清朝陕西督粮道职能探究

朱文静

（内蒙古师范大学 历史文化学院，内蒙古 呼和浩特 010000）

道作为地方行政机构，与整个明代相始终，并且一直延续到清代。近些年来，学界对于明清道制的研究不断加强，但对于明清地方督粮道、盐法道等专务道的研究成果较少。本文以陕西督粮道的职掌为例，通过考察清代陕西督粮道的职能演变，试图对清代中史与地方的财政关系及其变迁作出揭示。

一、清朝陕西督粮道的财政职掌

《清朝文献通考》载：“布政使左右参政、参议曰守道，每省无定员，粮储、屯田、清军、驿传、水利各以其职为名。设按察使副使、佥事曰巡道，每省亦无定员，提学、兵备、清军、巡海、水利、屯田、驿传、盐法诸道，各以事设各省要地。”[1]由此可知，清初道制与明代基本相同，陕西督粮道的主要财政职能仍是“督理税粮”。除此之外，清朝陕西督粮道的其他基本财政执掌还包括以下几个方面。

（一）监督陕西地方州县钱粮

钱粮收入是封建国家财政收入的重要组成部分，对国家财政收入具有极为重要的影响。因此，清政府十分重视对地方钱粮财政的监察，司道府官尤其是督粮道对州县钱粮负有监察责任，其职责主要是调查地方钱粮亏空、盘查仓库钱粮。

督粮道员首先有调查地方钱粮亏空的职能。康熙十一年（1672）规定：“州县侵挪钱粮，司道府官本年及次年查出者免议。如迟至三四年始行查出者，仍照失察例议处”[2]1222，明确指出地方司道官具有调查钱粮亏空职责。“查得陕省钱粮无大亏空，而仓贮之弊在所不免，或借存七粜三之说，或藉以米易谷之故，那前掩后不无之饰，今岁秋收丰稔，谷价甚贱。惟在盘查之官不少假借便可买补足额。至于甘属颇闻亏空，又宁夏地方有因派军需，而村民逃避者，远路传闻实未得其确也。”[3]雍正六年（1728），陕西督粮道杜滨奏陈陕西省钱粮亏空情况，认为钱粮虽无大的亏空，但仓贮积弊在所难免，向宁夏等地区派送军需对造成亏空也有影响。从此奏文中可明确看出陕西督粮道具有及时查出陕西地方钱粮亏空的职责。

其次，督粮道员具有盘查仓库钱粮的职能。“又题准粮驿二道存库钱粮，责成藩司。各府存库钱粮，责成各道，令每年岁终亲往盘查。如无亏空，即具保结申送巡抚。倘保结之后，仍有查出亏空者，该抚题参。将藩司各道皆照例革职分赔。”[4]1219《清会典》中明确规定各府道员，尤其是督粮道和驿传道具有盘查仓库钱粮、责成藩司的职责。李起龙，顺治十一年（1654）任陕西督粮道，其宦迹载：“甲午，升陕西西督粮道，严禁包纳，慎简仓官，逐厌盘查，缮造清册。任事一载，樊绝风清。乙未，升陕西按察使，一年中问结百余案”[5]，提及陕西督粮道具有“慎简仓官，逐厌盘查”的职能。

清政府对不认真履行钱粮监察责任的道员也有相应的惩处规定。“各府存库钱粮，责成各道，令每年岁终亲往盘查。如无亏空，即具保结申送巡抚。倘保结之后，仍有查出亏空者，该抚题参。将藩司各道皆照例革职分赔。”[4]1219“嗣后州县官亏空钱粮倘知府揭报，而布政使司不即转揭，或己揭而督抚不即题参者，许揭报官径报部院，将徇庇之上司照例议处，仍令分赔。”[2]1225司道府官若对亏空钱粮的地方官徇私隐瞒，要受到分赔或革职的处罚。

（二）承办过省客人的迎送费用

陕西省承办过省客人的迎送费用也由陕西督粮道负责。《道咸宦海见闻录》载：

遇有过客，皆系粮道承办。西安地当孔道，西藏、新疆以及陇、蜀皆道所必经。过客到境，粮道随将军、中丞等在官厅迎接，俟各官回署后，差人遍问称呼，由道中幕友写好送到各署，看明不错，然后差人送至官客公馆，一面张灯结彩，传戏备席。每次皆戏两班，上席五桌，中席十四桌。上席必燕窝烧烤，中席亦鱼翅海参。西安活鱼难得，每大鱼一尾，值制钱四五千文，上席五桌断不能少。其他如白鳝，鹿尾，皆贵重难得之物，亦必设法购求，否则谓道中悭吝。戏筵散后，无论冬夏，总在子末丑初。群主将客送出登舆，然后地主逐次揖送，再著人持群主名帖，到客公馆道乏，又持粮道衔柬，至各署道乏。次日，过客起身，又往城西公送，并馈送盘缠，其馈送之厚薄，则视官职之尊卑。每次宴会，连戏价、备赏、酒席杂支，总在二百余金，程仪在外。其他如副都统、总兵，非与院有交情者不大宴会，惟送酒肴而已。如口外驼马章京，粮饷章京，官职虽微，必持城里大人先生书来以为张罗计，道中送以四菜两点，程仪一二十金，或四五十金不等。大宴会则无月无之，小应酬则无日无之。春秋年节，又须请将军、副都统及中丞司道府县，以及外道府县之进省者，皆是戏筵；满城协领、绿营参游，亦于春秋延请一次。如十天半月，幸无过客滋扰，道中又约两司、盐道在署传戏小集，不如是不足以联友谊也。通计每年用度，连京城炭敬，总在五万金上下，而告帮告助者不在其内。每年入项约六万余金，再除私用，亦无复多余。京外谓是缺总有三四十万金，则吾不知之矣。劳星阶①劳崇光，字星阶，辛陵，湖南善化人。道光十二年进士。官至两广、云贵总督。同治六年卒，谥文毅。在山西写信来云，粮道是财神宙主持，文昌阁提调。余谓比拟尚不甚确。余初到陕，李石梧②李星沅，字子湘，号石梧，湖南湘阴人。道光十二年进士。官至两江总督。威丰元年卒，谥文恭。为中丞，后调江苏，手书问况，余复曰：“终日送往迎来，听戏宴会，有识者耻之。”罗苏溪同年，亦曾任是官，后在黔藩任内来书，谓此缺初得之似甚豪，久处之大可厌。余在任只一年，幸未久处耳。[6]79-80

因西安地处西北交通枢纽，所以经常有官员因公差路经西安，其在西安的吃歇用度、馈送盘缠皆由陕西督粮道负责。在迎接程序上，先由粮道随将军、中丞等在官厅迎接，后拜帖备席；席间菜肴必燕窝烧烤、中席亦鱼翅海参，颇为豪奢；席闭后差人持群主名帖，到客公馆道乏，又持粮道衔柬，至各署道乏；至客起，督粮道还要负责馈送盘缠。其中的程序礼节可谓繁多靡费，清后期的财政亏空、官员腐败可见一斑。

二、清朝陕西督粮道军事职掌

清初，对有些地方的管理尚未稳定下来，当时的西北地区政局动荡。直至雍正时期，西北战事仍然频繁，如任命川陕总督年羹尧为抚远大将军、四川提督岳钟琪为奋威将军，率军平定青海罗卜藏丹津叛乱；川陕总督岳钟琪率领陕西官兵奔赴前线平定准噶尔叛乱。陕西地区作为西北军需补给的大后方，每遇战事，陕西官员一般负责采买物资、运送军粮，陕西督粮道也承担了一部分军需粮草的采购补给职能。

（一）收储和支放驻防本省旗、绿各营的兵粮

清前期确立的基本兵制主要有两种，分为八旗兵和绿营兵。八旗兵是满族入关前建立的，它是满洲贵族统一东北地区的基本力量。绿营兵则是入关后，为补八旗兵力不足，于顺治年间在明代旧军的基础上改编而成，这是一支参照明代军制编成的汉人军队，在清朝统一全国的过程中，尤其是在康熙初平定三藩之乱及在乾隆中叶以前的历次战争中，绿营都曾发挥了重要作用。陕甘地区的八旗和绿营兵一直是保障西北地区稳定的重要军事力量，而绿营、旗兵的正常驻防离不开粮草供应。

收储和支放驻防本省旗、绿各营的兵粮是陕西督粮道的基本职能。据张集馨在《道咸宦海见闻录》中记：“二月十六日出京，三月十六日到陕视事。此官收支兵粮，是其专赉，而辖境公事甚简。道有东西两仓，自五月开征至次年奏销时埽数，计征米豆麦石二十万石，满营兵粮系每月支放，绿营兵粮系四季支放，每年约共放粮十九万有奇。缺之所以称美者，不过斗斛盈余耳。向交本色，不收折色。各州县代为催征，不甚著力，必须委员前往会催。交仓时，复有棍徒包折、挜交等弊。”[6]78从中可看出收支陕西本省旗、绿各营的兵粮是陕西督粮道的专职，东西两仓自五月开征至次年收储粮食大约二十万石左右，然后按次放给满、绿二营，满营按月支放，绿营按季支放，支出后仓内粮食一般略有盈余。收取粮食时一般由州县代为催征，但也会有无赖包折、以糁瘪拌土挜交等弊端发生。

至于如何给旗、绿各营支放兵粮，也有明确规定：“满营八旗每月分八日赴仓领米，先期由仓大使包送米样至将军处请验。至放米日，满营有一武弁率诸兵赴仓按甲支领，道中备席一桌送仓，委员陪旗弁同食，八日皆系如是。遇桀骜旗人，种种挑剔，仓书、斗级忍气吞声，管仓家人从中劝慰，始得无事。若将军稍有挑剔言语，旗弁必仗势滋闹，是以粮道必应酬将军者，畏其从中作梗也。将军，两副都统应领月粮系大米小米并放，而将军等不要小米，专要大米，以小米价贱而大米价贵也。绿营弁兵向例专领麦豆，不至大费唇舌。”[6]78-79旗兵每月分八日去赴仓领粮，先由仓大使送米样至将军处检验，合格后，至放粮日由武弁率领诸兵前去赴领，期间处处挑剔，若有将军纵容则极可能仗势滋事，因此需备酬金应酬将军，又备酒席款待诸兵。且领月粮本应大米、小米同时发放，但将军因大米贵小米便宜而只收大米。至于绿营兵，则按例发放麦豆即可。

（二）战时负责购买和催督军需粮草

陕西地处中国内陆腹地，不仅是西部诸省的咽喉，也是贯通南北的重要孔道，是清朝重要的战略要地和军需供应地，掌控西北地区的军事命脉。三藩之乱发生时波及陕西地区，陕西提督王辅臣起兵响应；噶尔丹叛乱时，康熙帝令西安将军博霁、陕甘提督孙思克“率三秦满汉大兵协剿”[7]；平定策妄阿拉布坦叛乱时陕西也发挥了重要作用。清初统治者特别重视陕西地区的军需供应，“军前粮饷最为紧要，着陕西总督、巡抚、大小文官殚心料理，设法运送，务令兵食无匮，士马饱腾，早奏捷功，以副朕定乱安民至意。如该督抚等官，漫不经心、泄泄从事，致粮饷缺乏、有误军机，将督抚以下误饷之官，俱以军法从事，决不饶恕”[8]。陕西作为清朝军事战略要地，其军需粮草的供应与转运一直受到清廷的重视。每遇西北战事，陕西督粮道一般负责采买物资、催督军粮。

在顺治年间陕西督粮道就已开始负责军需粮草的采买工作。顺治二年（1644）姚黄、张献忠盘踞四川，军队征缴，粮食急需，朝廷便已派陕西督粮道董应徵到河西去采买军需[9]。雍正五年（1727），清政府又命陕西督粮道采买三千匹驮骡，解至西安，供应军需[10]。雍正八年（1730） 为支持西路军军需补给，陕西布政使硕色会同盐粮道沈青崖在咸宁、长安等十二县共雇觅骡头1200头，雇夫600名来运送军粮[11]。

关于陕西督粮道催督军粮的职能，史料也有记载：“官兵会楚寇，必由兴安白土门聚集前进，应用粮、料、草束最为急需。臣于奉旨曰，即移会陕西抚臣，并行布政司备办去后，屡据该司呈报，措发分守关南道银一万三千两，分巡关南道银一万一千两，抚治商洛道银一万两，各就本地多方买运。仍委督粮道韩志道驰赴汉兴一带，就近督催”[12]。清军镇压鄂渝川陕一带起义武装时，粮食、草料最为急需，一般由陕西布政司派各道臣就地筹措购买，并派陕西督粮道赴汉兴一代去督催征收军粮，以维持西北地区正常军粮供应。

陕西督粮道在战时主要保证陕西地区税粮供应，并为西北战事提供必需的军事供应，起到后勤保障的作用。

三、清朝陕西督粮道行政职掌

陕西督粮道除了财政和军事职能外，也兼辖州县政区的行政职能。“粮储道，在布政司内。”[13]“粮储道，一员，督理西、延、凤、汉、兴四府一州等处。”[14]康熙时期便已命陕西督粮道掌管西安、延绥、凤翔、汉中、兴安这四府一州。而后，所掌管的地区渐有变更。

雍正时期，“户部议覆，陕西巡抚图理琛疏言：陕省西安、延安两府管理州县，地广事繁，请将商州、同州、华州、乾州、邠州、耀州、鄜州、葭州、绥德州俱改为直隶州，其西安府属之。镇安、洛南、山阳、商南四县分隶商州。朝邑、郃阳、澄城、韩城四县分隶同州。华阴、蒲城二县分隶华州。武功、永寿二县分隶乾州。三水、淳化、长武三县分隶邠州。同官、白水二县分隶耀州，延安府属之。洛川、中部、宜君三县分隶鄜州。吴堡、神木、府谷三县分隶葭州。米脂、清涧二县分隶绥德州。应如所请，从之。”[15]雍正三年九月乙未雍正三年（1725）九月乙未，陕西巡抚奏请将乾州、邠州等直隶九州皆改为隶属西安府，得允。这一时期陕西督粮道增加了乾州、邠州等直隶九州，所辖区域进一步扩大。

乾隆九年（1744）八月丙寅，“川陕总督公庆复奏称：陕西督粮道兼辖西、凤、邠、乾四府州。而驿盐道向无统辖，请将督粮道，加分守西、乾二府州衔，照旧管理陕属粮务。驿盐道，加分巡凤、邠二府州衔，照旧管理驿盐事务。应如所请，各管分辖之府州县，以均繁简。从之。”[15]乾隆九年八月丙寅为均匀各道之间的繁杂事务，川陕总督奏请将凤翔、邠州二州交由陕西驿盐道兼辖，西安、乾州二州仍归督粮道所有，督粮道辖区范围缩减，局于西、乾二州。实录载：“吏部议覆，陕西巡抚钟音奏称：陕西榆葭道所辖，仅榆林府属五州县且与知府同驻一城，其员缺可裁，请即归并延绥道管辖，改为延榆绥道，移驻榆林府。再该道旧辖鄜州所属洛川、中部、宜君三县，距省较近，请改归督粮道管辖。应如所请，并铸给延榆绥道关防。从之。”[15]乾隆二十五年五月乙丑乾隆二十五年 （1760） 五月乙丑，榆葭道归延绥道管辖，改延绥道改为延榆绥道。延绥道所属的洛川、中部、宜君等三县归并于督粮道的辖属范围。

张集馨在《道咸宦海见闻录》里记载：“正月初四日，由昌平州回京。十七日，奉旨补授陕西督粮道。次日，照例递揩谢恩，于勤政殿东暖阁召见，询问出守几年，在闽几年。余对曰：‘丙申年出守，在晋几及五年，在闽不足半年。’上曰：‘汝丁忧又耽阁三年矣。粮道自然管粮，不知管地方否。’余对曰：‘西、乾、鄜三属地方，归粮道统辖。’”[6]77由此可知，道光二十五年（1845） 乙巳，西安、乾州、鄜州三地仍归陕西督粮道统管。又有《民国续陕西通志稿》载：“陕西督粮兼分守西乾郎道一人，正四品（下各道同），辖西安一府，乾、郡二州，驻西安府。旧为粮储道，兼管驿务。后改督粮道。乾隆九年议准加分守西、乾二府州衔，照旧管理粮务。（新修会典）二十五年，榆葭道裁，改延绥郎道为延榆绥道，因以郎州来属。（郎州志）光绪三十年八月裁督粮道，以粮务事归布政使兼管，以西、乾、鄜三府州归盐法道兼辖。（邸抄）”[16]陕西督粮道在清朝很长一段时间兼领西、乾、鄜三府州，直至光绪三十年（1904）八月裁撤陕西督粮道，将西、乾、鄜三府州归陕西盐法道管辖。至此，陕西督粮道不再统领任何府州。

四、清朝陕西督粮道兼领其他职能

《清史稿》载：“分守、分巡及粮储、盐法各道，或兼兵备，或兼河务，或兼水利、骡传，或兼学政、关务，或兼茶马屯田，或以粮盐兼分巡之事，皆掌佐藩泉、核官吏，课农桑，兴贤能，厉风俗、简军事，固封守，以倡所属，而廉察其政治。”[17]可以看出，各道之间经常相互兼衔。分守、分巡兼粮储、盐法、河务、学政等职或粮盐兼分巡的事务。清朝陕西督粮道也在一定时期内兼衔其他职务。

（一） 兼驿务

陕西督粮道在一定时期内兼领驿务的职能。“清军驿传道：……张道澄，山西沁水人，拔贡，顺治十八年以副使任。康熙二年三月内奉裁，归并督粮道。今裁，归并粮储道管理。”[18]据《康熙陕西通志》记载，康熙二年（1662）就曾裁撤陕西驿传道，并将驿传道事务交由陕西督粮道兼管。又有“督理西安粮储兼管西延凤汉兴安一州驿传盐法道布政司参政韩志道”[19]，由此可说明陕西督粮道当时的确兼理一州之驿务。“督理粮储道，康熙二十一年兼管驿务，三十三年仍专设驿道，并入盐务，为粮盐道，雍正十二年复改为督粮道”[20]1。《雍正陕西通志》明确记载陕西督粮道在康熙二十一年兼管过驿务。实录载：“乙卯，吏部议覆。四川陕西总督佛伦疏言：西安原设有督粮驿传二道，各理其事。嗣将驿道裁去归并粮道统理未免顾此失彼，请仍添驿道一员专管驿务，应如所请，从之。”[15]康熙三十二年正月乙卯康熙三十二年 （1693），陕西总督佛伦因督粮道兼理职务过多，恐顾此失彼，奏请重设驿传道，并将督粮道兼理的驿务重新归于驿传道，这也从侧面说明陕西督粮道在一定时期内是兼管陕西驿务的。

（二） 兼盐务

陕西督粮道在一定时期内兼领盐务的职能。“督理粮储道，康熙二十一年兼管驿务，三十三年仍专设驿道，并入盐务，为粮盐道，雍正十二年复改为督粮道。”[20]1康熙三十三年（1694），在专设驿务道之后便将驿务的职能从督粮道中剥离，并入盐务，将陕西督粮道改为陕西粮盐道。这一时期，陕西督粮道的职能进一步扩展，并兼督粮和盐务双重职能。实录载：“陕西巡抚史贻直疏言：西安粮驿二道，同驻省城办理事件，繁简不均。请将通省盐法事宜改归驿传道管理，将粮盐道改为督粮道，驿传道改为驿盐道。应如所请，从之。”[15]雍正十二年十二月丙午雍正十二年（1734），陕西巡抚奏请，为均陕西督粮道和驿传道的事务，特将有关盐法的事宜从督粮道改归驿传道管理，将陕西驿传道改为驿盐道。这也说明在雍正十二年（1734）之前陕西督粮道一直兼管盐务事宜，直到陕西巡抚史贻直奏请，才将盐务事宜从中分离并归于驿传道兼管。

（三） 兼水利

陕西督粮道的主要职能虽是催解税粮，但保护并改善地方农业生产环境也是保证税粮正常完纳的重要条件，故协助监督地方水利工程也成为陕西督粮道的一项重要职责。乾隆二十三年（1755）五月乙未，“吏部议准。原护陕西巡抚印务布政使清馥疏称：陕西各属原无水利及河渠，仅可灌田者。责令地方官督率修濬，无用另员兼管。惟凤翔、同州二府，现各设通判一员，事务甚简，请令兼衔督办水利。至督粮、驿盐、潼商、汉兴四道所属，俱有水利，似应一体兼衔办理，换给关防。从之”[15]乾隆二十三年五月乙未，陕西布政使清馥上奏：陕西水利河渠应由地方官督率修建，凤翔、同州二府由通判督办水利，而督粮、驿盐、潼商、汉兴四道皆兼水利衔。由此可见，在特定时期内，陕西督粮道为保证地方农业正常生产，兼领水利衔，监管地方水利工程。

五、结语

“道”是明清地方行政体系中比较特殊的一级，在国家行政管理尤其是粮税治理体系中发挥着重要作用。考察陕西督粮道基本职能的演变，是希望厘清清代粮税管理体制与地方道制的变迁史。清初由于陕西布政司等旧有部门对粮税管理的缺失，设置督粮道成为朝廷解决陕西地区钱粮亏空问题的重要手段。陕西督粮道设立后，其职能也由笼统的“督理粮税”逐渐扩展成为陕西地区粮政的直接主管机构。就陕西督粮道的基本职掌来讲，此类官职的设立并非是国家的统一规划，而是为了适应实际管理的需求。督粮道的设立，不仅体现了粮政由中央直接管理到地方督抚管理的变革，更说明道级机构突破原有体制下分散的粮政管理格局，逐步实现了粮政管理的集中化。