全要素网格化治理下网格员队伍建设现状与发展策略——以南京市江宁区为例

孙 华

（南京城市职业学院，江苏 南京 211200）

一、全要素网格化治理背景与缘起

2013年，党的十八届三中全会明确提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”的要求，这标志着“网格化管理”一词正式进入国家政策话语，网格化管理从个别性的地方创新成为国家对地方社会治理的普遍性要求。各地在网格化管理创新实践中形成了诸多特色模式，如北京东城区的“万米单元网格化”管理模式、上海长宁区的“两个轴心”管理模式、浙江舟山“网格化管理，组团式服务”模式、深圳桃源“一格三员”模式、河南漯河的“一格四员”模式等，截至2016年底网格化管理至少已覆盖全国31 个省、市、自治区一半以上的地级行政建制[1]。随着国家治理体系和治理现代化的持续推进，网格化管理中过度“技术化”、组织结构“科层化”、治理方式“行政化”、“网格泛化”等问题也逐渐暴露出来[2]，在当前社区治理强调多元参与、合作治理理念的指引下，单一主体的“网格化管理”必然向多元主体的“网格化治理”转变。

2015年，党的十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。为响应国家对社会治理精细化的要求，2017年下半年，江苏省政法委确立了南京、淮安、无锡、昆山、徐州等多个创新网格化社会治理的试点地区，要求试点地区按照“一张网”“五统一”的工作布局，推行“全要素网格化治理”[3]。南京在东山、淳化、秣陵、湖熟、汤山等5个街道分别选择了两个社区进行试点，经过科学研究、充分考虑最终将这10个试点社区划分为268个网格，并通过现有人员转岗和公开招录两种途径，配齐专职网格员队伍，建立起了一支由网格联络员、专职网格员、兼职网格员、网格长构成的结构合理、职责明确的网格员队伍。如今两年多过去了，社区网格员的履职情况、能力素质、工资待遇、工作成效等情况如何尚未知。本文以江宁区社区网格员作为研究对象，前后历时两个月时间，通过问卷、个别访谈等方法，重点对东山街道、秣陵街道等试点社区134名网格员进行了调查，另外对江宁区网格员培训分院和部分社区居民也进行了访谈，希望通过对调查资料的科学分析，对社区网格员队伍建设提出建设性意见。

二、全要素网格化治理内涵

网格化管理，就是依托统一的数字化管理平台，按照一定的地理空间和人口分布，把全域行政管理区域划分成若干网格，将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行管理，实行分片包干、责任到人、设岗定责，实现力量下沉、无缝对接、服务到户的一种社会治理新模式[4]。网格化管理作为我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革，它将社会治理链接向下延伸、治理资源下沉一级，打破条块壁垒、整合治理资源，加强了基层政府与市场、社会组织的互动合作，构建了服务与管理相融的治理体系，引入了数字信息技术，提升了社会治理的精细化水平[5]。

全要素网格化治理是江苏省的创新提法，它是江苏省政法委将“全要素”引入网格，要求各试点地区按照网格统一规划、人员统一配备、信息统一采集、资源统一整合、服务统一标准”推行“全要素网格化治理。虽然各地网格化治理的具体实践方式不同，但基本上都包括以下几个要素：一是资源整合的智能化信息平台，二是协同治理的运行机制，三是科学精准划分的网格，四是一专多能的网格员队伍，五是多元参与的治理主体，而网格员队伍是这些要素中最活跃、最根本的要素[6]。由于全要素网格化治理是个中国特色事物，产生时间短，目前学界对其还没有统一的界定，笔者通过对南京、淮安、昆山、无锡等试点地区的调查比较发现，各地的定义和做法也不尽相同。简单来说，全要素网格化治理是相对于传统网格化管理的“1+1”模式，实现“1+N”的全面升级，治理主体更加多元，服务资源更加整合，信息处置更加高效[7]。

全要素网格化治理需要一支素质高、能力强的网格员队伍。江宁区组建好网格员队伍后，为规范网格员的工作标准，在全区统一制定了“64922”全要素网格要素清单。“6”是指网格员的“六员”职责，即信息采集员、便民服务员、矛盾化解员、治安巡防员、流动人口和特殊人群服务管理员、政策宣传员等；“4”是网格员的4类工作任务，即落实信息搜集、现场处置、发现上报、代办服务等，共涵盖信息采集维护、社会治安巡防、矛盾排查化解、民意搜集调查等9大类22小类共82项具体工作。为切实提高网格员的工作能力素质，江宁区还将专职网格员纳入全科社工培训体系，将网格员培训常态化，根据社会情势的变动及时更新网格员知识能力结构[8]。

三、江宁区社区网格员工作现状分析

本次对社区网格员的调查，共发放问卷140份，回收134份，其中深度访谈10位。问卷和访谈内容主要围绕“履职情况、工资待遇、工作满意度、能力素质、工作成效、机制体制”等几方面内容展开，现就调查情况分析如下。

1.基本信息。134名专职网格员中有网格长20名，网格员114名。从年龄分布看，主要集中在20－48岁，平均年龄28岁，其中26岁的居多，占比40.3%；从性别比例上看，男性比例为53%，略高于女性；从学历上看，受教育程度普遍较高，97.1%都为专科以上学历。这说明网格员队伍在年龄、学历、性别等结构上都是比较合理的，是一支有活力的队伍。

2.履职情况。网格员从事的一般工作是信息采集、隐患排查、矛盾化解、治安防范、人口管理等。从工作负荷来看，32.1%的网格员认为基本饱和，44.8%的网格员认为饱和，还有20.9%的认为已经超负荷，只有极少数的网格员认为不饱和。这说明网格员工作内容繁杂、工作量较大。

3.工资待遇。关于收入，10.4%的网格员很满意，22.4%的网格员比较满意，41.8%的网格员觉得一般，25.3%的网格员不满意；关于工资标准和福利津贴，74.6%的网格员期待工资在5000－6000元/月，而且60.4%的网格员认为除工资外还应有一些津贴；从工作动力看，在工作满意度调查项，“待遇合适”占比只有14.7%。这都说明目前网格员的工资待遇尚需提高，跟他们的预期标准还有一定差距。

4.工作满意度。从是否更换工作看，只有6.7%的网格员明确表示考虑更换，60.5%的网格员不打算更换，还有32.8%持观望态度；从工作提升空间看，76.9%的网格员认为工作还有较大提升空间，但从工作动力看，即使在本选项占比最高的“感兴趣”“归属感”两项各自比例也都较低。这说明虽然网格员工作比较稳定，网格员通过激烈竞争考试进来，不会轻易更换工作，但网格员工作动力不足。

5.能力素质。大部分网格员认为自己在办事能力、服务意识、心理素质等方面还存在不足，需要后期加强；关于培训，网格员希望今后加强组织协调能力、政策法律知识、社区治理业务知识等三方面培训，但在语言表达、职业道德两方面需求不大，这可能跟网格员的受教育程度普遍较高以及严格的考试选拔机制有关。

6.工作成效。网格员认为全要素网格化治理工作能及时有效地帮助群众解决诉求、提高社区服务管理能力、提高基层平安建设水平、减少安全隐患、提升防灾减灾救灾能力等，尤其是在及时有效地帮助群众解决诉求、提高社区服务管理能力方面成效明显；大多数居民对网格员的工作也比较满意，尤其是对社区网格员在工作过程中表现出的“团结合作、工作认真、工作效率高”有较高认可。

7.管理机制。关于目前网格化管理工作存在的主要问题，网格员认为跟宣传不够、解决问题不多、与群众沟通不够、职能部门工作力度不够、各方面工作职责过多、业务不熟等方面都有关，尤其是跟宣传力度不够、业务不熟有关；关于工作机制，网格员认为在上岗公示制度、工作例会制度、巡查走访制度、情况报送制度、考核奖惩制度等方面还存在不足，尤其是上岗公示制度、考核奖惩制度；另外居民和社会组织在全要素网格化社会治理工作中的参与率一般，还需要提升。

四、总结与发展

（一）总结

通过以上数据分析，结合对网格员培训江宁分院以及社区居民的访谈，我们发现江宁区全要素网格员队伍建设已初显成效，有以下几点特色。

1.构建了一支专兼职网格员队伍。江宁区专职网格员由社区转岗人员和社会招聘人员构成，前者有一定社区工作经验，而后者有学历、年龄要求，这在一定程度上保证了网格员队伍的专业性、年轻化。除专职网格员外，在全区478个专属网格配备多元参与的兼职网格员，把楼幢长、志愿者骨干、物业负责人等人员纳入兼职网格员队伍，组织各类社会组织进网格，参与网格内矛盾调处、治安巡防、法律宣传和服务，形成了以专职网格员为主，兼职网格员、社会组织为辅的网格员队伍，整合了基层治理主体力量，逐步增强了治理能力。

2.构建了全方位网格教育培训体系。江宁区在全省率先设立南京网格学院江宁分院，在南京晓庄学院、南京工程学院、金陵科技学院设立网格工作培训基地，在区平安志愿组织孵化基地设立网格工作交流中心，构建形成全区“1+3+1”的全方位网格教育培训体系，为全要素网格化社会治理提供人才支持。培训内容一般以短期专题性培训为主，一名网格员可参与多次专题培训，如民宗专题、消防专题等专门性的业务培训。

3.构建了科学规范的网格员考评机制。江宁区陆续出台了《江宁区专职网格员资格认证与星级评定办法（试行）》《江宁区全要素网格化工作绩效考核实施办法》《江宁区网格化社会治理工作月度考评通报实施办法》，以省市“网格创建达标率”为引领，以基础信息采集、网格工作规范、网格力量配备和信息平台使用为一级指标，构建有效合理的评价指标体系，对各个街道的网格工作规范化达标情况进行科学评估。另外，将网格办工作经费和全要素网格化服务管理专项资金列入年度财政预算，网格员薪酬由区、街两级财政承担，确保网格员劳动报酬和工作补贴得到足额保障。

（二）发展策略

针对以上调查中发现的问题，笔者提出以下几点建议供大家讨论。

1.放开户籍而非限制户籍。据调查，江宁区各街道招聘网格员时明确要求江宁区户籍，有的街道甚至直接要求本街道户籍。这种限制把一大批非南京籍的优秀人员，尤其是科班出生的大学生挡在政策红利之外。据笔者所知，南京有不少高校开设社区管理与服务、社会工作之类的专业，这些学生在学校接受3－4年的专业教育后，就是想从事对口的工作，可是因为这种不成文的规定，却无缘报考相关岗位，这也间接导致这些专业生源不足，直至萎缩。通过前面调查分析我们也得知网格员的工作动力不足，尤其是在感兴趣、归属感两项上满意度较低，排除目前还没有职业晋升机制的上升通道外，这或许就跟非专业的人员从事这项工作有关，因为专业的学生经过几年的专业熏陶后对专业的热爱度和认可度相对会比较高。建议相关部门在制定招考公告的时候充分考虑这种情况，把户籍限制取消，广纳贤才，吸纳更多优秀的专业人员进入网格员队伍。

2.需求本位而非任务本位。目前江宁区已构建了全方位网格教育培训体系，但要保证培训成效，避免出现剃头挑子（培训单位）一头热，需要遵循需求本位导向。首先要遵循个体需求导向。培训一定要基于网格员的需求，真正能够解决他们工作中遇到的难题。对此，可建立信息化平台收集网格员个人培训需求信息，也可以利用问卷、走访、座谈等多种方式，全方位了解网格员的培训需求。针对初任培训、骨干培训、专题培训等不同类型制定并完善不同的培训方案。其次是网格组织需求导向。要充分重视各区网格的实际情况，及时掌握各区每年新招录网格员的集中上岗时间段和人数，掌握各区网格员队伍建设中遇到的难题，结合各区、各社区、各网格实际情况开展培训课程设置。第三是社会（服务对象）需求导向。研究不断出现的社会现象和社会矛盾，从源头发现网格员能力与工作需求的差距，从而科学地分析网格员培训需求[9]。

3.尽快建立网格员职业晋升机制。2020年江宁区网格员工资为7万/年(含五险一金)，有的街道还在探索建立网格员工资增长机制，但要想真正留住人才，还必须建立网格员职业晋升机制。近3年，江宁区公开招聘的网格员绝大部分是刚毕业的大学生。这些年轻人进入基层社区锻炼，更看重的是职业发展前景，如果工作几年后发现没有职业晋升通道，很容易就流失掉。目前有些城市已经在探索建立网格员职业晋升机制，比如张家港市规定，考核成绩优异的专职网格员可以转为村（社区）定编干部。建议江宁区尽快探索建立网格员职业晋升机制，为社区建设选拔优秀的干部人才。