位,县级体制压力传导和下移至乡镇级政府。

第二，治理资源下沉不足。这种治理资源不足主要表现在以下几方面：（1）人员调配不科学。近些年县乡关系的调整不断弱化乡镇政府的权力，如工商、税收、林业等部门作为县级职能部门在乡镇的派驻机构，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府对它们的管理权名存实亡，呈现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪象。（2）基层人大治理作用有待提升。基层治理主要由基层乡镇政府主导，基层人大作用被弱化，主要表现为乡镇人大普遍没有充分发挥宪法和法律规定的相应作用。［23］（3）政社治理资源未统筹调控。在当前的乡镇治理中，重政府包揽、轻多方参与的现象还较为普遍，乡镇治理工作往往成了政府的“独角戏”。基层政府成为国家在社区层面的治理单元，忽视了社会力量参与基层社会治理。［24］

（四）治理理念未完成现代化转变

要完成从“全能管理型政府”到“服务型政府”理念的转变，我国乡镇政府还需要较长时间。结合当前实际，我国乡镇政府在基层治理理念上主要存在以下几点不足：（1）利用人情关系来进行治理。比如，在村组选举中，乡镇政府一般会利用人情优势进行游说，找群众谈话，集合乡镇干部，对其思想进行统一。（2）过度采用管控方式。部分乡镇政府在治理时并不重视服务，无视效率和公平，只重视管理控制，没有行政权力的边界意识，对各个领域进行过度控制，导致行政权力的泛化与滥用。（3）局限于行政推动方式。部分乡镇政府在履职时没有从实际出发，忽视多样化和个性化需求，致使一刀切等现象屡屡出现。（4）可持续发展理念不强。乡镇政府的一项重要任务就是为经济发展提供支持，但其在发展经济时可能会忽略可持续发展。比如，为了加快当地经济发展，部分乡镇政府引进一些高污染、高耗能的工业企业，发展理念仍停留在粗放型经济增长方式上。

四、乡镇政府基层治理职能的完善

乡镇政权是行政系统不可替代的重要环节,起着沟通信息、传达政策、分配资源和组织群众的重要作用。［25］随着乡镇政府的现代化转型和社会职能的扩张，原有职能定位已无法满足服务型政府的要求。“五治一体”的基层社会治理体系的构建，有助于乡镇政府应对基层治理实践中的困境。科学确权并合理配置各类资源，调动社会各方面力量，最终实现善治。具体而言，要在明确乡镇政府治理主体地位的前提下，科学配置其法定职能，构建以协力治理为核心的治理结构并优化治理理念。

（一）简政放权，治理资源向公共服务领域倾斜

国家应当按照责、权、利相统一的原则，正确划分县乡、县直部门与乡镇之间的财权、人权、事权、物权，明确县与乡、乡与村之间的关系。既不能权力在上、责任在下——权责不对等，也不能笼统地对乡镇搞“属地管理”、一票否决。相反，国家要逐步精简乡镇职能，为乡镇政府减负降压。首先，不得将县级政府部门的职责转嫁给乡镇政府；其次，明确应由县级政府部门完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助的体制，彻底厘清县直部门与乡镇间的执法权责问题；再次，由县级党委政府统筹县直部门分散的监督指导权，统筹上下级权力边界，整合横向监督间的缝隙，建立县乡之间既相互制约又相互协调的行政管理体制，增加乡镇可持续发展能力；最后，支持多方主体参与乡村治理，以群众需求为导向、社会组织为载体和社会工作者为支撑，形成政府与社区、社会组织、社会工作者“互联、互动、互补”的服务性治理方式。

（二）重心下移，推动治理力量向基层下沉

我国目前正在经历由“秩序行政”到“服务行政”的治理转型，相应的政府在治理中所扮演的角色也逐渐由“统治者”“管理者”向“合作者”“服务者”过渡。［26］同时，要尽可能地在人力、物力、财力上向基层作适当倾斜,为基层开展工作创造必要的条件。［9］因此,基层政权的治理重心与治理资源要尽可能下沉。

第一，治理重心向基层下移，做到政策到位，机制完善。党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”“建设人民满意的服务型政府”。乡镇政府作为直接面向人民群众的机构，承担与人民群众生产和生活密切相关的各项事务，因此，治理重心下移十分有必要。在重心下移的同时，相关政策与配套机制必须同步完善。首先，要有政策保障，通过立法的完善提供权限下放的法律依据［25］，通过多样化形式将各项行政权限下放。其次，对体制机制要进行相应改革，构建简约高效的基层管理体制,推进直接服务民生的公共事务部门改革,改进服务方式,最大限度方便群众。

第二，治理资源向基层下沉，确保基层有人有权有物。改革开放以来,基层政府承担的公共服务、社会保障等方面的事务越来越多,许多基层政府部门拥有直接服务民生的职能和任务。为了更好地服务民生,最大限度地方便人民群众,治理资源应向基层下沉，以确保基层政权的职能扩张落实到位。治理资源的下沉主要包括人力资源、财力资源以及基础设施配套等方面，要以公共服务为着力点，创新服务方式，供给高质量的治理资源，推进乡镇政府职能的现代化转型。

（三）协同治理，构建科学合理的乡镇治理结构

改革开放以来，乡镇治理变迁和角色转型与社会转型同步，协同治理是乡镇政府现代化转型的构建方向。应整合基层政府的审批、服务、执法力量，提升财权、事权、人事权的落实效率，构建科学合理的乡镇治理结构。

其一，加强与上级部门的联系。乡镇政府要落实国家的各项政策，必须加强与县级部门的沟通，防止政策执行出现偏差。同时，必须明确县级部门与乡镇政府之间的职能和定位，县级部门不应对乡镇政府直接发文，必须通过县级政府转发，理顺二者之间的关系。至于业务指导工作，则应以沟通为主，提升效率。

其二，加强对乡镇部门的领导。国家政策的贯彻落实必须依靠乡镇部门的执行。要建立完善的乡镇部门管理体制机制，充分调动工作人员的积极性，结合当地实际及服务需求配置专业服务机构，充分发挥乡镇政府在基层治理中的各项职能。

其三，落实派驻机构管理。完善乡镇与派驻机构相互支持、协调配合的工作机制。以条块结合的方式对派驻机构进行考核，其主要负责人的任免需事先征得乡镇党委同意。乡镇综合执法办公室作为基层执法平台，负责统一协调区域内的执法力量，与派驻执法中队进行联合执法，切实加强基层管控合力。

其四，充分尊重乡村自治，维护社会稳定。村民自治成为乡村治理的基础性制度安排，乡政村治成为我国农村社会的基本治理架构。一方面，要充分发挥村民自治组织的作用，对于农村农民内部事务，通过民主程序加以解决，从而政府可以将更多精力投放在公共服务等领域；另一方面，落实社会稳定工作，加强本区域的社会治安综合治理工作，维护好人民安全及社会正常秩序。

（四）优化理念，完成治理理念现代化转变

其一，转变乡镇干部治理思维。从源头上根除乡镇干部“官本位”的价值理念，强化服务意识，发展积极正面的政绩观。以保障农民的利益为第一要务，各项政策的贯彻落实都必须以此为前提。

其二，强化对乡镇干部的培养与使用。我国公务员考核及录用机制的完善有力提升了乡镇干部的综合素质，但乡镇干部的培养和使用尚有进一步优化空间。强化乡镇干部的培养与使用有助于加快乡镇现代化。当前，我国已经迈入社会转型的发展层面，在乡镇政府职能转型的过程中，必须大力培养和使用高素质综合人才。乡镇政府在选拔和录用人才时应提高标准，在录用后要及时开展相应培训，提升乡镇干部综合素质。

其三，建立完善的考核机制。考核机制对政府的有效运作具有重要作用。科学完善的考核机制，有利于提升乡镇干部的工作热情和工作效率。考核不是停留在表面形式，考核的目的在于通过具体考核目标的设置和实现，来优化政府的行政能力，提升整体的政府性能，以此来响应大众的各类需求，达到权为民、利为民的效果。

五、结语

在国家治理能力现代化视域下，乡镇政府治理能力的现代化转型也面临相应挑战。乡镇政府的治理重心在现代化转型中有所调整，治理职能随之相应改变。为完成乡镇政府治理能力的现代化转型，乡镇政府应以治理力量与治理资源下沉为着力点，构建协同治理的治理模式，完善事权与财权的分配方案，落实现代化治理理念，进而完成乡镇政府治理职能的现代化转型，最终提升国家治理能力现代化。