产业发展视角下西藏巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径探讨

林 俐

（中共四川省委党校 四川成都 610000）

党的十八大以来，习近平总书记亲自为西藏工作把舵定向、谋篇布局，西藏各项事业取得历史性成就，2019年底，西藏最后一批19个贫困县(区)全部摘帽，标志着西藏历史性地解决了绝对贫困问题，同全国一道全面建成小康社会。站在全面建设社会主义现代化国家新征程的历史起点上，从发展基础、发展条件、发展进程来看，西藏与全国其他地区之间的差距依然巨大。要坚决守住不发生规模性返贫的底线，让西藏在现代化进程中不掉队、赶上来，必须把巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接作为当前和今后一个时期“三农”工作以及经济社会整体发展最重要的任务之一。习近平总书记2021年7月在西藏考察时强调：“要坚持以人民为中心的发展思想，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同全面推进乡村振兴有效衔接，更加聚焦群众普遍关注的民生问题。”[1]根据西藏工作的阶段性特征，以习近平总书记在第七次西藏工作座谈会上强调做好西藏工作的“十个必须”为指引，进一步推进西藏长治久安和经济社会高质量发展，要求西藏要在巩固拓展脱贫攻坚成果方面下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持，实现同乡村振兴有效衔接。

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接涉及产业、人才、文化、生态、组织、治理等方方面面的问题，其中产业振兴是乡村振兴的第一要务，也是人才、文化、生态、组织振兴的物质基础。乡村振兴很重要的一点是解决好农牧民群众的钱袋子问题，解决这个问题的关键是有可持续发展的乡村产业为依托。在当前巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴同步推进的历史时期，如何从“产业扶贫”过渡到“产业振兴”？需要借鉴完善脱贫攻坚典型模式及工作机制，因地制宜、精准施策，探索一条尊重实际、分类施策、多样化的乡村产业振兴道路。结合西藏脱贫地区自然禀赋和产业发展的生态、技术、组织状况，积极探索在产业扶贫基础上有效衔接乡村产业振兴的路径，对发展壮大脱贫地区产业，促进脱贫人口增收和最终实现“产业兴旺”的乡村振兴总目标之一意义重大。

一、西藏脱贫地区从“产业扶贫”到“产业兴旺”的内在逻辑及要求

在2020年实现按现行扶贫标准消除绝对贫困之后，西藏脱贫地区仍然面临城乡发展差距所致的收入不均、社会保障水平低、资本缺乏、发展能力不足和风险抵御能力差等多元维度的相对贫困治理问题，推进西藏长治久安和高质量发展，必须巩固拓展脱贫攻坚成果，与乡村振兴有效衔接。乡村产业是有效连接农业、农村、农牧民的纽带，是稳定脱贫的重要依托，也是乡村振兴的物质基础，从脱贫攻坚的“产业扶贫”到乡村振兴的“产业兴旺”，折射出产业发展对于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的根本性作用。[2]抓住产业振兴这一连接脱贫攻坚与乡村振兴的关键因素，紧紧围绕促进西藏脱贫地区产业发展和农牧民增收做文章，久久为功，才能最终实现产业兴旺、乡村振兴的目标。

（一）“产业扶贫”为乡村产业振兴打下了基础

习近平总书记多次强调“发展产业是实现脱贫的根本之策”，在农村，没有产业发展，农牧民就没有收入保障。我国减贫战略的开发式特征，使“产业扶贫”在减贫治理中具有特别重要的作用，“发展生产脱贫一批”成为普遍公认的持续稳定改善贫困人口生计和促进贫困地区发展最有效的方式。自脱贫攻坚战打响以来，西藏自治区以促进贫困人口增收和贫困地区发展为目标，科学规划，加大资金统筹整合力度，累计整合财政涉农资金753亿元用于脱贫攻坚；累计投入产业扶贫资金466亿元、实施项目3037个。[3]高原现代特色农牧业开始起步，通过订单生产、股份合作等方式，72%的原建档立卡贫困户与新型经营主体建立了紧密的利益联结关系；依托央企入藏、百企帮百村等平台，西藏农村地区企业入驻率提升、土地流转增速、合作社增加；大量农业科技单位、农业专家投身产业扶贫，形成了县有专家指导、村有能人带动的产业帮扶格局，西藏脱贫地区乡村产业发展的基本条件得到了明显改善。巩固脱贫攻坚阶段的“产业扶贫”成果，拓展其向乡村产业振兴转移的路径，是实现“产业兴旺”目标的基础，也是“有效衔接”的核心要义之一。

（二）“产业兴旺”为巩固拓展产业扶贫成果指明了方向

巩固拓展脱贫攻坚成果，除了落实中央关于对脱贫县设立5年过渡期、保持主要帮扶政策总体稳定、健全防止返贫动态监测和帮扶机制的举措以外，发展壮大脱贫地区产业，促进脱贫人口稳定就业，增强脱贫地区内生发展动力才是根本长远之计。西藏自治区在脱贫攻坚过程中，积极探索产业发展路径，特别是在打造乡村特色产业、推动乡村产业融合发展等方面进行了大量有益的实践，但总体上看，西藏在产业扶贫方面存在土地流转进展缓慢、农村信息化发展滞后、农牧产品科技含量不足、农牧民价值观和生存伦理与现代社会市场经济价值体系存在明显断层、贫困户参与度低等问题，[4]自我发展能力仍然较弱，需要继续增强其“造血”功能。产业兴旺为乡村在产业扶贫基础上的进一步发展提供了调整和深化发展的方向，巩固拓展西藏脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需要将产业发展的思路从落实产业扶贫政策转换到推动产业兴旺上来，遵循产业发展市场化、长效化、内生化原则，运用系统思维规划乡村产业发展，补上由于资源禀赋、生态环境、地理位置、人口素质等因素导致的产业基础薄弱的短板，推动土地、劳动力和资本要素的市场化改革，激发乡村产业发展的活力；克服大包大揽行为和因循守旧思想的消极影响，进一步调动农牧民参与乡村振兴建设的积极性，培育农业农村发展新动能。

（三）从“产业扶贫”到“产业兴旺”的基本要求

“产业扶贫”主要是解决贫困群众发展产业增加收入的问题，而产业兴旺是要解决农牧民就业、乡村发展和生活富裕的经济基础问题。稳固和增强西藏乡村产业发展态势，实现从“产业扶贫”到“产业兴旺”的转变，对现阶段及今后一个时期西藏乡村产业发展的着力点提出了新的要求：其一，推动脱贫地区特色产业由快速覆盖向长期培育转变。为此，需要加快农村土地制度、户籍制度、资本下乡经营管理制度的改革步伐，破除影响乡村产业发展主体积极性、影响要素流动，影响市场形成的制度障碍；其二，推动产业帮扶从重点支持贫困户、贫困村向全体受益、全域覆盖转变。为此需要加强集约型村庄基础设施、公共服务建设，西藏地域辽阔、人口居住分散，不同区域异质性较强，应通过实施积极的财政支农政策打造大村落，提高农牧区基础设施的使用效率，全面提振乡村产业发展条件；其三，推动产业发展由主要支持种养环节向全产业链条拓展转变。为此需要根据乡村产业关联度延伸产业链，促进产业分工与产业间协作，积极探索农工、农文、农商融合发展的新路径新模式，通过要素聚合、叠加衍生和交互作用，培育乡村旅游、农耕体验、户外拓展等新产业、新业态；[5]其四，推动产业发展由注重数量增长向注重提质增效转变。为此需要以农业供给侧结构性改革为主线，实施质量兴农绿色兴农战略，推动特色产业向优势产业转型，依靠农业科技进步促进乡村产业提档升级，实现乡村产业发展方式和动力的根本转变。

巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴是关系到西藏融入新发展格局的重要战略安排，西藏要以乡村产业振兴为抓手，继续发挥政治优势和制度优势，坚持脱贫攻坚过程中形成的好的制度、经验、机制，并积极创新，按照产业兴旺的目标要求在已有产业扶贫实践经验的基础上调整深化帮扶方式和内容，充分调动农牧民参与乡村振兴的积极性，并按照市场规律探索企业长期参与机制，增强乡村吸引力，带动资本、人才等生产要素向乡村汇聚，整合各方力量夯实乡村产业发展基础，最终实现产业兴旺的目标。

二、西藏通过乡村产业振兴巩固拓展脱贫攻坚成果面临的问题

为适应当前“三农”工作重心从脱贫攻坚到全面推进乡村振兴的历史性转移，西藏自治区乡村振兴局于2021年5月28日正式挂牌成立，把巩固拓展脱贫攻坚成果同全面推进乡村振兴有效衔接作为工作重点，西藏计划在2021年整合160亿元资金，用于巩固拓展脱贫攻坚成果，[6]守住防止规模性返贫底线。可以说，西藏巩固拓展脱贫攻坚成果全面起步，但要做好这项工作并与乡村产业振兴有效衔接还面临一系列问题，工作任务非常艰巨，这个曾是我国唯一的省级集中连片贫困地区防返贫难度还很大。

（一）乡村产业的发展空间受特殊的自然地理条件和基础设施、生态环境局限性的约束明显

西藏自治区整体海拔高，区内高山耸立，地势高低起伏悬殊，适宜于农牧业发展的区域非常有限，对产业空间布局形成控制性影响。人口密度小，平均每平方公里2.21人，只有全国人口密度的1/60，地旷人稀的特点非常显著。由于地理间距过大，山高路险，建设成本高，道路分布疏散，交通不便，基础设施对农业农村发展的制约明显。西藏高原的生态系统非常脆弱，风沙、低温霜冻、滑坡、泥石流、干旱等自然灾害时常发生，土地田间管理水平落后，相对农作物产值低下，水土流失、草场退化等问题长期困扰农牧业发展，乡村产业发展缺乏稳定完善的生态环境。高寒的自然地理环境、贫瘠的土地、复杂的地质条件、有限的生态资源、落后的交通条件及基础设施，制约着乡村产业的进一步发展。

（二）乡村产业结构落后，产业规模化发展与生态环境保护的矛盾突出

西藏地区日照时间较长，昼夜间温差大，有利于干性物质如小麦、青稞的积累，但是由于区内山地较多，土地质量差，种植业发展受到了很大的限制。西藏农村地区主要以发展传统农牧业为主，缺乏特色产品，特色自然环境没有合理利用。加之市场的局限性，区内农作物商品转化率不高，流通性不好，在农业生产上没有形成带来良好收益的主导型产业。农产品加工业落后，乡村不同种类的产业之间的互动性差，农产品的成本相对较高，农业产业化进程缓慢。虽然近年来旅游业在西藏发展迅速，但主要集中在林芝周边的几个市县，总量偏低，供给结构单一。乡村特色产业还处于发展初始阶段，分散零星的居多，尚未形成规模和产业体系，在推进产业扶贫与现代产业体系的有效衔接时面临产业发展水平低、产业协同发展不足等阻碍。

西藏是全国五大牧区之一，畜牧业产值占据第一产业半壁江山，但草畜优势资源配置错位，草畜矛盾突出，畜牧业规模化发展与生态环境约束的天然矛盾长期存在。从资源特点看，西藏生态环境独特，发展潜力巨大，生态资源开发利用是当务之急，但西藏是三江生态与环境保护的重要屏障，是国家重点生态功能区，在维系全国生态安全和平衡中起着特殊作用，乡村产业发展需求与生态环境保护压力并存，发展与保护的矛盾突出。

（三）乡村产业发展思路还停留在以促进农户增收脱贫为目标导向的产业扶贫阶段，市场化导向不明，内生动力不足

脱贫攻坚期间的产业扶贫主要依靠发展技术含量较低的初级农产品生产和劳动密集型非农产业来帮助贫困人口提高收入，加之地理位置、自然条件、人力资本禀赋及历史传统文化等因素影响，乡村产业发展处在低水平重复阶段，农产品同质化严重，可持续发展能力弱，巩固脱贫攻坚成果的物质基础不雄厚。由于自我发展能力弱，科技支撑不足，农业现代化和农村三产融合发展受限，西藏74个县区国家乡村振兴重点帮扶县政策在产业项目落地方面存在不配套、缺乏关联产业支撑等问题。[7]在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的过渡期内，受制于市场化程度低、生态环境制约等因素，产业发展的路径依赖惯性明显，缺乏统筹全局、长短兼顾、因地制宜的乡村产业发展思路，既没有形成适应产业发展规律和当地特点的产业发展模式，又缺乏分类推进乡村产业振兴的总体设计和规划，构建乡村现代产业体系任务艰巨。

（四）新型农业经营主体发展滞后，乡村产业发展所需人才缺乏

西藏地区农村集体产权制度改革进展缓慢，集体经济发展水平地区差异大，广大农牧民集体资产股份的各项权能不清晰，产业发展组织化程度低下，农业新型经营主体发育不充分。乡村产业发展人才严重缺乏，基层党员干部整体能力弱；“三农”带头人数量及能力不足，乡村发展所需要的理工农医等专业人才紧缺；劳动力受教育水平低，在科学文化素养、经营管理能力等方面，还难以适应全面推进乡村产业振兴的现实要求。

（五）突出的地域文化差异阻碍了生产要素流动影响市场化发展水平

西藏藏族老百姓的生活方式、思想观念、宗教习俗、文化社会形态与其他民族有明显差异，由于历史和自然环境的限制，农牧民与外界联系较少，生产生活方式相对封闭，社会整体发育程度低，长期形成的生产生活方式短时间内难以改变。市场经济意识薄弱、城镇化进程缓慢，导致西藏脱贫地区市场开放度低，参与乡村产业发展的社会力量薄弱，资金来源单一，产业发展升级难度较大。

三、西藏巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村产业振兴有效衔接的路径选择

做好脱贫攻坚与乡村振兴“接力棒”的历史性交接，要牢牢抓住产业振兴这一关键环节。中央财政专项扶贫资金已调整为衔接推进乡村振兴补助资金，资金规模扩大到1561亿元，明确重点支持培育壮大脱贫地区特色优势产业，并逐年提高资金占比。西藏脱贫地区要破解固有局限，在汲取既有产业发展经验的基础上，实现新拓展，聚焦产业兴旺的目标要求，多途径推进从产业扶贫到产业振兴的有效衔接，增强特色产业的“造血”能力，提升返贫“抵抗力”。

（一）补齐交通水电等基础设施短板，破除市场资本进入西藏脱贫地区发展乡村产业的瓶颈

脱贫攻坚五年来，西藏农牧区基础设施建设投入547亿元，农村公路通车总里程增长、达到8.9万公里，电网覆盖所有县城和主要乡镇，以水利、电力、交通为代表的基础设施得到极大改善。[8]尽管如此，农村基础设施仍然薄弱，供给数量偏少、质量不高，不能有效支撑起农业强、农村美、农民富的发展需求，迫切需要加快乡村道路、农村电网等基础设施以及农产品物流设施建设，并着力改善部分前期建成的乡村公路由于标准较低、抗灾能力较弱、安全设施不到位、养护投入不足等原因导致的工程效益发挥不好的情况。

推动西藏农村基础设施提档升级，一要着眼于农业农村优先发展，精准识别乡村产业发展所必须的基础设施建设的短板，优先增加符合农业发展要求、对接农村建设需要和满足农民诉求的基础设施供给，如水利灌溉、田间道路、气象设施、农业机械设备等生产性基础设施，为农业高质量发展夯实基础；二要以城乡融合发展为导向，推动城乡基础设施互联互通，通过共建共享，提高城市要素参与农村基础设施建设的主动性、积极性。三要加大文化教育、医疗卫生、互联网通达等公共服务的基础设施建设，加快农村物流配送网点建设，构建农村物流设施骨干网络。通过以上三个方面的举措，促进农村基础设施、公共服务由供给不足向更多更优转变，解决市场资本进入西藏脱贫地区发展产业的巨大成本和发展瓶颈问题。

（二）继续发挥制度优势，引入西藏乡村产业发展的要素资源，构建市场配置机制

脱贫攻坚更多依靠的是外部力量帮扶，与乡村产业振兴有效衔接需要通过改革创新，形成可持续的内生发展机制。现阶段，西藏脱贫地区扶贫产业还不能完全实现市场化发展，需要继续借助东西部协作、中央单位定点帮扶等政策，引入现代化的市场、产业、人才、教育等要素资源，但在配置方式上，要建立有为政府+有效市场的机制，根据当地资源、人力、资本、企业家才能等生产要素的禀赋结构，逐步实现以市场为导向的要素资源配置，通过农村体制改革、机制模式创新、科技创新、品牌创造和营销变革等改革创新，培育和发展具有竞争优势的产业形态，并构建多主体激励相容的参与机制及利益分配机制。[9]

广泛开展农产品产销对接活动，一方面深化拓展消费帮扶，消费帮扶是加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的新要求，是提升产业帮扶成效的新引擎。要通过消费帮扶，积极有效地拓展打通全链路，帮助西藏脱贫地区农特产品与发达地区市场对接，以销带产、以销促产，让雪域高原的高品质农特产品赢得更多客户的认可；一方面坚持市场导向，借助“互联网+”、“共享经济”等新型消费业务，打破城乡之间的要素流通壁垒，建立产供销一体化的农产品城乡流通体系，减少中间交易成本，实现并提升农特产品的商品化价值。

（三）破除产业扶贫市场机制不彰的阻碍，推进乡村产业高质量发展

要在项目选择、发展定位等方面更多依靠市场主体的力量，尊重企业、经济合作组织和农户的市场主体地位和经营决策权，分片区创新实践乡村产业振兴路径，走西藏高原特色乡村产业现代化发展道路。立足西藏脱贫地区资源禀赋，充分发挥比较优势，紧扣农业供给侧结构性改革主线，找准市场需求和当地资源的结合点，因地制宜，科学规划，重点打造特色农林、绿色能源、旅游休闲、家庭手工业四大特色产业带。坚持长短结合、多点支撑、多重覆盖，聚焦做强产业支撑，推进乡村产业发展与构建现代化经济体系有效衔接。科学调优区域产业布局，推动西藏优势特色产业向优势生产区域集中。

大力支持高原优势特色产业的发展，逐步实现标准化生产、品牌化运营。如青稞是西藏的特色农产品，推动青稞产业振兴，一要加强西藏地方特色青稞品种的选育以及示范基地的选址、规划、建设，良种良法扩大青稞的种植面积，坚持政府引导和农牧民意愿相结合，统筹规划、合理布局；二要以科技研发突破发展瓶颈，丰富产品形态、推进精深加工、打造高端品质；三要深度研发青稞的多元功能，突出青稞丰富营养价值和医药保健作用，大力实施青稞一二三产业的融合贯穿发展，增强青稞产业链的互补与交融；四要通过网络、媒体、交易市场信息等全力进行西藏青稞文化的研究、挖掘、拓展和宣传，树立西藏青稞品牌形象。[10]

实现乡村“产业兴旺”是乡村振兴的核心，要通过“引进来、走出去”等多种方式，增强内生发展动力，将脱贫攻坚阶段发展生产带动一批的产业扶贫政策调整为鼓励特色产业发展的以奖代补政策，设立政策过渡期，培育扶持幼稚产业，扶持手段由直接扶持逐步过渡到间接扶持。引导农牧民在尊重自身乡村资源禀赋的基础上，实现“人无我有，人有我优”差异化发展，形成以种植业为基础、畜牧业为主导、林业为保障的产业体系以及种植业、畜牧业、林业之间相互促进协同发展的新格局。

（四）把握绿色发展方向，实现乡村产业振兴与生态保护双赢

牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，保持战略定力，提高生态环境治理水平，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。不断加大森林资源的面积，为农业生产建设生态屏障。同时合理调整和经营森林资源，更有效地保护和改善生态环境，实现乡村产业发展与生态保护的良性互促。在乡土社会、乡土文化为本源的背景下，大规模乡村产业发展受限，要进一步完善生态补偿机制，充分激活生态资源价值，培育经济未来的增长动力和保障。严格乡村产业环境准入，通过产业生态化和生态产业化，实现生态资源价值。

大力发展乡村旅游、农业休闲和农村电商等新产业新业态，在保护乡村生态，保留乡村民俗的前提下，大力发展以生态牧(藏)家乐、民宿体验、自驾游营地等为主体的乡村旅游，加快旅游、文化、农牧业融合发展，建设西藏特色农村。如林芝市依托资源优势着力打造以全域旅游示范县区、乡村旅游示范村为主体的乡村旅游发展体系，将生态文化旅游业培育成为助力全市乡村振兴发展的主导产业，并结合当地特色发展“农家乐”“藏家乐”，增加农牧民收入，取得较好效果。要进一步挖掘特色文化资源，培育当地乡村旅游的名片。要以挖掘农牧业非农功能为重点，提升农业附加值，同时促进产村融合、城乡融合发展，吸引回乡返乡创业的农民工和下乡休闲置业的城市居民，给农村经济发展注入新动能，夯实乡村振兴的物质基础。

（五）创新农业组织经营体系，激发脱贫地区内生发展动力

规模经营是现代农业的基础，要改变分散粗放的农牧业经营方式，探索农田和草场使用权流转，鼓励支持农牧业适度规模化经营，推动有条件的专业合作社和家庭经济向小微企业转变。大力发展以村落为单位的村社一体合作组织，通过合作社把农户、家庭农场、农业企业等联合起来，形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、农业社会化服务体系为支撑的立体式复合型现代农业产业体系、生产体系、经营体系。以可持续发展的产业为前提，以龙头企业、专业大户为载体，带动农牧民通过参与产业链订单生产、直接就业，以及将土地租出、资金入股企业等方式获取收入，提高内生发展能力。在乡村大力发展为农牧业生产和农牧民生活提供服务的经营主体，鼓励有经验的农业经营者扩展经营内容，为春天播种、夏天植保喷药、秋天翻地、秋后收割、烘干入库等农事活动提供专业化服务；在生产前端提供种子、选育、农药、农机、饲料、肥料等农牧业生产资料社会化服务；在后端同小农牧户进行长期稳定的产销对接；促进小农牧户与现代农牧业发展有机衔接。充分借鉴产业扶贫的经验和模式，建立脱贫人口和低收入人口可长期受益并有利于能力提高的利益联结机制，促进小农牧户共同发展、共同富裕。