促进体育旅游业发展的立法对策

程 熙 姜 磊

随着体育竞赛表演、健身娱乐及体育用品市场的不断发展，体育与生态环境、文化旅游之间的关系日趋密切，进而产生了一个新的产业——体育旅游业。我国现代意义上的体育旅游业始于20世纪80年代中后期，1984年西藏国际体育旅游公司成立，1986年中国国际体育旅游公司成立，随后各地陆续成立体育旅游公司(社)，带动了我国体育旅游业的发展。[1]但此时体育旅游业受到区域经济发展不平衡的制约并没有实质性改变。

2000年，国家体育总局和国家旅游局推出60项大型体育健身旅游活动，将2001年定为中国体育健身旅游年，体育旅游业迎来了发展转机。特别是2008年的中国奥运旅游年实现了体育与旅游的完美结合，使体育旅游业初步显露出新兴产业的发展态势。2014年，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，首次将体育产业定位于拉动内需和经济转型升级的“特殊”产业。2021年，国务院印发《全民健身计划(2021—2025年)》，明确提出到2025年带动全国体育产业总规模达到5万亿元。在北京冬奥会、冰雪旅游升温、旅游消费升级及冰雪设施全国布局等供需刺激下，体育旅游业再一次迎来了新的发展机遇。但由于发展起步较晚、产业法制不健全，体育旅游业存在制度安排滞后、管理服务不足、保障体系分散等问题。体育旅游业相关立法的不断完善，对于塑造体育旅游业形象，提升旅游产品与服务质量具有重要的现实意义。

一、体育旅游业的发展现状及其对立法促进的需求

体育旅游指人们在旅游活动中主动或被动体验体育运动获得放松或愉悦的一系列经济活动。我国地域辽阔、历史悠久、民族众多，具有丰富的自然体育旅游资源和人文体育旅游资源。山地、森林、水域、草原、沙漠等不同的自然地貌和南北较大的气候差异，使我国适合开发的体育旅游活动非常多样，如东北滑雪、青藏高原登山、黄河漂流等。中华民族在长期的历史发展中形成了具有鲜明特色的体育项目及活动，据《中华民族传统体育志》统计，我国传统体育项目多达977项，[2]武术、赛龙舟等传统体育项目都是体育旅游不可多得的资源禀赋。随着国家体育旅游示范基地的创建、国家体育旅游精品赛事和黄金周体育旅游精品线路的发布，我国体育旅游业市场逐步形成，2018年我国体育旅游市场规模高达2 605亿元。[3]2020—2021年冰雪季预计将有2.3亿人次参与到冰雪休闲旅游，收入将超过3 900亿元。[4]全国各地通过体育赛事的举办、节庆活动的开展等，吸引了大量旅游者。虽大部分在景区进行，但是产品内容涵盖项目丰富，已初步形成了多元化的体育旅游产品体系，体育旅游业在地方经济发展中的价值日益凸显。总体来看，我国体育旅游业发展规模不断壮大、发展模式不断创新，未来在政策激励、消费拉动、技术创新等全方位推动下，将迎来多元化的发展。[5]如吉林省发展冰雪体育旅游业有着得天独厚的资源优势，在2022年北京冬奥会和国家“三亿人上冰雪”的宝贵历史契机下，用“白雪换白银”、把“冷资源”变成“热经济”的发展共识使得吉林省冰雪体育旅游发展势头强劲。2020—2021年雪季，吉林市接待游客突破1 800万人次，旅游收入超310亿元。[6]

体育旅游业虽已初具规模，但仍存在许多不足。一是产业化程度低。目前我国体育旅游业仍处于初始阶段，开发程度低，发展模式单一，体育旅游项目多依赖于景区，多以刺激性体育旅游项目的开发和表演观赏的形式进行，大多数地区尚未形成体育旅游业集群。就吉林省的实际情况看，现阶段冰雪体育旅游产品多依赖于自然资源的开发，比较重视体育旅游项目基础设施的建设，市场主体专业化程度不高，产品单一。二是产业支撑不足。装备制造业是体育旅游业的重要支撑。然而，我国体育旅游装备制造业主要以中低端产品生产为主，缺乏知名自主品牌，尤其高端系列产品对外依赖度高，整体与发达国家差距较大。吉林省冰雪体育旅游虽发展迅速，但相关装备制造业发展仍处于初级阶段，冰雪装备制造企业数量较少、规模较小，生产集中在技术含量较低的滑雪板、滑雪服等低端产品，且主要通过贴牌生产实现规模扩张，缺乏相应的品牌，市场竞争力弱，对体育旅游业的持续发展支撑不足。[7]三是产业专业人才匮乏。专业化人才是未来体育旅游业高质量发展的重要竞争力，2018年以前体育旅游人才的培养多以体育院校旅游管理专业(体育旅游方向)的培养方式为主，直到2018年体育旅游专业正式进入教育部本科目录，才初步实现由以培养旅游管理人才为目标向培养“旅游+体育”复合型人才的转变。[8]我国既懂体育旅游经营管理，又具有体育学科知识，同时又了解传统体育文化的专业化人才非常稀缺。如吉林省冰雪体育旅游产品的开发、体育旅游赛事活动的策划等同样缺少专业化的团队。同时，由于北京、河北等地体育旅游业发展对相关人才的吸引，吉林省滑雪场、滑冰场的管理运营人员、教练员等存在流失现象，在教练员和服务保障人员的培训等方面仍存在短板。[9]吉林省冰雪体育旅游人才供给不足是体育旅游业人才匮乏的一个缩影。四是行业监管和服务不到位。体育旅游包含大量户外运动，具有一定的风险性，加之体育旅游风险认识不足、风险教育缺位、安全监管乏力等综合因素的影响，近年来体育旅游风险事故多有发生。

我国体育旅游业的发展整体呈现依赖性和脆弱性，亟需通过相关立法促进产业政策的制度化。具体来讲，当前发挥立法对体育旅游业的引领推动作用，具有以下四个方面的必要性。

一是促进体育旅游业资源开发利用和生态保护的需要。发展体育旅游业，亦可认为是对体育旅游资源的开发和利用。我国体育旅游资源丰富，如东北可以开发冰雪体育旅游，西北可以开发沙漠体育旅游，为数众多的名山大川可以开发山地体育旅游等。体育旅游具有健身、表演、竞赛、观赏等多功能价值，具备产业开发的经济价值。体育旅游产业规划和相关法律法规对相关资源市场化开发和利用应予以承认并鼓励，为其市场化的良性发展提供必要的制度支持。同时，很多体育旅游项目特别是户外体育旅游项目的开展多依托于当地的自然生态环境实现，其开发不当会破坏生态环境，如滑雪场地等必要设施及设备的修建对部分地貌的改变、对森林植被可能造成的破坏等，也需要相关法律的制约和引导。

二是促进体育与旅游业深度融合、推动体育旅游业集群形成的发展需要。当前我国体育旅游业部分从业者并没有完全理解产业融合的理念，体育和旅游相关部门对体育旅游业的管理亦缺乏横向的协作，造成体育旅游产品与服务质量下降，直接影响了体育旅游的效果体验。如吉林省冰雪旅游资源与体育资源缺乏深度融合，冰雪体育旅游项目单一，差异化有限，冰雪旅游资源与传统体育文化资源整合度相对较低，冰雪体育旅游涉及的多部门之间合作困难，缺少统筹规划。[7]另一方面，有关体育旅游业集群的形成和演化过程，政府不仅掌握着大量微观层面可供分析的体育旅游业及相关产业的信息资源，而且对于体育旅游业发展在地区经济的发展定位、发展态势、产业内容的适应性等方面又具有宏观上的把握。只有通过体育旅游业集群建设中政府指导制度的建立，以地区体育旅游业发展的优势资源为基础积极规划并建设体育旅游业集群，控制经营环境的复杂性和不确定性，才能实现产业发展的规模效应。

三是规范体育旅游业市场竞争、维护体育旅游安全的内在要求。体育旅游业作为一种经济形式，其市场管理和产业经营都需要相关立法的充分保障。体育旅游业经营主体的自主经营和平等竞争、知识产权的享有和行使，以及体育旅游业发展过程中的各类经济纠纷和利益冲突等目标的达成与问题的解决都离不开法律的确认和保护。同时，体育旅游相较普通旅游最大的特点就是有些项目带有一定的挑战性、刺激性和风险性，旅游者通过挑战和超越自我获得愉悦和满足。但体育旅游活动的开展也因此伴随着不可预知的不确定性和不安全性，如滑雪、攀岩、赛马等体育旅游项目，在参与的过程中较普通旅游活动有更高的安全事故发生率，这些实际情况也需要相关法律的及时出台维护并规范体育旅游项目开展的安全。

四是加强对体育旅游业进行宏观调控的需要。我国体育旅游业处于发展的初期阶段，整体规模小、产业层次低、专业人才缺乏，单纯依靠市场作用短期内无法实现快速发展。吉林省的体育旅游服务体系以滑雪体育旅游为主，滑冰体育旅游为辅。截至2018年底吉林省拥有滑雪场43家，滑雪场数量不及同为东北地区的黑龙江省的一半。从滑雪场的拖挂式索道数量等基础设施数据来看，2018年为19条，落后于河北省，基础设施仍待进一步加强。[10]由于滑雪场初期建设需要投入大量资金，且受季节影响资金回收慢、收益不确定，民间资本进入的意愿较低。可以说，市场唯利性引发的市场机制失灵状况决定了单靠市场机制很难推动体育旅游业的快速发展，需要国家和地方通过制定产业政策和法律制度引导体育旅游业的走向。转变行政手段为主向法律手段为主，健全财政补贴、金融扶持、税收优惠等法律制度，营建良好的发展空间。

二、我国体育旅游业的立法现状

从法律规范体系看，目前我国体育旅游业立法主要由体育、旅游两大类规范构成。体育类规范主要涉及体育产业、体育消费和体育管理等，旅游类规范主要涉及旅游市场和旅游产品等。

(一)体育旅游业立法中的体育类规范

体育旅游业立法中的体育类规范，从宏观层面看，属于全面规制与保障我国体育事业发展的立法，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。体育旅游业立法中的体育类规范包括体育产业、体育消费和体育项目经营管理等，主要涉及两个方面内容：

一是有关体育产业和体育消费的宏观指导与制度安排。例如，国务院2014年以来连续出台了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》等文件，明确提出大力发展体育产业。国家体育总局联合多部委颁布了针对水上运动、航空运动、山地户外运动、冰雪运动、马拉松运动等多项产业发展规划，推进体育旅游项目的落地。

二是有关体育项目的经营管理规定。《全民健身条例》第32条规定经营“高危险性体育项目”(1)文中使用“高危险性体育项目”“高风险旅游项目”的表述，是遵循国内涉及体育项目使用“危险”及涉及旅游项目使用“风险”的习惯。如《全民健身条例》规定经营“高危险性体育项目”应取得经营许可，国家体育总局出台了《经营高危险性体育项目许可管理办法》。《旅游法》规定“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可”；“高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。”同时，从部分体育旅游项目的未来不确定性来看，“风险”比“危险”更科学。且《旅游法》由全国人大常委会制定，相对更为权威。因此，文中“立法对策部分”笔者选用“高风险体育旅游项目”这种表述。应取得经营许可。2013年《经营高危险性体育项目许可管理办法》出台，规定高危险性体育项目的经营需要获得体育行政部门的行政许可，明确了设备安全、从业人员资格、安全保障制度三个方面的准入条件。同年，国务院体育主管部门会同有关部门制定并公布了第一批高危险性体育项目目录，为体育行政部门行使行政执法权提供了法律依据，标志着我国对高危险性体育项目实行统一的市场准入制度。吉林省出台的《吉林市高危体育经营活动管理条例》和广东省出台的《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》更是为高危险性体育旅游项目的管理提供了明确、具体的地方性法律依据。其他如登山项目管理方面，国务院出台了《外国人来华登山管理办法》《国内登山管理办法》等，西藏、青海、四川等地出台了《西藏自治区登山条例》《青海省登山管理暂行办法》《四川省登山管理办法》等，都较好地规范了登山体育运动。

(二)体育旅游业立法中旅游类规范

体育旅游业立法中旅游类规范是我国体育旅游业立法的核心规范。这些规范主要涵盖三个方面的内容：

一是关于促进旅游与体育产业融合发展的规定。例如，《旅游法》第23条明确提出促进旅游与体育的融合。国务院出台的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》等规范性文件中均指出要推动旅游与体育的融合发展。山西、内蒙古、山东、福建等各地基于自身旅游业的发展制定了地方性的旅游条例，明确提出要促进旅游业与体育的融合，发展体育旅游业。河南和山西更是进一步规定了应支持和引导拓展体育旅游项目，结合健身休闲项目和体育赛事活动，设计开发旅游产品。

二是有关体育旅游的专门规定。近些年来，我国十分关注体育旅游业的发展，国家体育总局和原国家旅游局深化协作，出台了《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》《关于大力发展体育旅游的指导意见》《“一带一路”体育旅游发展行动方案》等文件。地方立法层面主要表现为依据国务院规范性文件制定地方性的实施意见。此外，多地出台了体育旅游发展规划，指导当地体育旅游业的发展，如2020年海南省人民政府出台了《关于印发海南省国家体育旅游示范区发展规划(2020—2025)的通知》，2021年三亚市人民政府出台了《关于印发三亚市体育旅游发展总体规划(2021-2035)的通知》等。同时，地方立法在体育旅游基地建设和评价标准方面取得了一定的成绩，如上海市旅游局、上海市体育局出台了《关于推进体育旅游标准化建设的若干意见》和《体育旅游休闲基地等级评定办法》，贵州省体育局出台了《贵州省体育旅游基地管理办法(暂行)》和《贵州省体育旅游示范基地建设与评定指标(试行)》，福建省出台了《福建省体育旅游休闲基地建设与服务规范(试行)》等，这些地方性文件的出台促进了体育旅游业发展的规范化和标准化。

三是有关具体体育旅游项目的管理规定。如在国家立法层面，《旅游法》第47条规定“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。”第56条规定“高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。”[11]国家旅游局2016年制定的《旅游安全管理办法》对旅游活动中经营安全、风险提示、安全管理等方面进一步规范，使我国旅游安全管理迈向制度化、规范化发展的新阶段。文化和旅游部针对旅游市场出台的“黑名单管理办法”等，对规范体育旅游市场、保障旅游活动安全也发挥着重要作用。此外，对于地方性特色体育旅游，一些省市也出台了地方规范性文件加以促进和规范。如针对冰雪体育旅游，2016年吉林省委、省政府出台了《关于做大做强冰雪产业的实施意见》，2018年吉林市委托国家发改委国际合作中心编制了《吉林市冰雪产业发展规划》，2019年吉林省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动和冰雪经济的实施意见》等。

三、我国体育旅游业的立法困境

总体来看，上述体育旅游业立法对我国体育旅游业的发展起到了引领促进作用，使我国体育旅游业初步进入法制化轨道。但从长远来看，我国体育旅游业的立法仍然存在诸多不足，主要表现为以下几个方面。

(一)立法缺乏系统性和规划性

体育旅游业的高质量发展依赖于旅游业与体育产业融合环境的建立，立法保障层面表现为旅游业法律法规与体育产业法律法规的关联互动。但纵观我国各层面的体育旅游法律法规，相关系统性立法均处于相对欠缺阶段。

目前，我国没有专门的“体育旅游法”，《旅游法》和《体育法》是与体育旅游业直接相关的部门法。而《旅游法》第23条只是简单提及要“促进旅游与体育等领域的融合”，并没有专门针对“体育旅游”的规定，也没有“高风险体育旅游项目”的相关条文。从产业的发展态势、体育旅游的性质及其对立法的需求来看，《旅游法》并没有对体育旅游做出类型化的处理，或根据其相较于普通旅游的特殊性而制定不同的法律条款。

而作为我国唯一一部正式的体育法律，即1995年出台的《体育法》，虽有关于促进各类体育协调发展、培养体育人才和鼓励、支持民族传统体育项目挖掘等对体育旅游发展有指导意义的条文，但其颁布于体育主要作为“事业”而不是“产业”的竞技体育为主的时期，没有专门针对“体育产业”的具体规定，也没有“体育旅游”和“高危险性体育项目”的具体规定，最多是关于体育经营管理活动的概括性规定。[12]体育旅游业的发展存在有别于单一旅游活动和体育运动的特殊性，而当前体育旅游法律法规顶层设计存在真空地带，制约了体育产业与旅游业的融合与联动，也成为旅游业发展立法保障的困境之一。

(二)立法层次偏低，立法内容滞后

在体育旅游市场管理方面，目前我国尚未出台国家层面的体育市场管理条例或体育经营活动管理办法，而各地方要么没有相关法律法规，要么体育市场管理的法规、规章多颁布于20世纪90年代，难以适应当前体育旅游业的发展。

体育旅游规划对体育旅游业的发展具有前瞻性的作用，而我国并没有专门针对体育旅游业的规划。从国家“十四五”旅游业发展规划到地方规划，旅游更多的是和文化联系在一起，只是简单提及促进旅游与体育的融合，且集中在自驾车旅居车、冰雪等户外体育旅游方面，对其他体育类的旅游项目涉及较少。基于公法保护理念的《非物质文化遗产法》中有关体育非遗的利用和开发也仅有第5条和第37条且缺少明确的制度保障，体育旅游资源开发和利用的引导和鼓励制度尚未成熟。体育旅游业立法内容的滞后还体现在产业人才培育机制的不足，辽宁和宁夏等地出台的体育人才培养办法，目的在于为体育事业的发展培养竞技体育人才，缺乏关涉体育旅游业人才培养的相关规定。总体来看，促进体育旅游业发展主要以大量存在的文化和旅游部、体育总局等部门规范文件为依据，依靠中央和地方各级政策的推动。不可否认这些常态化的政策法规文件对体育旅游业发展起了重要作用，但解决体育旅游业发展存在问题的作用空间有限，发展背后制度供给的成本和效率问题还有待进一步讨论。

(三)地方立法创新性不足且缺乏特色

地域差异使得各省、自治区的体育旅游业在类型、结构、内容上差别较大，这一现实情况决定了仅仅依靠中央立法很难实现对体育旅游业的有效促进和保障，需要各地在遵守国家统一立法的基础上，针对体育旅游业实际存在的问题因地制宜的制定能够体现地方和民族特色的地方立法。但通过对体育旅游业地方立法的梳理，发现体育旅游业的地方立法创新性不足且缺乏特色。目前，各省、自治区“旅游(管理)条例”中部分根据《旅游法》第23条简单提及应促进旅游与体育的融合，或进一步提出创新体育旅游发展，或甚至连此类相关规定都没有，直接规定“体育旅游项目”的省份更是少之又少。各省、自治区出台的“全民健身条例”中对经营高危险性体育项目的规定，“体育(发展)条例”中关于发展民族体育、扶持和挖掘少数民族传统体育项目的规定等都与国家和其他地方的规定具有高度的相似性，缺乏自主与创新。在促进体育旅游业发展方面，主要表现为对体育旅游业国家层面相关规范性文件的贯彻和落实，如吉林、江西、湖北、云南等省份针对国务院《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》出台了实施意见，陕西、云南等省份对《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》出台了实施意见。只有海南省、三亚市等部分省市出台了体育旅游业发展规划。除此之外，如《内蒙古自治区体育市场管理条例》第7条中明确指出鼓励和支持本地区赛马、搏克等民族传统体育项目的产业发展，其他类似的能够体现地方特色和民族特色的规定在地方立法中还很欠缺。总体而言，与体育旅游直接相关的地方立法数量较少，地方立法中关于体育旅游业的规定相对失衡，各地立法差距较大，在具体内容上也不够全面。

(四)相关法律规范的可操作性不强

体育旅游特别是高风险体育旅游项目技术性强、危险性大，需要依靠专门性的法律规范加以应对和处置。然而，现行的一些高风险体育旅游项目法律规范相对缺乏可操作性，其有效性、执行性和针对性都十分有限。一是在涉及旅游项目立法时使用了“风险”一词，涉及体育项目立法时使用了“危险”一词，两种表述是否具有相同的内涵及可否并称为高风险体育旅游项目，在我国目前尚没有明确的规定。其次，高风险体育旅游项目的范围，包括高风险旅游项目中涉及体育运动的项目，“高危险性体育项目目录”也应纳入“高风险体育旅游项目目录”之中。国家体育总局联合人力资源和社会保障部等虽已发布第一批高危险性体育项目目录，但目录中很多属于国家行政部门批准开展的传统体育项目，且很多体育项目如漂流、蹦极、高空速降等，从性质上看也属于高危险性体育项目，但这些项目尚未被纳入国家体育主管部门行政许可的目录中。[13]再次，中央与地方关于高危险性体育项目的法律法规存在一定冲突。吉林、广东制定的地方性法规对“高危险性体育项目”进行了规定，但其制定时间早于第一批高危险性体育项目目录公布之前，与国家体育总局对高危险性体育项目范围的界定不一致。最后，体育旅游风险转移中法律机制明显缺位，《旅游法》对体育项目风险责任进行了明确界定，但相应条款规定却相对模糊，关于专项保险的内容也不明确，对于风险性较大的体育旅游项目，难以做到风险的有效转移。[14]

四、完善促进体育旅游业发展的立法对策

2019年国务院办公厅印发《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》指出，体育产业在满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着不可替代的作用，要强化体育产业要素保障，激发市场活力和消费热情，推动体育产业成为国民经济支柱性产业。2016年国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》提出，要坚持市场主导，政府扶持；坚持消费引领，培育主体；坚持强化特色，打造品牌；坚持加强监管，规范发展，加快形成结构合理、门类齐全、功能完善的体育旅游业体系和产品体系。为实现上述目标，提升体育旅游产品与服务质量，推进构建体育旅游业的法律法规体系非常必要。

(一)尽快修改《旅游法》《体育法》

从长远来看，我国应采用单独立法的模式制定关于体育旅游的法律规范，但考虑到当前我国体育旅游业处于上升阶段及实践中呈现明显的区域化特征，体育旅游业立法适宜采取循序渐进的方式。首先应在《体育法》和《旅游法》部门法中增加相应条款。在未出台专门的体育旅游法之前，我国应在《旅游法》中增加“体育旅游”和“高风险体育旅游”的特别规定，明确体育旅游业的调整范围和发展定位。除此之外还应对体育旅游市场主体的法律地位、权利和义务等方面进行规定。在完善《旅游法》的同时也应尽快对已实施20余年的《体育法》进行修订，增加“体育产业”的章节，明确体育产业的概念及法律规范的适用范围，在“体育产业”章节新增“体育旅游”和“高危险性体育项目”的相关内容。本文虽建议在《旅游法》和《体育法》中均增加“体育旅游”的相关规定，但立法侧重点应有不同。《旅游法》基于体育旅游中旅游活动的本质，侧重于体育旅游的规划和促进、经营和服务，《体育法》基于体育旅游、体育活动的内容属性，侧重于为高风险体育旅游项目的管理提供法律依据，其中《旅游法》应作为现阶段调整我国体育旅游活动领域中各种社会关系的核心法律规范。

(二)构建与高质量发展相匹配的产业管理与服务体系

体育旅游市场管理方面，在做好立法调研的基础上，应尽快出台国家层面的“体育市场管理条例”或“体育经营活动管理办法”，必要时还可制定相应的实施细则，对产业发展过程中涌现出的具体问题进行规范。在产业促进的制度建设方面，体育旅游发展规划对体育旅游业的发展具有前瞻性的引领和促进作用。《“十四五”旅游业发展规划》和《“十四五”体育发展规划》中均有体育旅游的相关内容，但专门性和系统性不足。为了更好地促进体育旅游业的发展，我国应尽快编制完成全国层面的体育旅游发展总体规划，明确该产业的发展定位、发展目标、发展方向、发展重点等。体育旅游是典型的产业融合，这就要求旅游部门和体育部门要建立联动机制，发展规划可对两部门的归口管理进行规定，强调以旅游部门为主、体育部门为辅、其他相关各部门联动协同的高效工作机制。在此基础上注重政策衔接，完善体育旅游业市场培育、人才保障、科技支撑、用地供给、财政金融扶持等政策供给，切实形成政策合力。[15]目前，体育旅游业的制度、目标、规范大都以政策方式出现，如“国务院46号文”“旅发172号文”等，这些政策措施对促进我国体育旅游业的发展起到了非常重要的作用，但政策自身的局限性一定程度上限制了体育旅游业的发展动力。随着各项政策的日趋完善，应有步骤的将现有政策法律化，对促进体育旅游发展的人才保障、科技支撑和金融财税扶持等方面做出具体规定。

(三)进一步发挥地方立法在促进体育旅游业发展中的作用

各省、自治区具备的体育旅游区域优势不同，发展水平存有差异，重点发展的体育旅游项目亦有区别。考虑到当前我国体育旅游业处于上升阶段，以及实践中呈现明显的区域化特征，体育旅游业立法适宜采取循序渐进的方式，通过地方立法解决体育旅游业当前发展存在的问题，建立体育旅游业发展的长效机制尤为必要。地方立法虽然只能在各自行政区划范围内发生法律效力，但其不仅体现着对国家法律法规的辅助与补充，还能满足地区实际发展的需要。首先，各地在对全国人大、国务院颁布的关于体育旅游的法律法规做好促进法律实施的相应地方立法工作之外，适宜地以地方促进型立法的形式，鼓励并引导体育旅游业的发展。体育旅游业立法要明确划定以体育和旅游为主的各级不同部门推进体育旅游业发展的职责和任务，确保政策在落地实施过程中更具可执行性和可操作性。我国一些地方政府已将体育部门与文旅部门合并，从制度层面推进体育与旅游业加速融合发展，如深圳市、珠海市、银川市、长白山管委会等，这也将成为体育旅游业发展的“排头兵”及地方立法推进的“先锋”。其次，由于实践中体育旅游业发展呈现明显的区域化特征，在实际管理中特别是对具有地方特色的体育旅游项目的开发和经营，坚持问题和需求导向，根据本地区体育旅游的特点和实际需要，对体育旅游业的管理对象和调整范围、审批条件和程序制定进行有针对性的规定。

(四)以完善高风险体育旅游项目管理为重点，不断提高立法质量和立法水平

目前，我国体育旅游业的发展对体育项目具有高度的依赖性，而这些市场价值高的体育项目大多属于高风险体育旅游项目。因此，体育旅游业发展立法需要特别重视高风险体育旅游项目的管理立法。例如，确定高风险体育旅游项目类别，完善其市场准入制度，规范市场经营行为，保障体育旅游参加者的人身安全等。[16]当前，完善高风险体育旅游项目管理立法，重点是实现《旅游法》第47条和《全民健身条例》第32条的有效实施，同时，增强地方各级体育、旅游管理部门对高风险体育旅游项目管理实施的可操作性。[17]首先，应对“高风险体育旅游项目”的内涵进行界定，体育运动项目和旅游项目活动中安全事故的发生均具有可能性与不确定性，加之《旅游法》比《全民健身条例》的法律效力等级更高，采用《旅游法》中关于“高风险旅游项目”的用词并称为“高风险体育旅游项目”更为科学和合理。其次，《经营高危险性体育项目许可管理办法》目前只针对游泳、滑雪(高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪)、潜水、攀岩四项高风险体育旅游项目，在性质上其他属于高风险体育旅游的项目，也应尽快根据实际情况完善准入条件。而对高风险体育旅游项目的划分，建议参考吉林市对高危险性体育项目的界定，危险性大、专业技术性强、安全保障要求高的体育旅游项目都应是高风险体育旅游项目行政许可的对象。高危险性体育项目目录目前只公布了第一批，且距今已有近9年，国家体育总局应会同其他部门尽快制定并公布第二批目录，且要定期更新，以强化对新兴高危险性体育项目的监管。对风险系数高、地域性问题突出但尚未列入国家高危险性体育项目目录的体育旅游项目，可通过地方立法形式纳入市场准入范围，保障高风险体育旅游项目行政许可范围有法可依。对于中央与地方有关高风险体育旅游项目在法律法规上所存在的冲突，未来可以由国务院出台“高危险性体育项目经营管理条例”进行统一规制。国家体育总局和地方人大、政府也可以根据实际制定具体的规定，补充高风险体育旅游项目的法律规范。同时，应进一步健全配套的风险转移法律机制，如对高风险体育旅游项目增加强制保险规定，完善体育旅游保险赔偿制度，制定比一般旅游活动更为严格的体育旅游行业服务标准，以安全管理、风险防范、预警与救援保障等标准为侧重点，以权利义务关系强化责任主体的风险防范与安全保障意识，为推动体育旅游业发展创造良好的法治环境。