民间教育组织发展演进及其特征

刘 杨

（1.西安翻译学院 文学与传媒学院，西安710077；2.北京师范大学 汉语文化学院，北京100875）

改革开放以来，中国社会关系发生巨大变化，社会自主性加强，主要体现在社会组织的发展方面，民间教育组织是民间教育文化交流的重要组成部分，政府与民间教育的关系贯穿于民间教育组织的发展过程中。民间教育组织包括民办学校、基金会、社会团体、民办非企业单位、学会和协会等。民间教育组织经历了有限分离、互为补充与合作发展三个发展阶段。第一阶段，民间教育组织的发展呈现出与政府的强烈依附关系，其自主性比较差。第二阶段，民间教育组织作为社会组织的一个重要组成部分，发展速度迅猛，规模空前加大，进入不断改革创新和依法健康发展的时期。同时，国家的扶持政策，为民间教育组织发展提供了法律政策的依据［1］125，民间教育组织逐渐步入规范化发展阶段。第三阶段，中共十八大提出“政社分开、依法自治”和中共十九大提出“共建共治共享”，民间教育组织发展进入以多元化、广泛性为主体的新时期，出现民间教育组织、政府、市场协同发展的新格局。

民间教育组织主要向社会提供公共服务，其受益群体为不特定社会成员。在教育文化交流领域，民间教育组织的出现打破了国家统一办学的格局，兴起了社会办学的多元化形式。民间教育组织发展依据市场关系变化，满足社会成员的学习与交流的需求，实现了教育从“国家模式”向“社会模式”的转变［2］239。民间教育组织的兴起是教育文化交流“民间性”的起点，要全面了解民间教育交流，需要了解民间教育组织的成长过程，辨识清楚“民间教育组织”与“民间交流”内涵与关系、类型、特征。

一、民间教育组织的发展成长

民间教育组织是民间教育交流行为的主体，一般具有三个特征：一是规范性。民间教育组织是经政府的正式批准而获得办学资格的教育组织。二是非政府性。民间教育组织在民间出现，不代表政府的立场。其并不是与政府没有关系，更不是与政府所对立的教育组织。民间教育组织也可以由政府创立，由政府引导［3］，得到政府资助，成为政府主导型的民间教育组织。三是自主性。民间教育组织拥有自己的组织机制和管理机制，在经济来源与管理上具有一定的独立性。

改革开放初，民间教育组织的发展与教育信息不对称直接关联。民间教育组织的市场功能是为社会成员、尤其是无法获得公办教育资源与信息的成员提供教育资源与服务。民间教育组织为补充公办教育产出的不足，提供了更多的教育机会与资源。民间教育组织位于个人与市场和个人与国家之间。民间教育组织的出现使社会成员有机会依据自己对教育的需求作出选择，使社会成员找到发挥首创性、独创性和创造性的平台，从而将教育的公共性、共享性和个性化行为联结在一起。民间教育组织代表着一种单纯市场行为和政府行为中不具备的普适性价值。

民间教育组织伴随着改革开放不断发展，其历史演进分为三个时期：民间教育组织起步期（1978—1991）、民间教育组织上升期（1992—2001）和民间教育组织规范期（2002至今）。

（一）民间教育组织起步期（1978—1991）

1.民办教育

改革开放后，随着社会经济的高速发展，社会兴起了民间办学的热潮，也拉开了民间教育乃至民间文化交流的序幕。民间教育与文化交流的恢复不是从教育形式和教育制度开始的，而是以文化精神的恢复为改革起点。当时人们对教育资源和教育机会过度需求，人们对教育资源和教育机会有差异化需求［2］245，政府在公办学校的投入和学校本身提供的教学资源不能满足社会的总需求，民间教育应运而生。一些社会成员被排除在公办学校的教育资源和机会之外，就将民间教育作为一种“次优”的选择。1982年，修订后的《宪法》首次明确了民办教育的合法地位，允许社会力量办学的政策成为民办教育的发展推动力。同年，第一所社会力量办学的高校——中华社会大学（北京经贸职业学院前身）成立，标志着中国民办教育的起步。教育领域的突出表现是改变了办学主体的单一性，办学主体向多元化发展。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出鼓励单位、集体和个人捐资助学，鼓励集体、个人和其他社会力量办学，支持民办教育的办学主体，同时予以了肯定。1987年7月8日，由国家教委印发的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确指出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，并要求各级人民政府对社会力量办学给予最大的支持。这一规定最大限度地调动了社会办学主体的办学积极性，办学者们挖掘和利用社会各种资源，大力兴办民间教育。

据有关资料统计，北京、天津、上海、西安等城市，经教育行政部门批准的包括民办学校在内的社会力量办学机构已经有2 000所（包括社会各类培训机构）［4］。截至1991年底，全国民办学校共计1 649所，其中民办高等学校450所，中学544所，小学655所，民间教育体系初步建立，并呈现出多类别和多学科的特点［1］75。办学主体由原来的企业、民主党派、个人办学拓展到社会团体和人民团体办学。这一时期的民间办学对政府的依赖性较大，社会力量办学主要是政府自上而下发起成立的。政府直接或间接承担了一定的社会职能，与社会力量办学形成了“依附型”的关系［5］。政府授权委托办学主体行使办学、管理等教育职能，并给予关键性资源支持与控制。这个时期的民间教育虽然形成体系，但缺乏自主性。

2.学会和协会

改革开放初期，学术类的民间组织蓬勃发展。20世纪80年代，全国每年成立的民间学术组织总数都在300家以上。到1987年底，中国科协下属的全国性学会有146家，分学科学会1 555家，乡镇科普协会46 569家［6］，掀起了学术结社的高潮，呈现出民间文化交流的活跃性和自愿性特征。

3.基金会（Foundation）

基金会（慈善基金会，foundation），是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的的非营利性社会组织。王名、刘培峰将中国基金会分为四个类型：官办民助型基金会、官办民营型基金会、官助民办型基金会和民办民营型基金会［2］338。上述分类是按照基金会中“官”与“民”的关系来划分的。本文在此基础上按照基金会所从事的社会活动内容将其分为两大类：一是教育文化类基金会，例如中国国际中文教育基金会，各种大学的基金会；二是教育文化类之外的基金会，本文将其统称为一般类型的基金会组织。所有的基金会在内容和性质上是交叉的，并不独立存在。据不完全统计，改革开放初期至1991年，全国各地的基金会共有214个，其中全国性基金会有33个，地方性基金会有181个［7］，主要集中在教育、社会和文化三大领域，其中教育占比为23%，社会占比为22%，文化占比为18%，这三个领域占全部基金会的近2／3［8］。这样的发展特征与当时的民间教育发展密切相关。这一阶段伴随着经济发展和社会转型，体制内自上而下的支持，各种形式的学会、研究会不断兴起。民间学术结社的广泛性和专业性特征，为一些教育文化交流活动的开展和一些民间教育交流组织的建立，提供了良好的社会环境和经验借鉴，也奠定了扎实的实践基础。

（二）民间教育组织上升期（1992—2001）

1.民办教育

1992年被称为“中国民间办学年”，民间教育组织进入迅猛发展期。以企业为主体的部分组织开始涉足教育领域，弥补了公办教育的不足，使民间教育空前繁荣。公办教育垄断性提供教育资源，缺乏竞争机制，在教育中会忽略人才与市场需求的关系。而民办教育则可以在准市场中运作，通过竞争而创新继而拥有活力。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出要改革办学体制，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，并提出对社会团体和公民个人依法办学“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字方针，成为指导民办教育的重要方针政策。1997年国务院颁布《社会力量办学条例》，明确社会力量办学是“社会主义教育事业的组成部分”，应将之“纳入国民经济和社会发展规划”，确立了社会力量办学的法律地位，使民办教育走向依法规范发展的道路，也消解了整个社会对民间教育所持的疑虑。这一时期是中国民间教育组织发展的井喷期，也是民间教育依法快速发展的新时期。

2.基金会

民间教育组织的发展壮大，急迫地需要对其制度规范化和管理规范化。由于没有统一的运作和管理模式加以约束，在体制上没有相应的法律法规和制度对其规范，民间教育组织既有积极作用，也出现了一些消极现象。1988年和1989年先后颁布的《基金会管理办法》和《社会团体等级管理条例》构建了合理的监管制度，民间组织在合理清查、整顿和取缔、官监民管这三个过程中数量上有所回落。中国的基金会在这一时期曲折发展，原因主要是受到后期整顿农村合作基金会的影响，而这种影响来自政策上，加之中国人民银行在1999年不再担负基金会的审查和监管职责，使得基金会的登记注册进入停滞时期。

（三）民间教育组织规范期（2002至今）

民间教育进入依照法律法规促进发展与规范化的发展时期，走向依法治教的治理阶段。在数量上，民间教育组织由之前的激增转向发展缓慢，进入规范化发展时期。

1.民办教育

这个时期的民办教育分为两个阶段：一是2002—2010年是民办教育的规范与创新发展期。2002年12月《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）颁布，于2003年9月1日起实施；2004年2月25日《中华人民共和国民办教育促进实施条例》（以下简称《实施条例》）颁发，于2004年4月1日起实施，条例作为《民办教育促进法》的配套法规，对《民办教育促进法》规定的原则和扶持措施进行了补充和细化。《民办教育促进法》明确了民办学校与公办学校同等的法律地位和非营利的办学性质，使民办教育正式成为中国教育的一个组成部分，展示了民办教育走向制度化法制化的趋势。二是2011年至今，是民办教育的转型发展期。2003—2010年民办教育尤其是学历教育持续增长，表现为学校数量和在校生人数连年增长，民办高校成为中国高等教育的重要组成部分。与此同时，各类民办学校开始由重视外延的发展转为注重内涵的发展。民办教育呈现全方位多元化的发展格局，进入依法办学和不断创新的阶段。

第二阶段经历了“十二五”时期，随着民办教育市场化、国家化进程日益加深，民办教育面临新的发展机遇和改革挑战。2010年教育部发布的《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》，提出开展民办学校分类管理试点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，首次在国家层面的政策文件中提出对民办学校进行分类管理，民办教育进入新的发展阶段，这成为民办教育政策从“规范”走向“扶持”的分水岭［9］。这一阶段民办教育另一个突出特点是社会的民办培训教育机构不断成熟，形成完整的发展体系，市场化、营利性特征凸显。

2006—2017年，全国民办培训教育机构的数量从2.35万所减至2.12万所，办学规模开始分化，培训市场竞争日趋激烈。部分民办非学历教育机构在市场中树立了品牌，赢得了消费者的肯定和信赖，一批培训教育机构扎堆上市，大型教育培训集团开始形成。随着市场化改革的不断深化，国家不断出台和调整一些政策来适应整个社会特别是教育的发展。“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针的提出，使得民办教育特别是教育的市场化在政策方面走向完善，中国教育形式也随着社会结构的变化而变化，从开始的垂直结构向水平结构演进。民间教育组织的法制化、规范化进程，也影响民间教育交流发展路径，对民间教育交流的类型分化提供了内在动力。

2.学会和协会

这一时期的民间教育组织呈现三个显著特征：一是草根组织（Grass Roots Organization）大规模出现；二是学术类别民间组织开始探索新的生存与发展模式；三是商会与行业协会数量激增。致力于公益事业的草根组织，以民间自发行为来弥补政府缺位和市场失灵。草根组织在这个阶段的发展呈现出的特征是公益性凸显、国际性与本土化相连接、与政府形成互动关系。草根组织在政府主导与政府推动的社会活动中凸显民间组织的积极作用，发挥了政府、市场的中介作用。在这一时期学术类民间组织虽然数量增长缓慢，但总的规模还是很大。截至2014年底，学术类民间组织的总数已经达到7万余家，每年以10%～15%的速度增长，起到了推动经济接轨、促进体制改革与深化的作用。

二、民间教育组织类型划分

改革开放后，透过国家与社会关系重构的过程，可以看到政府与民间教育组织的演进过程，其也是中国民间教育组织分类的有力依据。中国民间教育组织的发展路径包括自上而下单一发展、自下而上过度发展和多样性协同发展三种复合发展类型。分类方法是以政府与社会组织的关系为切入点，按照其发展路径，将民间教育组织分为政府主导型、政府推动型和民间自主型。

（一）政府主导型

政府主导型民间教育组织，是指政府直接或间接（授权）建立的官办民间教育组织，如国际教育交流协会，以及省级教育行政部门成立的有关民办教育协会、研究机构等。这些组织是通过政府的协调和分配资源来实现教育职能的，以政府监管为主，以民间教育机构自我监管为辅。监管机构由政府直接组建或者由政府出资组建。民间教育组织的发展需要大量的教育资源和社会成员所需要的教育自主活动空间作为前提和基础。改革开放前，中国是一个“总体性社会”，国家与社会高度一体化，几乎没有边界，属于全能型国家，社会被国家高度同构［10］。随着经济体制的转轨和社会结构的转型，这个转变过程的主导力量是“政府主导型经济发展战略”［11］。这个时期，中国民间教育组织主要构建路径是政府自上而下地发起和推动建立起来的。

（二）政府推动型

政府推动型民间教育组织，是指由民间自下而上建立的民间教育组织。这些组织是通过市场竞争和政府协调来实现教育职能的，即在政府协调下让渡一部分空间给予该类型的民间教育机构。政府提供政策和法规方面的支持，并不参与分配资源，人员任命与企业内部的管理权限交由民间教育组织。民间教育组织以自身监管为主、政府监管为辅，监管机构由民间教育组织直接组建。政府可以为该类型民间教育组织和机构的发展，提供一定的教育资源和社会成员所需要的教育自主活动空间，但政府不参与具体资源的分配。政府主导型民间教育组织与政府之间的关系是依附关系，政府推动型民间教育组织与政府之间的关系是互为补充的关系。政府在该类民间教育组织中把握战略方向，发挥推动与指导功能，与民间教育组织形成共同合作的模式，推动并引导民间教育组织在教育与文化交流过程中走向自治。政府在其中为民间教育组织的发展提供良好的政治与文化环境，帮助其解决实际问题，但不参与具体的管理。民间教育组织形式有全国性民间教育行业组织，如中国民办教育协会、中国管理科学学会民办教育管理专业委员会等。

（三）民间自主型

自主型民间教育组织具有两个特征：一是非政府性。所谓非政府性，是指民间教育组织在进行文化交流时，其内容与形式不具有政治化特征，不追求政治影响力。民间自主型教育组织在体制和组织上独立于政府，不隶属于国家政治和行政体系，是建立在以契约为基础的自愿合作基础之上的。所提供的教育与文化交流活动以及履行公共责任上区别于政府，提供的公共产品（教育、文化交流活动）面向某一特定的群体，可以是互益性也可以是营利性。二是自治性。在人事、财力与决策等方面不依附于政府和其他社会组织，具有独立于政府的社会性格，显现出较强的独立性和组织性特征。

自主型民间教育组织的内涵和特性包括四个方面：第一，民间教育组织拥有一定的自主权，不受政府和其他主体非法干预，在管理学校内部事务方面具有自主决定权和独立经营权。第二，民间教育组织拥有一定的自主性和灵活性特征。自主性也是民间教育组织自主权存在的理论基础。民间教育组织经营的主要活动是教学管理、学术活动管理和行政事务管理，其内部权力分为学术权力和行政权力。一般而言，自主权在教育内容上面，即教育的“内在性事项”上，指的是教育与文化交流主体的自主性和受教育客体的自主性拥有程度。另外，在教育与文化交流中，这种自主性往往与灵活性、独立性互嵌。第三，民间教育组织的自主权所涉及的方面，包括讲学自由、学术自由的保障、大学自治的保障、自主组织的保障，以及学校的人事、财务、组织等自由。该自由在教育领域内既包含独立办学理念的精神自由，也包含营利性教育机构的经济自由，这是相对于国家对教育进行的管制和限制而言。第四，民间教育组织自主型的多元化特征。自主型民间教育组织的类型，既包括公益性的民间组织，也包括营利性的教育机构，以及一些教育中介机构。营利性民间教育机构在民间教育与文化交流中，更多地体现出自主型特征，能自主选择办学宗旨、办学目标、设置机构及使用经费，从而有较多独立决断权和改革创新的空间，可以满足社会的需求，又可以以市场为导向更好地提高其服务质量和市场竞争力。

三、民间教育组织特征

民间教育交流属于社会体系中教育交流的行为，是民间教育组织特征的有效和集中体现。民间教育组织的一般特征与中国民间组织的特征存在共性，即官民二重性、自主性、非营利性和营利性特征。民间教育组织的特殊特征为渗透性、大众性和多样性。

（一）民间教育组织的一般性特征

1.官民二重性

民间教育组织具有强烈的“民间性”。这种“民间性”是伴随中国改革开放的逐步深化而发展成型的。所谓民间性，是指某事物或领域本身具有的民间性质规定，以及这种民间性质规定具有的构造元素和运作形式。进一步讲，民间性首先是一种性质规定，其次才能明确它是何种社会形式。“官民二重性”是指“民间”与“官方”相对独立又彼此交融的状态。民间教育组织的“官民二重性”，是基于自下而上的教育、文化和社会需求，通过社会需求、压力以及民间教育组织之间的协议与规定，来实现本身职能和责任的分化。民间教育组织在组织管理方面是自我监管与国家干预并重，监管机构具有一定的自主性，但在具体监管事务上，政府会起辅助性、建议性作用。

2.自主性

所谓自主性，是指具有自我管理能力的组织可以按照自己的组织目标行事，其目标设置及组织运行过程中的决策方式都是由组织自行确定的，即组织具有自身的管理主导权［12］，主要体现在民间教育组织在进行教育与交流的过程中具有共享文化价值并获得文化影响力。民间教育组织的实施主体是独立于政府组织之外的社会组织与个人，因此在不违背办学合法性与政策的前提下，在公益价值主流化的推动下，民间教育组织在教育与交流活动中具有一定自主性。而自主性的特征为多样性与个性化。多样性主要源于其办学与交流形式的自主性。自主性具体表现为：一是教育与文化交流的多样性，学术交流的自由性，教育与文化交流组织可以根据自身情况，做因时因地的调整，有效地达到教育与文化交流的目的。二是在经费来源和运用上更为多元，人事制度上的用人权和分配权也较自由，建立了竞争性和促进流动的制度。

3.非营利性

民间教育组织的非营利性，是指教育的组织形式具有公益性（互益性）与市场化需求相结合的特点。民间教育组织的非营利性是与企业的营利性和政府的公益性相区别的一种性质特征，具有民间公益性质。民间教育组织的非营利性表现：一是民间教育组织的产权特点，不能自由转让资产，不能分配剩余。二是民间教育组织从市场上雇佣劳动，购买教育投入，组织教学（生产），销售教育服务（产品）给学习者（客户）。三是非营利的民间教育组织的所有者是其本身，财产归属为非营利教育组织产权主体自身所有，其权力机构对组织相关问题具有决策权，产权主体对行动后果承担责任［13］。

4.营利性

在民间教育组织中，还有一些属于竞争性的教育单位。这种民间教育组织具有企业的性质特征，主要体现为：在市场上购买教育生产的相关投入，组织教育服务的生产，之后在教育服务的市场上销售教育产品（教育服务），最后产生营利性结果。

教育的营利性组织与教育服务市场的关系是自由交换关系。在教育产品市场上购买教育的投入品，在教师市场上雇佣教师进行教育生产，在教育市场上招收学生，在整个产出过程中并无强制性因素存在，遵循自由交换的市场法则。民间教育组织的营利性还体现在营利性教育组织与“监管方”的关系，即民间营利性教育组织与政府部门、中介监管机构之间形成了被监管、约束和被约束、指导之间的关系。

（二）民间教育组织的特殊特征

1.渗透性

渗透性是指民间教育组织主体与社会、教育文化交流行为与社会成员之间的有效结合，以及相互影响、相互融合的关系。其融合关系主要体现为互渗性和交叉性两个特征：一是教育与文化所涉及的范围。信息时代各种民间文化机构、企业、个人也广泛参与其中，为文化传播创造了更多的便利条件，民间教育组织渗透于社会大众日常生活的方方面面。二是民间教育交流与政府主导的教育交流相互渗透，彼此互为补充，扩大了教育交流的深度与广度，具有天然理论互渗性。在不同的文化价值体系中，自由选择是“进入”对方的前提，而理解和沟通承认了各种价值存在具备同等的客观性和合理性，使得人们可以求同存异，从多元的比较中，更好地认识自己，认识到人们的差异和个性并不一定构成人们无法逾越的鸿沟。

2.大众性

大众性主要指的是一个地区、一个社团、一个国家中新近涌现的，被大众所信奉、接受的文化。民间教育组织的大众性，主要表现为它代表的是教育交流群体中接受参与教育文化交流群体的比例及关系，说明其规模不断扩大，它揭示的是社会成员都有参与教育与文化交流的意愿。民间教育组织大众性的实现方式和实现程度，与两个因素紧密关联：一是民间教育组织的外部环境（主要指经济环境），二是民间教育组织与外部环境之间的关系模式，二者缺一不可。民办教育的办学主体虽然有私营企事业部门的办学者参与，但办学性质仍然属于非营利范畴。除了民办教育所涉及的领域之外，民间教育还包括非营利之外的、市场化的教育组成部分。民间教育组织所涉及的范畴比民办教育更广，包含对私人身份与私人资本进入国家包办的教育领域的观念的认可，是教育理念的一次深层次突破。

3.多样性

民间教育的多样性主要体现在教育交流的多样性方面，在文化交流过程中其形式和内容并非以单一的形式存在，而是呈现出各种各样的形态和特征。具体表现：一是内容的多样性。其中有表演艺术民间文化交流、民间文学交流、各类学术交流、语言与文化的交流等。二是民间教育实体特征多样性。具体表现为民间教育实体的组织性、私有性、自治性和自愿性的特征［14］。民间教育组织具有一定的制度和结构，并且在制度上与国家教育相分离。民间教育组织独立处理各自的事务，即组织内部管理和外部的目标取向与行动是自主的，具有一定的自治性。民间教育组织中有一部分具有营利性特征，使得民间教育组织也呈现出市场化的特征。三是社会成员需求多样性。民间教育组织活动呈现出多样化的发展特征，拓宽了民间教育交流的广度和深度。因为民间教育组织类型的多样性，所以各行业、各企业等社会力量参与的民间教育组织逐步形成［15］。民间教育组织教育内容紧跟市场而作出调整，以多样性满足不同社会成员的学习需求。在民间教育交流中，内容的宽泛性、选择性与自主性并存，使得民间教育组织活力倍增。

结 语

民间教育组织是以渗透性、大众性和多样性为特殊特征的教育交流行为的主体。以政府与社会组织的关系为切入点，民间教育组织分为政府主导型、政府推动型和民间自主型。民间教育组织的发展路径可以折射出政府与社会组织关系的演进。在起步期民间教育组织表现出强依附性和弱自主性，在上升期民间教育组织表现出与政府的有限分离，在规范期民间教育组织表现出依法健康发展。民间教育组织在发展过程中面临许多的机遇。首先，国家相关政策和法规逐步完善。其次，全国各地政府与民间教育组织合作日趋加强。同时，民间教育组织的发展也面临一些问题，诸如民间教育组织自身结构合理性问题、官办民间教育组织占比问题、民间教育组织自主性问题等。民间教育组织通过自我发展和主动行动不断地调整与政府的关系，逐渐从依附关系走向中国特色的新型合作关系、良性互动与协同合作关系，进一步打造教育的“共建共治共享”治理新局面。