流域治理的空间转向———大江大河立法的新法理

杜 辉，杨 哲

(重庆大学 法学院，重庆 400025)

一、重新发现空间

流域治理在当前推进生态文明建设、践行绿色发展理念和区域发展战略等新背景下逐渐呈现出新的议题。中央有关文件明确指出要“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”。在经济地理领域，区域发展战略也被定位为构建新发展格局的重要创新驱动模式。总体来看，这些政治决断更加强调空间格局、空间治理、空间法治在国家发展和治理进程中的基础性地位。其逻辑在于突破空间对发展需求和治理资源的限制，精准配置制度资源，最大限度地精细化落实新发展理念和治理目标。与之相关，法律面向上将空间关系作为方式变项嵌入区域法治发展，将其视为推进中国法治改革的切口，也呈现出沛然不可御之势(1)公丕祥：《空间关系:区域法治发展的方式变项》，《法律科学：西北政法大学学报》2019年第2期。。在此转型范式的引导下，区域法治实践愈发重视整合融通生产、生活和生态三重空间的制度需求和治理经验。在理论上，围绕空间范畴推进法治理论的丰富与治理理论的更新，也在慢慢塑造空间法治的话语体系和规范秩序，成为法律地理学的一个重要分支。尤其是《长江保护法》的出台以及为黄河立法等大江大河流域立法的新要求，充分彰显了流域治理的新空间特性，体现了法治围绕空间展开创新的巨大潜力。可见，空间范式之于流域治理既具有契合治理体系的传统性，也有符合新时代发展需求和法律意识形态的创新性。

总体来看，无论是与生态环境保护、经济社会发展模式相关的政治决断，还是当前区域法治发展的新趋势，抑或是大江大河立法的整全性要求，都为流域治理提出了新的命题和更高的要求：应以空间转向为支点，围绕流域治理长远目标和实施途径的合理设计等现实需求设计流域治理的新法理，应以大江大河立法为契机塑造流域治理的新空间秩序。在一定意义上，空间构成了未来流域治理和区域发展的基本范式。它既是不断拓宽流域治理“问题域”，不断定义或重述流域治理中基本问题的重要视角，也是不断深化理解流域治理中不断涌现的新问题及其解决方案的重要工具，承担着拓展流域治理“解释域”的功能。甚至可以期待，以流域治理为样本析出空间法治的一般经验和一般法理，不断推进区域法治与区域治理同频变奏的新局面走向深入。

二、从法治出发定位空间：空间观何以重要？

(一)空间作为流域治理法律体系发展的内在视角

以空间为切口剖析流域内的法律关系为流域治理效能的提升提供了一种新的思考路径。空间的重要性在于它覆盖了时间的维度，尤其是时间维度中关于流域功能在不同社会发展阶段的定位、展现及其变迁，进而是判断流域治理制度体系的关键标尺。在这个意义上，空间要求我们以发展的思维和长时段的历史眼光来思考流域治理的形态及其制度体系。这是一种内置于中国特定社会情境和自然地理情势的内在视角。如果法治的视角无法触及这种空间维度，那么传统流域治理所面临的部门分割、地区分疏和机制分散等症结就无法突破，系统治理的治理思路也就无法转化为法律层面的系统性、整体性、协同性，进而，以大江大河为主轴的国家发展战略也就难以在规划、政策和重大决策层面做到统筹协调。因此可以说，空间“构成了任何致力于规范改造自然环境的人类活动的法律制度的立法背景”(2)[美]理查德·拉撒路斯:《环境法的形成》，庄汉译，北京：中国社会科学出版社，2017年，第15页。。空间观的转变可以帮助我们了解当下流域治理的背景、方向及其条件，尤其是为通过引入和建立现代流域治理法律体系来解决前述的传统难题，提供关键之钥。

在地理意义上，流域是以水为核心要素生成的多维度空间体系，空间性是其典型特征(3)参见吕忠梅《关于制定〈长江保护法〉的法理思考》，《东方法学》2020年第2期。。据此，当涉及不同维度的法律制度设计和治理决策时，往往涉及不同类型的利益内容、治理需求、行为偏好、政府角色、组织结构、价值取向、参与机制，依赖高度差异化甚至相互冲突的制度资源。当前流域法律体系注意到了这种差异，并以水的不同功能定向为准则塑造了“就水治水”的治理秩序，凝练出以水为核心的、相互协调的法政策和法规范取向。但是，这种意义上的流域法律体系并没有将空间作为基础性的主线进行治理设计。相反，其中轴仍然是行政区划与科层制相结合的条块机制及其代表的抽象空间，空间既若隐若现，也未能作为外部条件被精准定位。也就是说，流域治理中的全新问题或者传统难题的全新面向很难在其中被呈现、认识、定位和解释，这大大制约了流域法治的延展性及其治理效能。因此，从流域空间的功能性阐释出发来统筹协调流域、区域、空间、法治、治理等话语体系，推进法政策、法规范背后隐约的空间形象显性化，将流域治理、区域发展和流域法治的现代性内容置于一定空间观之下予以融贯性考量，才能创新大江大河立法的新形态。

(二)空间功能的识别作为流域法治的基本逻辑

在功能面向上，流域空间是生态、生产、生活三重功能空间(以下简称“三生空间”)的重合叠加，是生态修复保育行为、资源开发利用行为和社会日常生活行为互动的场景。因此，根据不同空间功能扬长避短、合理配置，对实现区域发展的空间均衡至关重要。要实现流域生态文明与高质量发展协同，理应将流域法治的目标落在 “生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”之上。这意味着流域空间是由多元多层利益格局和价值选择构成的结构性秩序，每一种行为和选择需要对应的政府组织和治理机制予以配套。在此基础上形成的流域法律秩序和流域社会秩序共同塑造了稳定的流域空间秩序。流域法治的基本逻辑即在于以资源环境的可持续承载和经济社会的高质量发展为前提，形成功能协同、互相补充、空间协同的流域空间融合机制，既对不同功能空间设计法律边界，也为不同功能空间的融合创造法律条件。

但事实上，即使在生态空间的范畴内，传统空间观也仅仅将法律制度设计和治理决策的中心局限于主要湖泊和干支流组成的水系空间，未能充分重视多种生态要素的耦合性及生态系统的协同性(4)参见林坚、武婷、张叶笑，等《统一国土空间用途管制制度的思考》，《自然资源学报》2019年第10期。，与“山水林田湖草”的整体系统观尚有差距。流域内以水为核心的所有生态环境要素相互依存，共同构成了流域生态空间的整体，任一要素的缺失都会影响生态系统的良性运行(5)参见柯坚、琪若娜《“长江保护”的客体识别——从环境要素保护到生态系统保护的立法功能递进》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第5期。。尤为关键的是，传统空间观对流域内自然、经济、社会等多要素系统性、协同性缺乏整体性考量，导致法规范和公共决策层面对“三生空间”的识别界定一直处于摇摆状态：(1)空间的区域划分呈现出过渡性和模糊性，空间界限处于重叠和不分明的状态(6)参见马海龙《空间治理基础》，银川：宁夏人民出版社，2017年，第6页。；(2)由于缺乏整体系统意识，传统空间观无法对包含自然、经济、社会、人文等复杂要素的“三生空间”给出明确的识别标准；(3)从流域的宏观区域尺度来看，“三生空间”出现交叉、重叠与融合，这进一步增加了空间识别的困难，尤其是在产城融合、城乡融合的发展框架下，极易造成空间功能的模糊或混合。这对空间法律边界和融合条件的设计构成了限制。

空间资源分配客观上反映了不同区域、不同群体、不同产业的资源占有量，发展的政策环境，区域竞争的禀赋及其开放程度，进而在很大程度上决定着该区域的发展理念、发展逻辑、发展体制及其治理体系和治理方式。因此，通过法规范对空间资源进行初始分配和再分配，需要统筹发展和保护两个面向，协调生态环境、经济发展等多个维度。但从现有法规范来看，无论是中央立法还是地方立法，对流域三种功能空间的构成比例都缺乏系统性考量。一方面是大部分的地方流域立法限于行政区划因素未能对流域治理进行全局考虑，在围绕生产空间进行初始分配的制度惯性上持续滑行，侵蚀和挤压着生态空间和生活空间。此外，随着城乡融合发展加快，流域内的人口、资源、生态环境、产业在政府与市场双重机制作用下不断重构空间配置方案，进一步限制了生态和生活空间的功能延展性。另一方面，除《长江保护法》以外，中央层面的流域立法还没有在新背景下全面展开，流域有效治理的地方经验尚没有上升为普遍适用的法规范，流域治理的新政策也未以法律的形式表达出来，更遑论发挥其效能与效果。

总之，空间与社会实践紧密联系在一起，主要体现为社会关系的重组与再生产，是一个具有开放性、社会性和政治性的实践空间(7)文军、黄锐：《“空间”的思想谱系与理想图景:一种开放性实践空间的建构》，《社会学研究》2012年第2期。。流域治理中的空间识别与流域立法对社会关系的处理具有一致性。流域内空间秩序的协调也意味着生产、生态和生活法律关系的整全。如果无法在流域立法中准确识别空间的功能，并通过不同的法律机制回应不断更新的社会关系，那么流域治理仍然会深陷分散式、部门化和低效能的困局之中。因此，流域治理的空间观转变乃是涉流域的法治理念、法治实践不断更新进化的过程，是大江大河立法这一流域法治新使命的先决条件。一部流域立法要取得预期的法效果和治理效能，就必须依赖于对流域空间功能及其分界的精准把握，紧紧牵住流域空间功能融合的法律条件这个“牛鼻子”。惟其如此，才能使流域法治获得可靠的方法论和坚实的可能性。

三、面向空间的流域法治拓展

“共抓大保护，不搞大开发”“流域生态保护和高质量发展”等战略要求，为流域空间秩序的重新定向注入了新的实质性要求，提出了流域治理体系和治理能力现代化的新任务。这不仅体现了流域治理转型的战略方向，同时也是流域空间法治拓展的实践依据。因此，从流域治理和法治拓展的互动关系出发，精准把握流域法治拓展的新法理，是推进流域法治理念、实践和行动的现代化进程的基本前提，对流域法治体系塑造具有重要支撑作用。

(一)流域法治创新：空间性促动流域法治向更高级形态拓展

空间性就是社会性，是关系和意义的集合(8)唐晓峰：《哈维的城市空间》，《读书》2010年第5期。。在这个意义上，流域空间的拓展是将法治引向更广更深发展的基本变量之一。或者说，大江大河立法本质上是一种围绕空间展开的法治创新运动。

一方面，流域空间也是网络化的法律空间，“法律制度的形状”愈发呈现出互动关联的特征，反映在治理维度则要求重构治理主体、职能权限及其相互关系，并且促进、协调和规范各主体的互动方式。尤其是从《长江保护法》的制度创新和黄河立法定位可以判断，确立多层级的流域治理体系，明确中央与地方、政府与社会、市场的职能定位，打造权责清晰、上下贯通、全域共治的整体性结构，将是大江大河立法必须坚持的目标。另一方面，流域是跨行政区的超大规模空间，为流域进行整体性立法是区域法治拓展的重要样态，将会催生出特定的法律空间结构，表征着行政区之间竞争或合作的法权类型(9)参见谭俊《法学研究的空间转向》，《法制与社会发展》2017年第2期。。流域空间尺度下的法治拓展必须依托于流域的空间构成，回应生态单元、经济社会单元、管理单元和法律单元的多元治理要求，立足于整体主义的法治发展逻辑，将上下游、左右岸、干支流、水域与陆域、保护与发展等重要关系纳入法律之中。

可见，流域空间治理的总体环境和内容发生了重大变化，流域法治拓展的内生性因素和基础已经形成，以流域空间为边界的法治区域也正在形成。这是区域法治发展的高级形态。在这个过程中，区域法治的发展将围绕流域内的多元利益、组织结构、职能事权、公共产品和服务等事关全局的实际问题整合法治资源，探索建立高效共享的流域法治创新载体、评价体系和工作机制。

(二)流域法治一体化：三重空间关系引导流域法治向多维度拓展

流域既是经济发展增长的物质基础，也是供给绿色公共产品和服务的载体，同时也是政府管理的媒介。这里面至少包含政府与流域、中央和地方、地方与地方三重重要的空间关系。

其一，“政府—流域”空间关系主要表征为政府对流域空间的功能定位及其运作逻辑。如果从经济增长的逻辑来定位流域空间的功能，流域空间难免会被商品化，成为地方政府经济竞争的场所。流域空间的资源禀赋将是政府治理的约束条件或行为边界，流域立法应当确保政府对经济增长的追求与流域空间资源相匹配。如果从绿色公共产品和服务的供给功能来看，流域空间将被赋予更多的生态化要求，以与生态环境相关的公共利益为核心展开空间再生产。因此，流域法治的任务之一就是要调整、规范经济增长与生态环境保护之间的对立。这要求政府必须将流域生态治理作为政府治理体系优化的基本准则，构建稳定的绿色公共产品和服务供给机制。如果从政府管理的逻辑来定位流域空间的功能，流域空间的塑造与拓展也就意味着行政资源的整合与调整，政府管理范围和行政资源投入需要根据空间关系进行新一轮的合并或分割，管理政策和模式也需要在空间基础上进行再优化。总之，空间关系的调整在某种程度上将会改变政府管理的组织形式和权力运行方式。

其二，“中央—地方”空间关系是流域法治拓展的纵向维度。央地关系涉及政府组织的宏观架构及其相互影响的效应(10)参见周飞舟、谭明智《当代中国的中央地方关系》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第2页。，关系到流域治理的权力结构及其资源整合效率。推进流域治理事权纵向优化配置的法治化，关系到流域治理法治化的全局。尤为重要的是，通过中央统一规划、委托授权以及评价考核，能够强化流域治理行动的统一性，统筹流域不同空间的功能定位，促使政策供给、资源配置、发展重心与各地方在流域中的定位保持一致。同时，央地关系在流域治理中频繁互动不仅要求中央层面形成统一立法，还需要在地方层面充分发挥地方立法权的积极性因地制宜地对治理任务进行分解落实或先行创新。通过这个过程，流域治理权实现了向上转移，而治理责任则进一步向下压实，权责链条被无限拉长。如此一来，可以在一定程度上填补区域立法权和治理权的缺位所形成的权力真空，增强科层空间的弹性，从而避免滑入“一放就乱、一收就死”的怪圈。

其三，“地方—地方”空间关系表征为治理合作与治理竞争，构成流域法治拓展的横向维度。以法治方式深化流域治理体制改革的另一个关键在于解决区域横向治理体系的协同，激励各地方政府围绕流域治理开展治理竞争与合作。实践表明，行政边界限制着流域内府际的合作方式，“行政区交界地带的贫困和污染问题和地方保护、重复建设和恶性竞争在根本上是同一性质的问题，即跨界行政协调的失败，仍然是缺乏合作的结果”(11)周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2017年，第255页。。为大江大河立法就是要通过重新配置政府事权、建立横向利益协调机制和流域法治协作机制，以法治方式创新“跨省区的协同发展机制，以便行动一致、措施一致、保障一致”(12)于法稳、方兰：《黄河流域生态保护和高质量发展的若干问题》，《中国软科学》2020年第6期。。这个领域不仅包括流域执法、流域司法的合作，更强调怎样去推进流域立法，确立起一种以流域空间为对象的新的法律秩序及其运行机制，形成流域空间结构中的具体法治状态。

在地方政府的治理合作之外，政府间的治理竞争对于流域空间同样意义重大。“为增长而竞争”“为财政而竞争”“为晋升而竞争”的地方竞争范式正在逐步调整为“为法治创新而竞争”“为生态环境而竞争”“为高质量发展而竞争”，地方政府愈发重视法治作为区域发展核心竞争力的作用，经由制度创新将“法治的优势转化为地方发展和治理的优势”(13)付子堂、张善根：《地方法治实践的动力机制及其反思》，公丕祥主编：《区域治理与法治发展》，北京：法律出版社，2017年，第79页。。尤其是在生态文明战略引导下，“地方治理竞争的法治化能够最大限度地疏解不同区域围绕环境的利益之争，促进区域间的治理合作”(14)杜辉：《“设区的市”环境立法的理想类型及其实现——央地互动的视角》，《法学评论》2020年第1期。。 因此，流域内的地方治理竞争不仅促进了地方法治建设，也能基于生态文明、高质量发展等国家战略的贯穿性使地方法治实践与国家法治保持高度一致。

(三)流域法治体系化：空间治理转型推进流域法治向现代化拓展

发挥法治的引领、规范作用，创新流域治理体制机制，实现法治在流域空间的拓展，是推进流域治理体系和治理能力现代化的关键之钥。在生态文明战略要求下，怎样将生态优先、绿色发展、系统保护、区域协同等理念融入大江大河立法工作之中，如何推动流域多元共治模式的构建，怎样调整开发与保护的利益冲突、行政权力的优化配置、治理体制的优化选择，如何根据空间特性设计治理技术，打造治理工具箱，将在很大程度上决定流域法治的现代化水平。要完成这项空间治理转型工作，一是要着眼于通过法律体系化达成社会关系状态的有序化(15)参见王人博、程燎原《法治论》，桂林：广西师范大学出版社，2014年，第234页。，恰当处理流域空间内错综复杂的经济、社会和法律关系；二是要有效化解流域空间尺度拉大、流动性增强诱发的结构性风险以及空间功能混乱等治理难题，在充分彰显空间的建构性力量之时最大限度地降低其破坏性力量；三是要重点关注治理模式转型对组织法、程序法、行为法和责任法提出的新要求，发掘如何将新旧制度资源转化为更具体精确的流域治理方案，将流域法治体系推向精密型、融通性和定型化的成熟状态。这三个方面都要求围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，创制符合流域空间结构和特性的法律体系，在流域治理的重点领域推进空间(流域)法治的现代化。

四、流域治理空间转向的法政策调整

(一)流域空间关系法治化的主线：“权利—权力”的空间表达

在不同空间观指引下塑造流域治理策略及其法规范形态，本质上是流域空间权利和权力何以配置、如何配置的问题。

流域空间的权利属性表征着区域内多重权利分配的正义性，深层次地刻画了流域治理法治体系的基本脉络。其一是作为流域发展主线的技术、经济性权利(本质是区域发展权)，这一权利体系因为关涉流域空间经济功能的拓展及其限度，是传统地方发展的中心工作，所以在法规范中属于既要大力保障又要适度限制的权利类型。其二是作为流域治理基础的社会性、政治性权利(本质是区域治理权)，它涉及到流域空间社会化过程中化解风险、回应空间功能异化的制度选择问题，尤其是与公众参与治理的民主机制密切牵连，因此是塑造空间治理的主体结构和规范体系的关键变量。其三是作为流域功能边界的自然性、生态性权利(本质是区域环境权)，它是影响流域空间永续发展能力的新型权利，对生态性权利的侵蚀挤压是流域空间风险的重要根源。可以说，流域空间的三重权利体系配置是否得当，权利表达机制是否平等通畅，权利拓展过程是否暗藏风险冲突，构筑和框定了流域空间治理的基本内核，也设定了流域空间治理的法政策取向。

但是，仅仅从权利维度考察流域立法转向的规定性尚不充分，“空间是任何权力运作的基础”(16)[法]米歇尔·福柯、保罗·雷比诺：《空间、知识、权力——福柯访谈录》，包亚明主编：《后现代性与地理学的政治》，上海：上海教育出版社，2001年，第14页。，因此仍需要围绕事权配置、机构改革、行政过程、合作治理等维度分析其权力尺度蕴含的政策取向。 “空间是权力存在的基础和前提,也是权力再生产的恰当性表达。”(17)张扬金、邓观鹏：《城乡空间融合的意蕴及其正义建构》，《浙江社会科学》2021年第2期。流域治理从地方分割迈向全流域统筹的新格局，这一空间尺度的转变与权力尺度的再生产息息相关，两者实为事理与法理的一体两面，其实质是央地关系这一国家核心结构的再调整。以地方行政区隔为基础推进流域空间治理，不可避免地会因为政策分割、单边决策和法律执行不一而滑入分割治理的僵局，形成拼凑型空间治理的格局。也因此，法律、资本、行政权等治理要素的流动大大受制于行政边界，催生以竞争或争夺为特质的地方主义。相反，以整体性治理理念统筹流域空间则是在“去地方化”基础上塑造新生治理结构，推进以流域为单元的“再中心化”(或者说区域化)，纠正过去有严密的垂直管理权力机制而缺乏水平性权力机制的偏差，搭建自上而下、水平联动的行政权力结构。这种权力机制的迁移在强化中央的治理权威的同时，又不对地方在治理竞争中的能力构成损耗，可以满足中央协调流域发展、保护与地方提升竞争力、强化行政控制两种诉求。尤其是在市场、社会主体游离于正式行政框架之外的情形下，权力尺度的扩张或重构有助于赋予这些主体以合法角色，改善行政权的运行逻辑，构筑包容“核心—边缘”“主导—参与”“商谈—合作”多样态权力运行模式的治理结构。因此，如果说权利尺度决定着流域空间治理的基本内核，也即是“空间利益共同体”，塑造了流域治理的“神”，那么权力尺度则聚焦于如何建立协调流域空间经济、社会、生态同频发展的治权结构及其逻辑，也就是“治理共同体”，构成了流域治理的“形”。

可以说，从法规范层面对空间的功能、属性进行定位，有助于澄清空间治理的过程和机制，寻找到空间利益和治理行动之间的因果链条。这对于克服流域治理的分散化，处理好流域空间的利益结构、主体结构与治理行为之间的关系，尤为关键。但遗憾的是，当下的流域法治体系在这两个方面均呈现出较大的缺陷。

一方面，“三生空间”功能的不均衡、三重权利关系不清晰对流域整体性治理形成梗阻，强化了环境主导型或经济主导型发展模式及其治理结构。各类空间权益体系尚未构建成熟，流域空间结构失衡、功能紊乱以及生态失序是流域空间治理风险形成和扩大的症结所在。不同类型的流域风险呈现出相互纠缠、彼此交叠复合的危机状态。具体来说，资源、环境和生态分别立法的模式在体系层面限制了“三生空间”的协同治理与发展，以水环境治理为主的立法进路在统筹协调三重权利关系方面缺少系统性的工具，对于流域空间的统筹治理也缺乏可操作性。另一方面，流域事权配置、事权协调和事权冲突解决全过程机制的断裂影响了流域空间治理法治化、科学化的水平。这种空间权力配置的不充分甚至混乱是造成全流域、全要素统筹治理内在困境的渊薮。

从中央—流域—地方纵向关系来看，流域层级事权配置弱化，中央和地方“委托-代理”关系缺乏有效的中间承接点，诱发了央地涉水事权划分的同质化和碎片化。尤其是在地方政府围绕非专属国家的涉水事权创设地方性立法时，往往倾向于规定其在水资源开发利用中的事权，而疏于规定有关生态保护用水的事权(18)刘超：《〈长江法〉制定中涉水事权央地划分的法理与制度》，《政法论丛》2018年第6期。。这一风险在设区的市获得生态环境立法权之后，有进一步扩大的可能。而在流域层面，除了最新颁布的《长江保护法》对长江流域层级事权做了规定，其他流域仍然遵循《水法》《水污染防治法》所确立的流域涉水事权划分逻辑，不利于流域的整体性治理。可见，中央、流域、地方事权关系晦暗不明和反复博弈加剧了流域治理决策及其过程的不稳定性，在特定地区不同区域之间、不同层级之间人的群体性行动经验也可能成为法治的对立(19)肖爱：《生态守法论——以环境法治的时代转型为指向》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第2期。流域空间纵向治理一体化机制的缺失已成为当前体制改革亟需破解的关键难题。

从地方横向关系来看，以行政区划与科层制为框架的条块机制塑造了传统流域空间观的形式脉络，行政空间的政策分割催生了拼凑型流域空间治理格局，同时也发展出竞争性地方主义的治理秩序。中央政府协调机制、流域协同机制、省际协商机制、区域联动机制和流域监督机制等组成的流域行政权力网络尚未形成，区域事权割裂和部门权责交叉则进一步提升了流域治理的制度成本，降低了治理效能。

从职能部门关系来看，发展改革、农业农村、规划与自然资源、城市管理、生态环境、水利、交通等多个部门从不同角度切入流域空间的三重功能，各自决策、各自监管、各自规划，职责分工与协作配合两条线没能真正统合，切割了流域空间治理的整体性(20)例如，流域内水污染防治主要由生态环境部门负责，水资源管控主要由水利部门负责，水生生物保护主要由农业农村部门负责。然而，各部门之间的协作配合机制仍然匮乏，以致在面对流域重大水污染、水生态破坏等突发事件时缺乏协同应对能力。。

因此可以说，大江大河治理既是流域权利空间拓展的过程，同时也是权力空间重组的契机。如何“依法设定权力”，“推行权力清单制度、权力运行流程制度，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化”(21)张文显：《习近平法治思想的理论体系》，《法制与社会发展》2021年第1期。，如何从组织法向度构建合作共治的基础规范和多主体参与的程序机制，如何通过监督考核机制遏制地区间的逐底竞争，如何厘清部门权责及其权力行使的行为法机制，如何对央地事权以及支出责任进行科学划分，建立事权划分动态调整机制，都是纾解流域空间治理体系乏力，克服流域空间治理结构失灵必须回答的基本问题。回答这些问题，也恰恰能够直面改革中面临的“深层次体制机制问题”，回应“继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型”的总体要求(22)习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2019年11月6日，第4版。，推进流域空间治理的法治化。

(二)流域空间关系法治化的重心：风险的预防与整体化解

流域空间的更新和变迁既承认“空间范围的地方性和差异性”，也重视“空间关系的整体性和互动性”(23)刘少杰：《积极优化区域发展的社会基础》，《社会学评论》2021年第1期。。其中心任务是超越传统流域发展进程中空间边界的模糊、分割、落差和限制，推进流域的高质量发展和全方位保护。流域治理的法治化深深根植于这种时空结构之中，并且需要对流域空间转向及其社会结构变动状况做出必要的回应。推进流域空间的法治化进程，需要从社会过程维度来分析其变动机制，澄清流域空间生产与社会建构之间的关系，进而通过法理更新、建章立制等方式来统筹全流域各要素的关联性和协同性，在整体空间观的指引下调整各类复杂的社会关系。

其一，匡正流域空间的结构失衡风险。流域空间的结构变迁与再生产，伴生着社会结构改变、权利体系整合、治理权力重整中的结构风险。一是以人口、产业、资源为中心的经济空间重构，地理环境、地域区位和行政管理形成的区域间发展不平衡，深刻影响着空间治理体系的效能，限制了流域空间整体的高质量、一体化发展。二是社会空间重构，涉及多种多样权利的保障、空间公共利益均等化以及政府权力的优化，影响着流域空间发展的活力和流域治理的法治化水平。三是生态空间的重构，流域空间的生态化运行是当前大江大河治理的主轴，“山水林田湖草”的整体系统治理背后隐藏着政府、经济主体和社会公众之间围绕“经济红利—生态政绩—生活利益”展开的多重博弈。这三类空间重构兼具创造性和破坏性，空间重构的现实需求和政策引导的强大推动力与法律规范的相对滞后之间的张力会诱发系统性的风险。比如，经济空间重构的速度快于治理权的优化和规范化、权利空间拓展的幅度溢出政府提升普惠化的能力、流域空间关系从扁平化向立体化转变过程中法治供给不足，等等。这些都需要一种以平衡为导向的治理体系，以实现以人为本、以生态为基的空间正义。

其二，着力破解流域空间的功能紊乱风险。流域空间的三重功能预设了流域治理的三种逻辑，即经济增长的逻辑、社会治理的逻辑和生态环境的逻辑。这三种逻辑从不同维度影响政府的宏观制度、公共决策、规划设计、功能区划、管理或服务策略，由此在不同时期、不同区域形成了不同形态的差序空间格局。因此，流域空间功能的最优化必须处理好生态保护、流域治理和高质量发展之间的关系。当前，“无论是区域发展还是产业发展，绿色发展都成为前提性的约束条件”(24)李培林：《社会学视角下的中国现代化新征程》，《社会学研究》2021年第2期。。坚持高质量发展和系统性保护的双重目标，既要突出生态功能的基础性地位，强化流域生态保育与修复、环境保护与资源调控，也要综合把握流域生态功能与经济功能、社会功能的共生关系，统筹实施全局战略和综合管理。着力破解流域空间的功能紊乱，推进流域空间的功能协同，就是要突出流域生态环境资源承载力的刚性约束，分区、分类地分解空间的不同功能，“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”(25)习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，《求是》2019年第20期。，从而提升决策的适应性，促进经济社会发展格局、城乡空间布局、产业结构调整、社会风险防范等事项以流域空间功能最大化为目标形成整体合力。同时，辅之以统一的利益协调机制，重点将流域内不同区域、不同部门、不同产业、不同生态环境特性的权利主张和发展诉求融入流域治理综合决策之中，走出“高增长、低发展”的现代化陷阱。

其三，防范流域空间的生态失序风险。流域空间的生态化转型是以人与自然和谐的逻辑来替代资本逻辑对流域空间的主导作用，突出流域空间的生态服务功能，要求根据生态环境资源的承载力和约束力来划定流域空间扩张的规模、发展的速度。随着生态环境指标纳入到区域发展评价体系，绿色生产、权利平衡、生态环境和谐等绿色发展绩效逐渐成为新型区域治理效能模式。在 “共抓大保护，不搞大开发”“流域生态保护和高质量发展”的战略要求下，通过大江大河的顶层立法统筹推进全流域生态环境的整体保护、系统修复、有效补偿与综合治理，缓解经济活动、社会活动与生活敏感脆弱性之间的矛盾，无疑是流域空间关系法治化的重要内容。

五、流域空间法治如何建立：从总体到地方的推进方案

《长江保护法》以及黄河立法工作的启动表明，国家已经将全流域总体性立法作为流域法治建设的重要方向。同时，随着区域一体化进程的推进以及地方立法权的扩容创新，地方协同立法或地方共同立法也将会是重要选项。可以预见，在流域治理领域将会形成“中央统筹立法—地方协同立法—地方共同立法—地方特色立法”多元多层的制度创新路径。

(一)以治理框架法治化为主体推进中央立法

流域治理的空间转向是在三重空间功能(生产、生活、生态)、三类治理机制(政府、市场、社会)和三个职能层次(中央、区域、地方)拓展整合的基础上完成的。这涉及流域治理的内容、主体和范围等结构性问题，构成了流域法治化的基本框架，因此必须在中央位阶层面予以法制化。

1.以新发展理念激发动力创新，推进流域空间利益共同体法制化。流域空间利益的多元形态以及博弈重组过程的复杂性，决定了流域空间治理必须重点关注空间权益配置是否得当、权益表达是否公平、权益救济是否可达等关键问题。这要求立法者或决策者通过精准设计经济空间的创新发展机制、生态空间的整体协同机制和社会空间的共建共享机制，推进流域空间治理的非均衡化策略。也就是，以空间功能差异化为基础创设有利于治理竞争与治理合力的法律制度。具体来看，就是要以创新为导向推进流域重点领域法律制度改革，突出流域空间的公共属性，激发地方政府的服务功能；以协调为宗旨设计有利于政府、市场和社会多主体良性互动的法律机制，强化上中下游、左右岸、干支流的协同联动；以绿色为主线围绕水资源保护、水生态修复、水环境改善、水灾害防范、水资源监管，建立健全有利于提升流域空间稳定性和自我修复能力的法律制度；以共享为目标将多元利益主体吸纳到流域治理的利益谱系之中，通过组织法和程序法的设计增进流域治理的公平性、科学性。

2.通过厘清权力边界促动结构创新，推进流域空间政府职能法定化。政府间权责关系的法治化程度关系到政府治理的适应性和实际效能。通过法律推动政府职能在流域空间内的转变，实现政府职能关系的法定化、清晰化，是流域法治发展的基本要求，也是流域治理机制创新的实质维度。流域空间作为跨行政区的超大规模空间，不能只通过中央权力的任意收放进行权力结构调整，而应建立“中央适度调控、地方制度性协同”的新型政府关系。基于此，中央层级的流域立法既要在纵向上对政府权力作层级化配置，确立央地政府之间、上下级行政机关之间稳定性强、操作性好、协调度高的组织法制度，也要在横向上完成对地方政府间关系的综合化、平面化改造，通过优化条块关系回应流域空间治理的整体性，通过合并同类项集中行政权力，化解多头管理、相互掣肘的权力运行难题，提高制度执行力和权威性，架构起决策与执行相分离、权力整体性与空间局部性相协调的行为法制度。

3.基于共治逻辑开展机制创新，推进流域空间治理秩序法治化。毫无疑问，未来流域空间治理的整体秩序必然会在治理主体、治理对象、治理机制多方面向共治格局转型，这给流域法治发展提出了新的挑战和要求(26)参见杜辉《面向共治格局的法治形态及其展开》，《法学研究》2019年第4期。。在流域空间内，政府逻辑、市场逻辑和社会逻辑各得其所，分别回应空间治理的秩序需求、效率需求和价值需求。此种包容性秩序是达致流域空间均衡建构的关键所在。从这点出发，中央层级立法应侧重于从发挥政府宏观调控功能、增强流域协商民主范围、提升市场机制运作能力和社会参与的通畅等几个方面建立权威、高效、协调的治理机制，尤其是要回应流域治理空间转向在权力运行、资源调配、议题创设、绩效评价等方面的深刻变化。

(二)以跨行政区域法治实践为基础创新地方立法

流域空间是以地缘、经济、社会、生态及其相应治理需求连接而成的法治共同体。流域治理的整体性、系统性、协作性决定了流域空间的地方立法必须对共通原则、保护范围、权限边界、治理制度、规制措施、责任认定及治理体系达成一致。有学者认为，要推进区域法治和区域治理现代化，区域协同立法是核心所在(27)参见陈建平《国家治理现代化视域下的区域协同立法：问题、成因及路径选择》，《重庆社会科学》2020年第12期。。通过区域协同立法，缓解流域内自然资源分布差异、经济发展状况不平衡带来的矛盾，推动各要素在流域内自由流动，实现优势互补，拓展流域发展空间，促进流域空间协调发展格局的形成。这种立法进路的优势是遵循既有的立法体制不变，通过制定共同或相同的立法规划、示范性法规草案或在各自地方性法规中设立冲突解决条款的方式，来实现法律体系协同，立法效率高、灵活性强。比如，广西、云南、贵州三省针对万峰湖保护积极推进协同立法，明确要求建立联席会议、协调会商机制，强化协同落实、联合调研、联合执法、信息沟通反馈，通过分别立法的方式对立法目的、保护范围、重要措施、法律责任做出一致规定，对保障机制、配套设施建设等做出差异性规定。

但是，区域协同立法仍有一些亟需破解的制度难题。一方面，协同立法涉及大量的资源配置和持续的政策倾斜，如何协调各方利益、坚持区域平等是流域协同立法的关键(28)参见叶必丰《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期。。区域协同立法进路需要建立在各相关地方政府对区域共同利益达成高度共识的基础之上。地方立法者的空间视角在从行政区向流域区域转变时，能否冲破原有的利益格局，重塑利益共同体，尚需要实践的进一步检验。另一方面，在立法体制上，尽管协同立法能够以“不破行政隶属、打破行政边界”为原则推进区域一体化制度创新，纠正区域项目协同机制的偏轨或盲目，但在区域行政权设定上仍然受到上位法的限制，亟需破除立法层级的权限限制。以长三角生态绿色一体化发展示范区为例，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确赋予示范区管委会以跨区域投资项目审批、核准和备案管理权限，并可以联合地方政府先行启动区控制性详细规划的审批权。这些属于省级项目管理权和审批权范畴。但根据《行政许可法》第23条之精神，实施前列许可权需要法律法规授权，而对区控制性详细规划的审批也与《城乡规划法》要求的“经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”之要求有所抵牾。这些悬而未决的问题都需要在《立法法》框架下予以破解，以保障依法行政和依法履职，实现重大改革于法有据。

所以有学者指出，“地方的协同立法还不足以适应现实需求，还应当有更高级的形态即地方共同立法”(29)叶必丰：《论地方人大的共同立法》，《政治与法律》2021年第3期。。能否根据大江大河立法的制度需求和区域一体化发展的改革战略，以流域发展和治理的内在需求为基础，进一步调试地方立法权的运作形式，形成地方共同立法的新模式，值得深入发掘和尝试。结合长三角的试验来看，以高质量发展、高水平生态、高品质生活为宗旨寻求共同立法，推进地方立法从文本统一到机构统一，或者借助于全国人大常委会法律询问答复机制形成同一决定，也许是可以尝试的有效路径。

(三)以求同存异、先行先试为准则探索地方立法的新方向

目前，大多数省级行政单元和部分“设区的市”针对辖区内较大流域已经开展了相关立法工作，明确了水域岸线保护、生态流量保障、流域生态补偿制度、系统治理和保护、联防联控机制重要法律制度，细化或补充了国家流域立法。地方空间禀赋的差异性和不均衡构成了区域法治的实践场域，也是流域法治凸显地方特色的基础(30)参见何艳玲《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》 2018年第2期。。因此，鼓励地方立法权(尤其是市级立法权)以求同存异为准则开展先试先行，形成以点带面的制度效应，理应是多层多样空间法治形态的重要选项。

面对流域治理的空间转向，为了更好地满足治理实践对立法的需求，行政单元内的地方立法需要紧密结合流域治理的整体空间观，突出“空间保护”“空间利用”两个重点，找准建章立制的新方向。一是要强化生态环境保护和修复的立法，突出流域的生态空间属性，加强辖区内大江大河或重要湖泊湿地的生态保护治理，着力提高生态廊道建设水平和条件，持续改善区域环境质量。二是要加强促进流域高质量发展的地方立法。基于全流域治理的要求和本地实际，对重点开发区、生态功能区、城乡发展缓冲区制定差异化制度，促进经济发展模式、城乡空间布局、产业结构调整与三重空间的功能相适应，转化地方发展动力，夯实全流域治理的底层根基。