协同治理视域下社区居家养老协同机制的构建与完善

刘婧娇 于 然

一、问题的提出

社区居家养老服务是“以社区为依托，为社区或居家生活的老年人提供养老服务和产品，使老年人无需离开原来的居住地就可以享受养老服务”[1]，是在人口结构和家庭结构发生变化的时候逐渐向新的养老方式过渡的阶段。一方面，社区居家养老在一定程度上保留中国传统家庭养老带给老年人的精神慰藉作用，在适宜地方养老顺应了“健康老龄化”的基本理念；另一方面，社区居家养老通过社会化养老的方式缓解国家和家庭的养老负担，能够有效应对人口老龄化严重带来的养老压力。实践表明，社区居家养老模式在社会协同治理之下，可以充分汇聚来自各主体的能量，有助于解决我国目前的养老难题。社区居家养老模式中对社区资源利用和家庭资源整合的特征是协同治理理论研究的重要内容。

在我国，有关协同治理理论的探索和研究，主要分两个大的方向。第一个方向，主张借用联合国全球治理委员会对“协同治理”的解释，把多元共治当作协同治理的基石；第二个方向，更多地着眼在自然科学领域的协同和社会科学领域的治理，将二者有机融合，将协同治理界定为协同理论和治理理论的连接共生。[2]本文更倾向于第二种方式理解协同治理理论，从“协同”和“治理”两方面展开。所谓“协同”，一般是指系统中诸要素或子系统间的相互合作，在社会科学领域的应用具有目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交互的特征。[3]所谓“治理”，以联合国全球治理委员会关于治理的定义最具有代表性和权威性，即“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[4]

协同治理理论在治理理论的基础上强调治理的协同性，本文认为协同治理理论应包含以下内涵：一是治理主体的多元性。治理主体不仅指政府，还包括企业、社会组织、家庭和公民个人。多元的治理主体要求主体间的责任划分明确，每个治理主体都要在一定范围内履行自身的义务，才能保证治理过程的有序进行。二是治理方式的协同性。社会系统的复杂性、动态性和多样性，要求各子系统之间加强协作，才能实现整个社会系统的良性发展。三是治理结果的互惠性。多元的治理主体需要有共同利益和共同目标，才能促使行动的一致性，并且积极配合。协同治理是寻求有效治理结构、追求善治的过程，这一过程虽然不能排除组织间的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，通过协同以实现整体大于部分之和的效果。[5]

二、社区居家养老的协同格局初显

随着我国老龄化趋势日益加深以及养老压力日益严重，养老问题成为全社会关注的热点。自2017年2月28日国务院颁布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将社区与居家合并表述，提出“夯实居家社区养老服务基础”，社区居家养老至今已初步形成参与主体多元化、主体交互多样化、运行模式多样化等多元主体共同治理的新机制，社区居家养老已成为应对人口老龄化的重要战略举措之一。

(一)参与主体多元化

在社区居家养老模式中，政府不再是单一的服务供给主体，社区居家养老模式的参与主体扩展到企业、社会组织、志愿者、家庭等正式组织或非正式组织，各个参与主体在社区居家养老中都扮演着重要的角色。政府引领社区居家养老事业的发展，负责制度框架的构建，保障社区居家养老的基本运行；企业和社会组织各发挥优势所长，为老年人提供专业的服务和产品，满足老年人多层次、差异化的养老需求；志愿者作为后备军是服务人员的有力补充，能有效缓解服务人员短缺的困境；虽然家庭功能有所弱化，但家庭依然是社会生活的基本单位，是老年人基本权益不受侵害的有力保障。与此同时，参与主体多元化更强调主体间的责任分化和有效配合，以实现多方主体力量的汇聚，有效应对人口老龄化严重带来的养老压力。

(二)主体交互多样化

由于社区居家养老模式涉及多个主体，各主体不再各自为政，主体间的互动与以往的养老方式相比更为深入和多样。如宁波市海曙区政府通过和非营利机构——海曙区星光敬老协会合作，搭建居家养老服务平台，推出“走进去、走出来”的“两走”服务方式，取得良好成效。南京市鼓楼区自2003年起开始实施“居家养老服务网”[6]工程，区政府与社会组织“心贴心”建立稳定合作关系，每年投入一定经费购买居家养老服务，为社区内的失能老人和半失能老人提供照护服务。苏州沧浪区的“虚拟养老院”通过互联网或移动通信等现代化手段，整合各类服务项目和资源，实现“没有一张床位，却能服务上万老人”的信息化养老服务。

(三)运行模式多样化

我国目前已发展出多类社区居家养老模式，具有代表性的是政府购买服务模式、互联网+智慧养老模式、时间银行互助模式。政府购买服务模式是政府通过招标、谈判或协商等形式，选出符合要求的企业或社会组织负责社区老年人养老服务的生产和管理，政府按照合同契约对其进行评估并给予财政资助。互联网+智慧养老是一种新型养老模式，能有效地融合互联网技术和社区养老服务，即“通过互联网通信技术等技术结合社区居家养老服务，把各类社会优秀资源带到社区居家养老服务中，以满足老年人的各类服务需求。”[7]时间银行互助模式由居委会、街道或志愿组织牵头记录时间储蓄，吸纳低龄老年人和失业人员通过“服务”换取“服务”。

三、社区居家养老发展过程中的协同困境

社区居家养老的协同格局已初步显现，然而在其进一步深化协同的过程中遇到了发展困境。在厘清各主体协同边界、提高主体间的协同能力、获取并协调资源等方面尚存在缺失。

(一)政府与社会的协同边界不清

1.政府与社区的协同边界不清

社区作为一个群众性的自治组织，不是国家的行政机关。但在现实中，社区的行政性倾向特别明显，其定位基本上属于“准政府组织”或“官办的社会团体”，日常需要处理上级政府布置的各项琐碎的行政性事务。同时，政府对社区工作事务的干预范围较大，导致社区缺乏自治性，社会性事务无法深入社区居民内部，无法切合老年人实际需求开展服务项目。相关调查数据显示，老年人对居家养老服务有较高的需求，但除上门看病服务外其他养老服务需求被满足的程度均不足7%。[8]虽然目前很多地区都开展了社区居家养老服务项目，但有部分社区是为了应对政府上级任务，其项目供给、后续宣传并没有切合当地实际情况进行。

2.政府与社会组织的协同边界不清

政府和企业与社会组织间本应建立良好的服务购买与服务供给的关系，但在实际运行中却问题重重。一方面，社会组织参与社区居家养老，名义上是在构建与政府契约式的“协商”关系，但在实际过程中，政府与社会组织不是对等主体，多数情况下社会组织主导的养老服务其实际运行主体依旧是政府。另一方面，在政府购买服务模式中，政府往往选择向一家固定的养老企业或社会组织服务，缺少公开招标环节，将许多其他组织和企业排除在外；在其他模式中，政府的补贴和优惠政策往往落实困难，大大降低了养老企业和社会组织的参与热情。

(二)社会主体参与协同的能力不足

1.社区参与协同的能力不足

社区虽处于中心地位，却难以发挥中心作用。一方面，社区自身技术水平较低。由于其技术有限，很多工作大多采用手工操作的方法，先较于数字化的网络办公，虽然辛苦但效率却很低，并不能有效的整合信息、资金、人员等各项资源。另一方面，社区缺少调度资源权力。社区居家养老服务相关工作都要严格依照街道和区级政府的指挥进行，以社区名义公开进行的招标和招募的投资十分有限。

2.社会组织参与协同的能力不足

社会组织作为养老服务供给的有效补充者，由于其发展能力受限，并不能很好地与各部门打好配合。一方面，社会组织自身发展困难，资金缺乏是社会组织参与居家养老的较大障碍。“资金是社会组织的生命线，社会组织生存和发展有赖于充足的资金。”[9]但大多数的社会组织要依赖于政府的扶持，自身缺少资金筹措的渠道。既加重政府的财政负担，又有意无意地助长社会组织的行政化倾向，不利于其组织职能的发挥。另一方面，社区组织缺少专业化的人才。当前，我国非营利组织的从业人员鱼龙混杂，大多不具备专业知识和专业技能，难以保证养老服务提供的质量，能够提供的服务内容有限。而社会组织筹资渠道狭窄也会在很大程度上限制和削弱其对志愿者的汲取和动员能力。

(三)养老资源的获取与协调困难

1.养老资源的获取困难

由于养老事业投资回报周期长、投资回报率低，一直以来除政府扶持的养老事业外，其他可获得的养老资源十分有限。一方面，社区的硬件设施不到位。据粗略统计，全国城市社区中建设有老年活动设施和场所的不到半数，很多社区缺少照护床位，没有公共活动空间，社区居家养老服务形同虚设。另一方面，专业人才数量有限。在社区管理人员方面，存在思想观念落后、对社区居家养老服务的理解不透彻、服务项目的发展缺乏创新等问题。在照护人员方面，我国的照护人员数量有限，素质较低，大多数从事者仅接受过短期的培训，难以满足老年人更高层次的需求。在志愿者方面，志愿者队伍缺乏稳定性，尚未形成规模化、规范化的组织。

2.养老资源的协调困难

目前，社区居家养老缺乏构建主体间的信息交互网络，由于主体间的信息不对称，未能充分调度资源并加以利用。一方面，社区缺乏对老年人信息的整体收集和把握的能力，尚未建立起关于老年人个人的养老信息档案，导致当养老服务企业想要介入社区居家养老服务时，不能很好地把握老年人的需求，进行有针对性的服务提供。另一方面，部分社会组织和家庭缺乏对社区居家养老方面政策的了解，缺少及时跟进相关政策解读的渠道，可能导致社会组织没能了解政策给予的福利而错失发展社区居家养老的良机，家庭没能了解政策给予的保障，未能有效发挥保障老年人权益的作用。

四、社区居家养老服务协同困境的致因

社区居家养老的协同困境是由多方面原因造成的，在厘清困境的基础上，沿着矛盾脉络求索其致因可以发现，目前协同正处于起步阶段，参与者们在初期准备不足，缺乏有效沟通与成熟的制度安排，表现为职责划分不明，参与程度各异与参与动力不足。

(一)参与主体的责任定位不清

涉及到多方参与主体的社区居家养老事业必然要求各个参与主体对其应尽的责任义务、在整体的合作中应发挥怎样的作用、自身的能力是否提升到相应标准有清晰的认识。参与主体的责任定位不清是导致社区居家养老发展困境的重要原因之一。如政府在养老服务中的角色已经发生转变，由原来的管理者角色过渡到服务者、引导者的角色。在与社会组织、社区之间存在越位现象。在政策扶持方面，政府虽然对养老企业给予投资者、经营者一定的政策优惠，但有些地方仍然存在补贴政策落实不到位的情况。在制度建设方面，缺少对社区居家养老的长期建设性规划，缺少对服务质量监控等方面的规定。企业和社会组织过于以营利性为导向，照护服务费用超出低收入群体的支付能力，使得这部分群体被排除在外。社区过多被行政性事务分散精力，未能发挥枢纽作用，尚未承担整合社区内人、财、物等资源，并将服务项目与老年人需求进行匹配的责任。

(二)运作方式的协同程度不深

社区居家养老事业需要政府、社区、企业、社会组织和家庭等多方主体的深度交互以求协同发力，但目前各方主体间的合作程度并不深入。社区与企业、社会组织、家庭间未建立良好的信息共享渠道，导致协作效率低下与资源协调困难等问题。企业和社会组织作为服务的供给方，未能有效收集老年人养老信息，提供的服务内容和服务产品不能满足老年人的实际需求；家庭作为服务的需求方，未能及时反馈服务质量，以帮助政府监管服务质量和养老服务企业组织完善服务体系；社区作为需求方和供给方的联结者，未能平衡供需双方关系。社区居家养老服务的供需双方间存在严重的信息不对称，三方主体间不深入的协同方式加剧了问题的严重性。

(三)社会力量的参与动力不足

社会化养老事业发展的关键在于如何调动各方社会力量积极参与养老事业的建设，然而社会各主体参与社区居家养老事业建设的积极性并不高。很多企业对进入社区居家养老市场持观望态度，养老事业投资回报率低、回报周期长，同时政府缺乏对企业介入养老事业的激励手段。大多数社区缺少主动整合资源与政府对接工作的积极性，部分社区能参与社区养老资源的整合也多是由于政府的强制命令、或社区管理者自身道德水平较高。志愿者数目不断扩大但是其稳定性不高，缺少能将志愿者长期稳定在队伍中的机制。在家庭方面，虽然孝敬老人是我国的传统美德，但是由于家庭结构的变化、生活成本的提升，照顾老人也十分考验照顾者的奉献精神。

五、协同治理视域下社区居家养老的协同机制完善

促进社区居家养老协同治理脱困，完善其协同治理机制，就要“对症下药”。职责划分不清，要政府主导，通过各方协商，开诚布公，充分讨论，明确政府、社区、市场、社会组织和家庭要承担的责任。运行方式不畅，要探索出一套合理的机制，通过互联网等技术手段建立相应平台，提高资源利用效率，通过制定法律规范保证社区居家养老体系的正常运行。动力不足，马力不大，要采取适当的激励措施，通过协同结果的互惠互利激发参与主体的协同动力。

(一)多元治理主体的责任化

1.政府发挥主导作用

贯彻政府主导、社会参与的原则，在政策方面，“政府应加快社区居家养老政策的整体构建，从宏观层面把握社区居家养老模式的未来发展方向。”[10]资源方面，落实对民营企业介入养老服务的扶持政策并做好相关服务的监管，积极引导社会组织加入共建社区居家养老的主动性。技术方面，加快普及互联网技术，实践证明采用互联网或移动通信等现代化手段，能有效整合各类服务项目和资源，精准匹配老年人需求。

2.社区发挥平台作用

社区是在一定范围内彼此关联的人聚居一起所形成的统一整体及其活动延展场所，对于老年人而言，社区不仅是生活场所，对他们的情感维系也具有重要作用。同时，社区与政府又有着密不可分的关系。鉴于社区的中心地位，社区是社区居家养老服务资源链接和信息收集的重要一环。故社区应充分发挥能动性，积极主动联系养老企业，收集整理老年人信息，挖掘老年人与养老企业的信息匹配渠道，为其营造更便捷高效的服务机制。

3.市场提供优质服务

市场凭借价格机制和供需杠杆能够灵活地反映市场供需信息，并通过合理的资源分配实现效益最大化。适当的市场竞争可以在很大程度上提高生产效率，优化生产经营设备。“尽管社区居家养老带有一定的福利性质，但是并不代表其完全排斥市场的作用。”[11]坚持市场在服务配置中的基础作用，提供符合老年人需求的养老服务才能实现真正的有效供给，包括优质的服务内容和符合老年人平均收入水平的服务价格。

4.社会组织灵活提供服务

社会组织是以公益为主的团体组织，在政府失灵和市场失灵的情况下，为养老提供必要补充服务，在社区居家养老服务这一领域里占据优势地位，是起着不可忽视的独特作用的主体。[12]社会组织运用专业的社会工作方法，不仅可以理性引导老年的养老需求，而且具有专业技能的社会组织可以提供比家庭成员更专业的照护服务。

5.家庭监督服务质量

家庭是社会生活的基本单位，对于维系社会关系具有重要作用。虽然社会化养老是发展趋势，但家庭的重要作用仍然无法替代。老年人的子女可以慰藉老人孤独的情绪，提供一定的经济支持，更是老年人切身利益不受侵害的有力保障。老年人由于身体机能的下降，不能及时对服务进行评价和反馈，而老人的子女可以借助多种信息化手段进行远程监督，充分了解老人服务的质量和自身满意度，及时向服务供给方反馈相应意见，以便随时进行调整和改进。[13]

(二)运作方式的协同化

1.社区助力平台建设

第一，社区搭建服务供给方的信息平台。社区通过多方接触以了解提供养老服务的企业和组织，选择最优的一批服务提供团队引入社区，供社区内有需求的老年人进行选择。第二，通过社区构建老年人的信息平台，可以对老年人的喜好进行记录和计算，为企业和老年人搭建双向信息互通渠道。第三，社区积极与规划建设部门进行沟通和政策解读，充分利用政府对社区居家养老的政策补贴，在具体项目实施中把握好社区居家养老发展的方向，从而使得社区在与企业、社会组织、老人对接中充分发挥协调作用。

2.资源共享提高供给效率

一是加强信息共享。社区搭建的服务供给信息平台和老年人信息平台能很好地解决这个问题，而社区的平台建设需要依托互联网、物联网等信息化手段，整合和对接养老服务信息资源，并通过详细记录老年人的经济状况、健康状况等形成养老数据库，逐步建设和完善每位老年人的基本信息，实现信息共享。

二是拓宽筹资渠道。政府要积极引导企业、社会组织参与进居家养老服务体系中。政府可以建设养老服务信息网站，及时发布与社区居家养老相关的优惠政策，通过完善的制度建设和政策补贴的实际落实来吸引社会力量投资养老服务事业，从而形成多元化、多层次的筹资机制，以扩大城市居家养老服务的资金供给渠道。[14]

三是加快人才队伍建设。社区居家养老服务水平和能力的保障，依赖于一支科学化、规范化的养老服务人才队伍。既要保证服务人员的数量，又要保证服务人员的质量。积极培养一批专业化的社会工作人才参与社区服务中，对服务人员要严规范、强纪律，实施有证上岗举措，使他们掌握基本的老年人心理知识和护理常识等。

3.合理竞争优化服务供给

协同促进结构，竞争促进发展。协同治理理论要求各主体间协作，但并非排斥竞争的存在，相反，积极良性的竞争将有助于体系的健康发展。一是政府在购买服务时采取竞标购买的模式，公开透明的选取价格低廉、服务优质的企业或社会组织承接项目。二是企业或社会组织在介入养老服务供给前首先掌握老年人的基本情况和期望得到的服务类型。通过互联网信息技术的有序嵌入，实现社区居家老服务机构和社区内老年人的信息分析和服务沟通，高效处理老年人的服务需求。三是企业自身也要加强服务人员的技术培养，争取为老年人提供最经济实惠、最高质量的服务。

4.共同规则制定建设服务体系

社区居家养老体系的健康稳定运行离不开完善的制度建设和监督体系。首先，政府广泛吸取各地实践的发展经验，听取各地社区、养老企业、社会组织的建议，完善社区居家养老制度。其次，健全政府监督体系，确保养老企业公平、公开竞争，确保优惠补贴政策的确切落实。最后，健全评估机制，通过对服务的打分积极反馈意见，维护老年人的合法权益。

(三)协同结果的互利互惠

协同结果的互利互惠是保证各主体参与动力的关键一步，同时也是检验社区居家养老良性运行的标准之一。第一，关注老年人心理建设，满足其多元化的养老诉求。社区积极介入，发挥平台的作用有助于及时满足老年人的需求，老年人和其子女的意见反馈影响着养老机构能否与社区达成合作，关系到老年人能否得到优质的养老服务。第二，“实现对社区内部、政府与社会的养老资源的优化整合。”[15]通过社区、政府的平台建设整合养老信息、拓宽筹资渠道，对养老资源的精准高效利用和服务水平的长效增长起着至关重要的作用。第三，盘清社区、政府与社会组织的内在关联。应激活社区和社会组织自身的积极性、自主性才能充分发挥其作用。协同结果的互惠互利才能使得各方主体的协同更加紧密，参与动力更充足。