江苏省社区网格化治理工作的实践探索

王 琦

（南京师范大学，江苏 南京 210023）

一、引言

据笔者目前所搜集的文献来看，“网格”（Grid）这个概念在我国第一次出现是在20世纪90年代中期，作为一种网格技术原本是应用在计算机领域中，其充分将互联网上的资源通过多种媒介融合在了一个资源共享平台。[1]在我国，充分将网格治理的先进理念，通过各种方式和途径，有效嵌入基层社会治理等相关领域，是实践中生发的一种制度创新。罗伯特·E·帕克（Robert Ezra Park）认为，社区不仅仅是“地域上的人群汇集”，同时还是“人与人之间的关系所构建起来的组织制度”[2]。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中也指出：“社区就是聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。”[2]党的十九届四中全会提出“要建设社会治理共同体”，要将社区这个社会生活共同体建设成为社会治理共同体，就需要网格化治理的合理嵌入。2020年新冠肺炎肆虐全球，许多国家至今仍无法有效控制疫情的传播，而我国在疫情防控工作中充分利用了社区网格化治理机制，对疫情的传播进行了有效防控，取得了喜人的成果和有益的借鉴经验。

学界一般认为，社区网格化治理作为立足于我国实践，经过试点探索而生发出来的现代基层社会治理体系的基本模式，发端于本世纪10年代中期的北京市、上海市、浙江省等城市基层社区网格化管理的成功经验。2004年，北京东城区以创新思路将网格化管理运用于社会治理领域；2005年，上海市进行网格化管理工作；2007年，浙江舟山打造了“网格化管理、组团式服务”基层社会治理的新模式；2011年，浙江省在全省范围内加以推广。党的十八大以来，全国政法综治系统全面推进县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（社区）综治中心建设，提出创新网格化服务管理等举措。2013年8月，上海市人民政府制定并颁布《上海市城市网格化管理办法》；2013年11月，“网格化管理”首次成为党中央的重要决策，党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”；2014年两会期间，习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区”；在十八届四中全会“全面推进依法治国”的背景下，它又面临法治化要求的严格约束；2015年10月十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[3]；2016年10月，习近平总书记对社会治理法治化问题作出了进一步强调；2017年6月12日，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》；党的十九大报告对共建共治共享的社会治理格局提出了新要求；党的十九届四中全会更是进一步作出了制度完善的政策导向；郭声琨对这一问题也作出了指示。[4]至此，党和国家的相关政策确立了社区网格化治理体制的基本框架。

在地方上，江苏省的社区网格化治理工作也做出了许多成绩。2016年江苏省苏州市吴江区、吴中区率先试点社会综合治理网格化联动机制。2017年8月江苏省委政法委确认全省首批社区网格化治理试点地区。2017年12月，江苏省发布了《关于创新社区网格化治理机制的意见》，在全省部署开展社区网格化治理工作。一年多来，通过全省整体推进，江苏省社区网格化治理工作在全省各市县得到了迅速、普遍的开展，从“小盆景”样态，快速发展成“大森林”，初步实现了“把网格打造成基层社会治理的第一道屏障和江苏省基层社会治理工作的一张名片”的目标，走出了一条具有时代特征、中国特色、江苏特点的基层社会治理创新之路，但也存在许多方面的问题需要予以解决。

二、江苏省社区网格化治理工作的基本情况

在新时代社会治理转型的背景下，管理型的社会治理模式必须尽快实现历史性退位或时代转型，这时服务型社会治理模式就应运而生了，比较典型的就是全国普遍推开的社区网格化治理，这与网格化管理存在根本区别。在一定意义上，这种社区网格化治理模式，是将现代先进的治理理念和现代发达的信息技术嵌入社会治理领域的结果。江苏省的社区网格化治理工作经过试点地区的实践探索，形成了许多有特色的、值得其他地区借鉴的成功经验，但也同样存在一些有待改进的问题。

（一）江苏省社区网格化治理工作的基本特色

江苏省社区网格化治理工作尽管起步相对较晚，但由于省委省政府高度重视，以完备的综合治理平台体系为依托，有良好的经济财政条件作支撑，实施党建引领，高位高标统筹规划，高点定位“全要素网格”，突出精细化的基础网格建设，力推治理模式的时代性转变，注重智慧联动、资源聚集等“网络+网格”基层社会治理创新性举措，因此成效显著、后来居上，初步打造出了社区网格化治理工作的“江苏品牌”，形成了如下可供其他省市借鉴的经验。

1.高层次推进，全要素网格化治理扎实落地

一是高端部署，高标准整体推进。为强化顶层设计，省委省政府制定发布了《关于创新社区网格化治理机制的意见》，明确了指导思想、工作思路、工作重点和标准规范，提出了全省“一二三四五”工作目标任务。通过高端部署、高标准要求、整体性推进，使江苏全省上下迅速形成聚力推进社区网格化治理创新工作的新局面。

二是高位谋划，“一把手工程”全方位实施。江苏省委省政府要求，各级党委政府和有关部门要将创新社区网格化治理作为加强和创新社会治理、深化平安建设的重要工作，构建党委政府统一领导、综治牵头协调、部门协作配合、社会各方参与的工作格局。[5]全省多数市县把社区网格化治理工作纳入工作全局中谋划，作为“一把手工程”全方位实施。

三是高点定位，“全要素网格”已经形成。江苏省全力推行高起点的“全要素网格”，要求网格主要承担信息采报、便民服务、矛盾化解、隐患排查、治安防范、人口管理、法治宣传、心理疏导八大服务管理职责。

2.大党建引领，党建促发社会治理的创新力

一是党建与网格组织同步发展。江苏省坚持把“加强党的建设、巩固党的执政基础”作为网格化联动机制建设的主线，利用网格化运行机制，努力提升基层党组织的领导力和动员力，推动“支部建在网格上”，党建与网格力量同步发展，形成党组织和网格长牵头协调、专业力量联动处置的良好局面。全省以社会综合治理联动网格为单位，因地制宜设置党组织，构建了村（社区）党委（总支、支部）+基础网格党支部（党小组）的党建网格体系，确保党组织对基础网格的全面覆盖。

二是党建与社会治理能力共同提升。社区网格化治理工作的核心标准要真正确立“以人民为中心”的主体地位。江苏省在创新社区网格化治理工作的过程中，强化基层组织动员和领导群防群治自我服务力量的能力，发动党员干部参与群防群治、矛盾排查、信访维稳和社会服务管理等工作，实现了党建和社会治理工作双提升。[6]

三是基层党建活力与社会治理内生动力互联互动。江苏地区各地党组织充分利用了基础网格这一平台，进一步强化了广大党员的责任和带头作用，积极参与社区服务和管理。一些地区建立“网格行动党支部”，这些行动党支部和社区原有党组织一起，进一步激发了社会治理的内生动力。基层党组织的有效动员和党员模范作用的引领，大大激发了民众参与社会治理的积极性和主动性。

3.高标准规范，实战化信息化科学化特征凸显

一是网格划分运行统一化实战化。江苏省依据国家标准，制定了“一个省标、三个规范、六个清单”，形成了具有江苏特色的网格化标准体系，使江苏省社区网格化治理工作按照“一张网、五统一”的标准规范建设，保证各类数据资源融合共享。

二是职责落实清单化规范化。江苏省通过明确网格事务任务和责任清单，形成了各级网格化指挥、联动、工作平台机构及其人员的职责体系；通过健全规范的网格管理工作制度体系，细化网格员管理办法，严格工作程序流程，实行“巡办分离”，构建了规范化的网格巡查工作和“闭环式”网格工作处置制度，做到了网格任务落到实处。

三是信息集聚共享充分化一体化。江苏省重视在社区网格层面实现源头信息一张网采集。将公安、民政、司法行政、信访、安全生产、市场监管、卫生计生等涉及基层社会治理的部门工作，按社区准入事项要求纳入网格。在省、市两级层面，重点推进实现数据共享一体化。

4.全要素落地，共建共治共享格局依托“网格”而成型

一是注重信息资源整合，最大化整合运用信息建设成果。江苏省各地通过整合数据资源，将区域内各类社会治理基础数据进行关联汇聚，整合应用；通过“公安110”“12345热线”以及县市（区）长信箱等公众端渠道，将绝大多数职能部门和司法机关的热线以号码融合、号码整合、号码合作、号码联动、直接并入等方式合为一体；通过联动指挥平台对接数字空间地理框架，融合政府网站、政务服务门户，链接线上服务资源，汇聚民生需求“资源库”等信息建设成果。

二是推进政府职能整合，依托网格形成综合执法合力系统。在改革试点中，江苏省通过整合组建若干支综合行政执法队伍，依托网格形成了综合执法合力系统。同时，要求下沉的执法资源要与网格巡查、联动处置相结合，建立综合行政执法体制改革与网格化联动处置协调机制，形成自上而下的指挥联动体系。

三是推动社区力量聚集联动，不断深化基层社会精准治理。江苏省各地积极推动村（社区）综治中心、网格工作站和警务室一体化建设，依靠党员干部引领垂范，集聚群防群治力量，将网格团队凝聚在党旗下，通过聚力于党建，服务于基层，共治于网格。

四是实施指挥处置扁平化，推动基层治理由末端处置向前端预防提升。江苏省各地在建立网格事件责任清单的基础上，建立跨部门跨地区主协办机制，定期针对突出问题，组织相关职能部门和乡镇（街道）召开协调研判会议，按照“法定、商定、指定”的原则，厘清部门职责边界，打破地方和部门各自为政、条块分治、信息不畅等壁垒。

五是注重社会参与动员，推动基层共治共建。江苏省鼓励各地积极创新组织群众、发动群众的机制，把各行各业尤其是基层群众调动起来，打造社区网格化治理工作新的增长点。同时，要求加大群众意见在绩效考评中的权重，逐步建立社区网格化治理工作评价公开机制，充分保障网格内居民的知情权、参与权、建议权、监督权等民主权利，夯实基层社会治理的群众基础。

5.多向度转变，治理成效多领域初步显现

一是初步实现了被动向主动、事后向事前的转变。通过社区网格化治理工作的深化，人员职责、部门职责划分更清晰，社区网格化治理工作实施在基层、传导在部门，基层问题的大量上报，形成了对职能部门的“倒逼”效应，由“坐等上门”转向主动发现、主动回应、苗头解决，由被动的事后处置变积极的事前预防，大大提高了社会矛盾预测预警预防能力。

二是初步实现了单一向多元、分散向协同的转变。通过网格+网络一体化建设工程，县市（区）、乡镇（街道）联动指挥中心信息平台构建了上下级之间、职能部门之间的融合多元协同办公机制，有效协调聚集了政府各类服务管理的力量。该系统自带的统计分析功能，可及时体现各部门处理基层上报问题的工作进度、处理结果等，便于开展督查，消除了相互推诿扯皮、懒政怠政现象，提升了服务民众的能力。

三是初步实现了从疏离到密切、从区隔到对接的转变。基层党组织的网格化，进一步打破政府部门之间的区隔，直接拉近了基层党组织、政府与社会组织、人民群众的距离，密切了党群关系、官民关系，也大大提升了政府管理服务能力、基层党组织的组织动员能力和基层社会组织自我服务管理能力。

四是初步实现了由管理向服务、由管控向共治的转变。基层网格体系的建立，在强化了必要的行政管控能力的同时，更凸显了变政府管理本位为服务本位、寓管理于服务之中的职能转变，形成了政府治理与社会自治有效合作、协同、配合的共建共治共享的新格局。

（二）江苏省社区网格化治理工作的借鉴意义

江苏省试点地区立足于“全要素网格”的定位，对“服务型行政”的建设进行了实践探索，在动员社会力量参与治理、培育社会组织、强化社会自治氛围和能力、推进多元共治方面已经取得了较为突出的成就，形成了较典型的经验。通过对江苏省试点地区社区网格化治理工作的社会调研，笔者认识到社区网格化治理的建设，确实意味着行政权力的下沉，也意味着行政管控的必要强化，但却不能以行政管控的强化为根本或主要目的，而是在强化必要行政管控的同时，更要以强化政府服务性功能、加强对社会组织的培育、强化社会力量参与、增进社会自治性氛围和能力为主要目的，真正形成社会本位的基层社会治理体系和能力的现代化。此外，江苏省社区网格化治理工作的若干典型经验，例如苏南地区网格员的专职化和专业化，被纳入了事业编制或者相当于聘用制公务员；网格员按照警辅人员编制配备，使社区网格化治理工作队伍初步成为与公检法司并列的第五支政法队伍；南京市栖霞区通过“136”体系变“社区管理”为“自我服务”；徐州市铜山区的大党建引领，将原来以社会治安为主的基层治理，延伸拓展至党建、城乡管理、公共安全、民生服务、环境保护，建立“法官进网格”长效机制，坚持参与社会治理与公正司法、司法为民相统筹等各个方面的成功经验，都非常值得其他地区认真学习和推广。

（三）江苏省社区网格化治理工作存在的问题

在短时间内，江苏省社区网格化治理工作全面推进，取得了显著的成绩，形成了自身的特色。但由于建设时间短、任务重，一些地区、部门的领导和工作人员认识不到位、经验不足、能力不够，因而不可避免地会存在这样或那样的认知偏差和工作差距，具体表现在以下四个方面。

1.传统思想观念存在惯性

笔者在调研过程中发现一些地方的网格化治理机构和工作人员，仍表现出很强的行政管控思维本位，服务意识和法治意识不足，对构建多元社会力量共建共治共享的社会治理新格局的认识不到位。例如，有一些地区的领导干部和工作人员还是将社区网格化治理体制作为压制群众合理诉求的工具，对上访群众进行实时监控，反对他们向信访部门表达合理诉求，这又将进一步导致干群关系的紧张化。

2.组织领导不够有力

社区网格化治理工作作为“一把手”工程的定位在一些地区没有有效落实，主要领导并没有给予足够的重视；大党建引领的组织基础和保障作用发挥不到位；一些地方只重视组织架构的形式存在而忽视实际运行；相关部门尤其是公安部门的协调配合程度低、深度融合效果差；社会治理主体的协同化运作水平不高，服务能力偏弱等等。

3.专业队伍建设不平衡

苏南地区已经初步形成专职化程度高、队伍稳定的社区网格化治理工作队伍，其网格员及平台工作人员基本实现了专职化、专业化和职业化。相较而言，苏中与苏北地区特别是苏北地区，社区网格化治理工作队伍专业化、专职化建设严重不足，其身份与相关待遇解决得很不到位。半数以上地区的网格员待遇没有得到财政保障，其职业归属感较低，他们在工作上主动作为的意愿不强，网格员队伍稳定性不够，这已经成为制约社区网格化治理工作发展的瓶颈。

4.社区网格化治理缺乏法治化的制度保障

目前，全省指导和规范社区网格化治理工作，主要依靠各级党委政府颁布的指导性文件，这在社区网格化治理工作的初期阶段有其必然性。但是，随着这项工作的深入推进，我们就会发现，不仅社区网格化治理的机构设置、运行机制、人员配置、工作权责、保障机制、奖惩措施等重要问题，需要用法律规范形式予以固定化和制度保障，社会组织和民众的参与也缺乏法治化的制度保障和途径。法治社会的建设和运行机制整体还处在较弱的水平，现在出现的组织领导不力、机构设置不统一、队伍建设不平衡、专业化程度较低、社会协同不足等问题，都与此有很大的关联性。

三、江苏省社区网格化治理工作的完善对策

正如上文所分析，从客观方面来看，江苏省社区网格化治理工作建设任务重、时间短，地区之间在经济基础、社会发展水平等方面存在明显不平衡；从主观方面来看，一些地区、一些部门的领导和工作人员认识不到位、准备不充分、经验不足、能力不够，因此不可避免地会存在认知偏差和工作差距。目前江苏省社区网格化治理工作与省委省政府的部署要求相比，还存在着一定程度的不足，需要我们进一步改进和完善。笔者拟从以下四个方面提出对策建议，期待相关部门采纳。

（一）确立服务型的工作理念

首先，江苏省社区网格化治理机构应当强化服务型职能转型的工作理念。他们应当明确，通过社区网格化治理工作来下沉行政权力的根本目的，是进一步实现政府服务型职能的转型、构建共建共治共享的社会治理新格局，而不是进一步强化行政管控。社区网格化治理工作拉近了政府与社会、公民之间的距离，它在直观上就表现为国家行政权力的进一步下沉。但需要我们注意的是，社区网格化治理工作的建设，尽管在实际上表现为行政权力的下沉，也意味着行政管控的必要强化，但却不能以行政管控的强化为根本或主要目的，而是在强化必要行政管控的同时，更要以强化政府服务性职能、加强对社会组织的培育、强化社会力量参与、增进社会自治性氛围和能力为主要目的，真正实现社会本位的基层社会治理体系和能力的现代化。

其次，江苏省社区网格化治理机构应当强化以人为本的工作理念。社区网格化治理工作的目标不应当仅仅局限于维护社会稳定，还要提供更加符合人民需求的社会公共服务。为此，他们不应把社会组织和公民视为治理对象，而是使之成为共同参与治理工作的主体，是不可替代的社会自治的主体，是政府服务和保障的社会主人。政府必须更加突出人性化的服务理念，才能真正把社会治理与公共服务有机结合起来。这种社会治理追求的是动态平衡或动态稳定的秩序，这是高度流动性的现代社会治理所需要的价值理念。因为从社会管理转向社会治理，关键是主体的变化，要求社会组织、企业、公民个体等不同主体的介入与合作。各主体之间要以平等地位、通过协商互动来形成社会治理的整体合力，在这个合作中充分发挥各方主体的优势。只有政府主体和社会主体各就其位，分工明确，明晰各自的权力、权利、义务和责任，共同参与和合作，政府的社会管理职能向以社区网格化治理工作为载体的服务型职能转变才能到位。关键的问题是，政府要给社会主体更多的参与治理工作的制度空间，找准社会组织可以发挥重要功能的领域。必须明确的是，城乡社区工作应以向居民提供优质服务、解决群众生活中的实际问题为工作重点，必须彻底转变以往由上至下的行政化管理模式，将“以人为本”的工作理念落实到社区医疗卫生、教育事业、公共服务、便民生活等方面，充分调动各个参与治理工作主体的积极性，持续提升服务水平与服务质量，满足社区居民诉求。同时，我们要推动社区网格化治理主体向多元化、专业化发展，社区居民、非政府组织、企业等社会力量应当作为新主体共同参与社会治理，强化综合履职能力，有重点、有区别地为居民提供服务，填补传统管理中服务供给不足的空缺。[7]

（二）加强党建引领的领导建设

江苏省社区网格化治理机构应当按照省委省政府文件的明确规定，普遍地把社区网格化治理工作定位为各级党政“一把手工程”，以进一步强化主要党政领导对社区网格化治理工作的重视程度。江苏省试点地区的社区网格化治理工作的成功经验表明，必须让各级党政主要领导感受到这项工作的重要性，感受到这项工作的责任感和使命感，让他们从“要我抓”转变为“我要抓”，社区网格化治理工作才能更好地开展下去。因此，我们必须要让地方领导负起主体责任，主要负责人对全局工作负主体责任，分管领导对主管工作负有主体责任。鼓励县（市、区）委书记担任全要素社区网格化治理创新工作协调机构负责人，党政主要领导亲自过问改革创新具体工作，尽快消除或避免出现政法综治部门牵头不力的尴尬局面。此外，我们还需要建立激励和约束机制，例如将社区网格化治理工作完成情况作为年度考核的主要指标之一，作为干部提拔使用和降职处分的依据之一，以强化领导的责任，培育领导干部主动作为、敢于担当的工作意识。

同时，我们应当按照“党建全覆盖”的原则，将一些地区的成功经验上升为基层党建的操作规范，普遍优化网格党组织建设。在现有支部建在网格上的基础上，各地应当有针对性地建立城乡社区的楼群（片区）党支部、楼栋（村组）党小组，由有威望的退休党员担任支部书记，打造立体式党组织架构，明确组织职责、划分党员责任、设立示范岗位、延伸服务触角、强化组织动员能力。网格党组织与驻地机关事业单位党委开展党建联席共建，鼓励机关、企事业单位党员干部进入网格，发挥专业优势，认领服务岗位，实现资源共享。

（三）建设专业化的工作队伍

首先，社区网格化治理工作队伍的建设应有稳定的财政支持和保障。在上级政府通过财政转移支付予以一定财政专项支持的同时，地方政府要进一步加大经费保障力度，将创新社区网格化治理“一张网”工程纳入为民办实事项目，每年固定拨付工作经费并列入年度财政预算。同时，应逐步推进网格员和联动指挥平台主要工作人员的专职化、专业化，保障他们相应的人事身份待遇和工资待遇。特别是在网格员的薪酬待遇方面，必须将人员经费纳入同级政府财政预算，由设区市财政兜底，县区财政配套，地方财政补贴，原则上网格员薪酬待遇应当与当地社区工作者的薪酬待遇持平。

其次，针对网格员缺口和流动性较大等问题，各地应进一步完善网格员选拔招录、进入退出、薪酬晋升等工作机制。同时，定期向社会公开招录，选拔一批政治觉悟高、综合素质强、专业能力精的法治人才充实到网格员队伍中来，配齐配强社区网格员，放宽选人学历、年龄等要求，尽可能将那些熟悉本地情况、有一定威望，能够发现问题、解决矛盾的人才纳入网格员队伍。要打通网格员晋升通道，建立健全优秀网格员进入村居“两委”的选拔任用机制，可参考“三支一扶”“大学生村官”等，每年拿出一定数量的行政事业编制，面向优秀网格员定向招录，让网格员“干事有盼头、待遇有保障、晋升有渠道”，激发网格员的获得感和荣誉感。

再次，坚持专兼职网格员合作互补的工作机制，将片区警辅人员、环卫人员、条线协管人员、大学生村官、社区志愿者纳入网格中来，充实网格力量，保证每个网格有4名以上的专兼职网格员。

（四）实现法治化的制度保障

江苏省在总结、提炼试点地区成功经验的基础上，应当进一步加强和完善社区网格化治理工作的法规体系建设，在条件成熟的时候出台社区网格化治理工作的地方性法规，用法规形式对社区网格化治理工作的成功经验予以制度保障。具体包括：各级各类责任主体，各级领导、联动指挥中心及其平台功能、职责、设施和人员配备；基层网格的划定、人员配置与法律地位；信息收集汇聚共享的种类、范围；基层党建和基层社会力量的组织动员；行政主体管理职能的转型和社会服务职能的强化；民众知情权、参与权、表达权、监督权的保障；公民的财产权、人身权、健康权和人格权的有效保护；特殊人员的管理和帮扶；不同主体的权责关系体系的科学设计等等，这些都需要刚性的制度性安排予以保障。因此，江苏省应当通过制定地方性法规，把不同主体在社区网格化治理工作中的权力、权利、义务、责任等都予以法定化。在法治化制度建构的具体路径方面，笔者建议由治理经验成熟的设区市（如苏州市）先行制定地方性法规。通过先行先试，不断总结经验，在条件成熟的时候，再制定省级地方立法，有效巩固改革成果。运用法治方式，形成社区网格化治理工作的制度规范体系，凸显江苏省社区网格化治理工作的新经验、新制度、新品牌、新样本和新模式。

四、结语

本文着重使用实证研究方法，综合运用访谈法和现场观察法，用于重点分析江苏省试点地区社区网格化治理工作的典型实践，深入把握其经验、问题，并针对实践问题提出了完善对策。社区网格化治理体制需要完善是我国基层社会治理实践中生发出来的问题，这告诫我们对于这类问题的研究绝不能闭门造车、坐而论道，想当然地提出对策和建议，必须深入到基层社会去了解和把握实践需求，更不可直接照搬照抄国外的相关制度，要确保理论研究具备真正的问题意识，符合中国实际国情，充分构建中国特色的基层社会治理理论体系。