党内问责对象不精准的表现、成因与对策

吕 永 祥

(武汉大学 党内法规研究中心, 湖北 武汉 430072)

党的十九届四中全会强调:“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。”[1]系统治理、综合治理等治理模式强调,多个治理主体围绕事关党的长期执政、国家的长治久安的重要事项进行分工协作,具有包容的治理主体、多元的治理信息和共享的治理知识等优势。然而,在公共事务治理权力被更多治理主体分享的同时,“责任对权力的‘跟踪规范效应’趋于减弱”[2]。当各级各类治理主体共同参与的集体决策和集体行动触犯问责情形时,各治理主体责任划分不清晰和责任对象难认定的问题愈发凸显出来,Thompson将该现象概括为问责对象“多只手问题”[3],这是大规模国家在治理模式的民主化水平和参与广度不断提升的情境下实施精准问责面临的共性问题。“与西方民主国家社会问责、政治问责发达而党内问责相对薄弱的情况不同,中国共产党是我国政治权力体系的领导核心和党政关系的主导方面,因此按照权责一致的原则,党内问责机制才是整个问责体系中的重中之重。”[4]基于党内问责的重要地位,本文将研究对象聚焦于党内问责。在党内问责之中,囿于问责能力有待提升、责任划分不够清晰等因素的制约,问责主体认定问责对象时存在应问责对象和实际问责对象不一致的问题,即问责对象不精准现象。该现象见诸于《求是》《中国纪检监察报》等媒体报端,呈现为问责泛化、问责错位等多重面向。对此,党的十九届四中全会强调:“完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制”[1]。完善精准问责有效机制需要坚持问题导向。党内问责对象不精准的表现形式有哪些?各种表现形式的成因和对策分别是什么?弄清这些问题,对中国共产党完善精准问责机制具有重要的理论和实践意义。

一、 文献综述与分析框架

受新公共管理、多层级治理等治理范式的影响,国内外学术界对多治理主体情境下的问责对象不精准问题较为关注,相关研究主要聚焦以下两个方面。

第一,一些学者从组织层面入手,探讨多层级治理中问责对象不精准的成因与对策。府际关系是多层级治理中一种重要的组织关系,是问责主体实施垂直问责时需要考虑的重要因素。Mulgan从澳大利亚联邦政府与州政府职责权限划分不清晰入手,揭示多层级治理中问责对象不精准的成因,主张以厘清各级政府的职责权限提升问责对象的精准性[5]。与之相近,刘美萍主张完善纵向权责清单制度,以解决由各级政府权责不清导致的问责对象错位问题[6]。此外,Benz还从国家与超国家组织关系入手揭示欧盟多层级治理模式中问责对象不精准的成因,主张采取开放式协商方法提升多层级治理中问责对象的精准性[7]。

第二,还有一些学者从个体与集体关系入手,探讨集体决策中问责对象不精准的成因与对策。一方面,国外学者对问责对象不精准问题的探讨主要围绕“多只手”问题展开。Thompson认为,问责对象不精准的成因是在全体成员共同影响集体决策的组织中存在问责对象“多只手问题”,对组织责任的流程设计和清晰划分有助于提升问责对象的精准性[8]。Bovens则认为,解决问责对象“多只手问题”要正确认识个体责任和集体责任的差异,对个体问责、集体问责等问责模式进行精细分工才能提升问责对象的精准性[9]。另一方面,国内学者对问责对象不精准的分析主要围绕集体决策体制展开,陈国权等将集体决策体制中个体与集体责任划分不清晰归结为问责对象不精准的成因,主张以明确决策责任划分来提升问责对象的精准性[10]。叶战备等则从责任划分和党内民主等维度探讨了集体决策环节党内问责对象不精准的成因与对策[11]。

既有研究虽不乏真知灼见,却存在下述缺憾:首先,从研究内容来看,一方面,既有研究着重探讨问责对象不精准的成因与对策,对其表现形式缺乏类型化分析。另一方面,既有研究在组织层面上剖析了府际关系对问责对象不精准的影响,却没有探讨由条块关系不顺引发的问责对象不精准问题及其治理对策。其次,从分析框架来看,目前学术界对问责对象不精准的分析停留在组织或个体与组织关系等单一维度,对个体性问责对象缺乏专门剖析,仅揭示问责对象不精准的局部面貌,缺乏一个整体性分析框架。

“一般系统论是关于‘整体’的一般科学”[12]31,系统论的整体性原理为我们构建党内问责对象不精准的整体性分析框架提供理论依据。在党内问责领域,目前系统论已被运用于执政党问责能力的系统配置、各项党内问责要素等议题的分析之中,具有向问责对象扩展的可行性。系统是由若干要素及其互动关系构成的有机整体。一般系统论认为,“对于‘要素’的复合体,可以有三种不同的区分方式:①按照要素的数目来区分;②按照要素的种类来区分;③按照要素的关系来区分”[12]50。这揭示出系统的构成要素并非单一的,系统的整体功能受到各类要素的共同影响。从系统论的要素分类方法来看,党内问责对象不精准的系统分析,建基于对党内问责对象的精细分类。以问责对象的数量和性质为依据,党内问责对象可分为个体与组织两类,前者指向党员领导干部,后者囊括各级党组织。系统并非要素的简单加总,各要素相互联系、相互作用才能构成一个有机整体,各要素的互动关系揭示出系统论的整体性原理。从系统论的整体性原理来看,对党内问责对象不精准进行系统分析,既要从个体与组织两类问责对象入手,更需要揭示两者之间的互动关系对问责对象精准性的影响,否则无法揭示问责对象不精准现象的全貌。基于此,本文将系统论的整体性原理作为理论支撑,基于个体与组织两类党内问责对象及其互动关系,从个体、组织、个体与组织关系三个层面构建党内问责对象不精准的整体性分析框架。

二、 党内问责对象不精准的表现

1. 个体层面上党内问责对象不精准的表现

第一,以问责一般干部代替问责领导干部。根据权责一致原则,“政治意义上的问责以公共权力的存在为前提,问责对象主要指向行使公共权力的公权力机关和政府官员”[13]。虽然公共权力行使主体在各国都被界定为主要问责对象,但是在不同的问责机制中它却有着不同的称谓。西方公共行政理论从个体层面上将公共权力行使主体划分政务官和事务官两类,两者分别构成政治问责和行政问责的主要问责对象。而在我国的政治话语中,个体性问责对象通常被统称为“干部”,各类干部分别与不同类型的问责机制相对应。领导干部和不承担领导职务的一般干部之间的二元区分,是党的干部制度中常见的一种分类方法,对理解党内问责对象具有重要意义。“东西南北中,党政军民学,党是领导一切的。”[14]中国共产党是我国的领导党,其领导地位的巩固需要广大党员领导干部积极发挥自身的领导作用。反之,与不承担领导职务的一般干部相比,党员领导干部实施滥用权力、消极怠政等不当行为对党的领导和党的事业的危害更大。基于此,根据巩固党的领导地位要善于抓住主要矛盾的马克思主义哲学原理,《中国共产党问责条例》将个体性问责对象界定为党的领导干部。然而从制度执行来看,在问责实践中,出于避难求易等考虑,“有的(问责主体)问下不问上、问小不问大,让一般干部代替领导干部担责”[15]。《人民日报》也撰文批评了“对承担具体落实工作的干部追责,却不倒查主要领导干部责任”[16]的现象。

第二,以问责现任领导干部代替问责时任领导干部。时间是问责的一个重要维度,世界银行专家组从时间维度将问责划分为“事前”问责、“即时”问责和“事后”问责三类[17]。问责的时间维度会对问责主体认定问责对象产生重要影响,这是因为公共政策效果的显现往往具有滞后性和隐蔽性,在此期间受到任期制、党政领导干部交流制度等因素的影响,负责制定或执行该项政策的党员领导干部有时会历经若干次职位变迁。在这种“铁打的政策、流水的干部”的情景下,问责主体需要在该项公共政策的最初制定者、后续修订者等历届任职者之中精准认定谁应当对政策失败承担责任。一项历时较长的公共政策的政策效果通常是时任领导干部和现任领导干部合力作用的结果,问责主体对两者的问责本应是并行不悖的。但在政策问责实践中,囿于对时任领导干部政策行为的登记备案机制不健全、调查取证更为困难等因素,“有的(问责主体)只问现任领导责任不问时任领导责任”[18],导致问责对象不精准,各届任职者权责配置失衡。“如多年前违规审批土地盖房,一些地方只对现在拆除违规建筑不力的基层领导干部问责,却很少问以前作出违法违规决策领导干部的责任。”[19]

2. 组织层面上党内问责对象不精准的表现

第一,以问责下级党组织代替问责上级党组织。多层级治理是“一种在超国家、国家、区域以及地方等数个疆域层级上的既定政府之间进行持续协商的制度”[20],治理主体来自多个行政层级和对某一项特定任务开展协同治理是其典型特征。为有效治理跨行政层级的复杂公共事务,多层级治理也逐渐被应用于中国的治理场域之中。提高超大规模国家治理有效性的现实需要和党的中央组织、地方组织和基层组织的多层级设置模式,为中国共产党采取多层级治理模式提供必要性和可行性。诸如腐败治理、贫困治理等重要事务超出单一层级党组织的管辖范围,需要由多个层级党组织共同治理。在多层级治理中委托代理关系具有多重性,由此产生“多头责任”问题[21]。在党内问责中这种情形体现在,“有的地方由于职责规定不够清晰、权限划定不够明确,出了问题要追究责任时,上下级之间、部门之间相互推诿,具体应当由谁担责,边界模糊不清,难保不问错对象”[16]。在各级党组织职责划分不清晰的情况下,有的问责主体在认定问责对象时避重就轻,“以问责下级代替问责上级”[15]。

第二,以问责属地管理机关代替问责垂直管理部门。为实现维护中央集权和发挥地方积极性双重目标,国家权力需要在横向和纵向两个维度进行合理配置和分工,从而形成“条”与“块”两种管理系统。“条”形管理系统由上下对齐的各级政权机关内设职能部门组成,中央政权机关“为加强政令统一或减少地方行政干预,在地方设立相应对口分支机构或派出机构,并对这些对口职能部门实行垂直领导”[22]。“块”状管理系统由中央、省、市、县、乡五级政权机关组成,按照守土尽责、分级负责的原则对辖区内公共事务开展属地管理。“条”与“块”既存在各自的专属管理事项,也在扶贫、环保、信访等重要事务上相互协作,以合力实现全面建成小康社会,建设美丽中国、平安中国等目标。垂直管理部门和属地管理机关共同管理某项重要事务,“纵横交错的权力线路就会变得异常复杂而麻烦”[23],给问责主体精准认定问责对象带来困难。当条块系统的共同行为触犯问责情形时,问责主体需要在厘清条块系统职责权限的基础之上,才能准确判断究竟是问责垂直管理部门还是问责属地管理机关。然而,“有的基层党内问责主体在未厘清基层条块系统的角色责任、未判明党组织和党员领导干部的因果责任和能力责任的情况下,滥用属地管理原则草率认定问责对象”[24],衍生出以问责属地管理机关代替问责垂直管理部门的问题,这一点在信访、环保等条块共治领域表现得较为明显。举例而言,“中南某省环保督查发现某县部分企业存在环境污染问题,事后,企业所在地两名村干部被问责,而县环保局工作人员却‘毫发无损’”[25]。

3. 个体与组织关系层面上党内问责对象不精准的表现

第一,以个体问责代替集体问责。中国共产党采取集体领导与个人分工负责相结合的民主集中制,各项政党权力既可以交由各级党组织及其领导班子按照集体领导原则共同行使,也可以交由党的领导干部按照个人分工负责的原则单独行使。基于此,中国共产党根据权责一致原则,围绕行使政党权力的党组织和党员领导干部分别构建了个体问责和集体问责两种问责机制。与集体问责相比,个体问责可以充分考虑不同组织成员在失职失责行为的性质情节、过错程度、危害后果上的具体差异,具有问责处理决定更为精细化等优势,但要求特定组织成员对集体决策失败承担全部责任,不仅违背在集体决策体制中所有组织成员共同行使决策权力的客观实际,而且给想要逃避责任的组织成员提供了便利,容易滋生“替罪羊”现象。由此来看,问责主体在认定问责对象时应将集体问责与个体问责结合起来,不可偏废其一。但是,在问责实践中,“有的(问责主体)只问责领导干部不问责党组织,以个人履责不力掩盖集体失职失责问题”[26]。

第二,以集体问责代替个体问责。从规范意义上来讲,集体问责适用于中国共产党的集体决策体制,对集体决策不当和集体领导不力的党组织或党组织领导班子实施集体问责既符合权责一致的问责原则,也符合党内问责制度的相关规定。但是,即使是在集体决策体制中集体问责也无法代替个体问责。与个体问责相比,集体问责虽然具有问责范围广覆盖等优势,但是它对每一个组织成员予以同等程度的责任追究,容易忽视不同组织成员的失职失责行为在性质情节和危害后果上的程度差异,违背错责相当的问责原则。由此来看,集体问责和个体问责应当相互配合。然而在问责实践中,有的问责主体却顾此失彼,以集体问责代替个体问责,“有的(问责主体)只问责党组织不问责领导干部,把集体责任当成个人逃避责任的挡箭牌”[26]。举例而言,“华东某市在党建工作督导中,发现该市相关部门存在落实基层党建主体责任不到位等问题,但仅对党委(党组)进行了通报批评,相关责任人无一人受到问责处理”[27]。

三、 党内问责对象不精准的成因

1. 个体层面上党内问责对象不精准的成因

第一,混淆党纪处分对象和党内问责对象。党纪处分和党内问责作为中国共产党的两种自我约束机制,在适用对象上既高度交叉,也存在重要差异。按照《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》等党内法规的规定,党的纪检机关兼具监督主体、执纪主体和问责主体等多重身份,多重身份叠加容易产生角色转化失灵,从而使其容易忽视党纪处分主体与党内问责主体两种政治身份之间的区别,对执纪和问责两种职能及其适用对象不加区分。内因是事物变化发展的根本原因,党的纪检机关对党纪处分对象和党内问责对象的混淆认识,为其以问责一般干部代替问责领导干部提供主观认识基础。受到主观认识偏差等因素的影响,“实践中,往往出现对普通党员进行追责,却被当作‘问责对象’被问责的情况。如今年上半年,天津市纪委监委在受理某区区委委员、某镇党委书记因推动落实精准扶贫和帮扶困难群众工作不到位,致使困难群众没有得到有效救助而被问责的报批案件中,发现该区对镇、区办理低保的具体工作人员及帮扶困难群众的包村干部等十几名一线工作人员均提出不同的‘问责’处理建议”[28]。

第二,终身问责机制不健全弱化对时任领导干部的问责。为消除“离任即不承担责任”的错误观念,在各届任职者之间实现权责配置均衡,党的十八届四中全会以来,各级党委和政府在重大行政决策、司法裁判、党内问责等领域开始构建终身问责机制的实践探索,取得一定成绩。然而,目前终身问责机制尚处于探索阶段,在全国层面上终身问责规定散见于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党问责条例》等文本之中,规范整合效用有待进一步化强化。虽然有些地方围绕重大行政决策终身问责等领域出台一些专门性制度,但这些制度存在位阶较低、内容不够成熟完备等问题。以重大行政决策终身问责为例,对受多届任职者共同影响的重大行政决策,很多地方性制度都没有对问责信息如何获取、应当由哪一个机构对时任领导干部开展责任调查并提出问责处理建议等细节问题作出具体规定。《深圳市行政过错责任追究办法》第六十三条规定“依照本办法规定应当追究行政过错责任的行政机关工作人员,所在单位作出处理决定前已经调离到新单位的,原所在单位可向其新单位提出处理建议,新单位无正当理由应当采纳”,为解决责任倒查主体的设置问题提供一定的参考。然而,原所在单位虽然熟悉情况,但是与行政过错人员却存在千丝万缕的利害关系,由原所在单位提出问责处理建议容易在中立性上饱受诟病。缺乏问责信息支撑和责任倒查主体设置不合理削弱了终身问责机制的可操作性,弱化了对时任领导干部的问责。

2. 组织层面上党内问责对象不精准的成因

第一,职责同构的政党职责体系导致上下级党组织责任划分不清晰。在结构功能主义看来,机构是履行职能的载体,与“上下对口,左右对齐”的机构设置模式相对应,各级党组织在职责设置上呈现职责同构的特征[29]。职责同构的政党职责体系体现在,《党章》第三十二条以“基本任务”的形式列举了基层党组织的主要职责,其中“宣传和执行党的路线、方针、政策”“对党员进行教育、管理、监督和服务”“密切联系群众”等职责设置同样适用于各级党的地方组织。不仅如此,上级党组织还会根据实际需要将其承担的部分职责事项下派给下级党组织,进一步强化各级党组织职责同构的特征。职责同构的政党职责体系意味着各级党组织承担相同或相近的职能,在带来提升各级党组织统一行动的效率、便于党中央开展自上而下的垂直管理等便利的同时,也给党内问责主体认定问责对象带来一个消极影响,即责任划分不清晰导致问责对象不明确,各级党组织高度交叉重叠的职责设置,降低了党内问责主体在多层级治理中认定问责对象的精准性,导致党内问责主体无法准确判断应当追究哪一层级党组织的责任。在此种情形下,上级党组织利用其在权力资源和责任配置等方面的优势向下级党组织推卸责任,助长问责主体“问下不问上”的错误倾向。

第二,垂直管理部门滥用“责任状”向属地管理机关转嫁责任。从规范意义上来讲,职责法定是一项重要的法治原则,党内法规、国家法律等对垂直管理部门和属地管理机关的职责权限作出了相应的规定。然而,为了在复杂变动的环境中提升治理的灵活性和有效性,充分发挥垂直管理部门和属地管理机关各自的优势,各级政权机关有时也会根据实际需要在垂直管理部门与属地管理机关之间进行职责权限的委托与代理。在中国特色政治制度中,“责任状”满足了各级政权机关将职责权限在上下级组织之间、条块之间灵活配置的现实需要,成为各级政权机关推动重要工作贯彻落实和传导压力的重要手段。就条块关系而言,有的垂直管理部门将签订“责任状”作为一种责任“甩锅”的手段,“片面强调‘属地责任’,许多应该部门做的,或者部门与地方协调解决的问题,最后都推给地方”[30]。属地管理机关在承接垂直管理部门下达的环保、行政执法等责任事项的同时,却缺乏履行该项责任事项所需要的职权、人力物力财力等必要条件,因为未能如期完成“责任状”而受到上级机关的问责,衍生出以问责属地机关代替问责垂管部门的问题。

3. 个体与组织关系层面上党内问责对象不精准的成因

第一,个人与集体责任划分不清晰导致个体问责与集体问责相互代替。习近平总书记强调:“不明确责任,不落实责任,不追究责任,从严治党是做不到的。”[31]在由事前明责、事中归责和事后追责前后相继构成的完整问责流程中,习近平总书记将“明确责任”放在首要位置,足见事前明确责任对构建精准问责机制的重要作用。与实行行政首长负责制的行政机关不同,各级党组织实行的是民主集中制,各项政党权力在集体决策过程中被党组织领导班子及其成员所分享,更高的权力分享程度增加了责任清晰划分的难度,影响问责主体认定问责对象的精准性。在集体决策体制中通常存在着责任分配难题,个体责任和集体责任划分不清晰,导致问责主体在认定问责对象时缺乏清晰客观的判断标准。这就赋予问责主体较大的自由裁量空间,为其实施选择性问责提供便利条件,导致个体问责和集体问责相互代替的问题。江西省宜春市纪委在调研中发现,“有的(问责主体)还存在随意性、选择性问责问题,比如有的地方考虑到问责对绩效考核的影响,便弱化对集体的问责,倾向于个人问责;有的地方考虑到问责对干部的提拔使用有影响,更倾向于集体问责”[32]。

第二,党员领导干部的避责策略加剧以集体问责代替个体问责的问题。在问责关系中,问责主体的问责行为与问责对象的避责行为有时是同时存在和交互作用的,采取避责策略规避问责后果是问责对象在趋利避害的自利动机驱使下作出的理性行为选择。问责与避责是责任政治的一体两面,政府官员的避责策略会对问责政治产生积极、中立和消极三种不同影响[33]。虽然政府官员的避责策略在给问责主体施加改进问责手段的压力等方面对完善问责政治具有积极意义,但是它也容易加剧个体责任和集体责任的相互混淆。相互推诿式避责策略作为政府官员一种重要的避责策略[34],尤其适用于集体决策体制之中。在实践层面,有的党员领导干部将集体决策作为规避个人责任的旋转门,故意将个人决策事项纳入集体决策程序之中,企图以集体决策的“合法外衣”来降低自己的问责风险。在山西省运城市林业局原党组书记、局长李建刚违纪违法案中,“据不完全统计,仅2018年上半年,李建刚就主持召开了32次局务会议和党组会议,共涉及220个议题,其中很多属于办公设备购置、办公用品购买、车辆维修保养等按照正常审批程序就可以直接拍板决策的事项”[35]。这类行为貌似发扬了集体决策的民主作风,实则是滥用集体决策来规避个人的决策责任,助长以集体问责代替个体问责的错误倾向。

四、 党内问责对象不精准的治理对策

1. 个体层面上党内问责对象不精准的治理对策

第一,正确区分党纪处分对象和党内问责对象。从职务级别和追责类型两个方面厘清党纪处分对象和党内问责对象之间的差异,是问责主体提升认定问责对象精准性的认知基础。一方面,党纪处分既包括党的领导干部,也包括党员和一般党员干部，而党内问责对象只包括党的领导干部,适用对象的职务级别可以为区分党纪处分对象与党内问责对象提供一个清晰的识别标准,使党的纪检机关清晰地认识到,普通党员和一般党员干部是党纪处分对象而非党内问责对象。另一方面,从追责类型来看,《中国共产党纪律处分条例》第三十七条规定:“直接责任者,是指在职责范围内,不履行或不正确履行自己的职责,对造成的损失和后果起决定性作用的党员或党员领导干部”。其中“决定性作用”主要指向因果关系的直接性,意在说明党员或党员领导干部的失职失责行为是导致损失或后果产生的直接原因。与直接责任相对应的党内问责的追责类型是领导责任。“在因果关系上,领导责任应当不属于直接因果关系,如果因为某个具体行为导致事故,应当构成直接责任,而领导责任强调的是失职、渎职、不作为、懈怠所带来的间接因果关系。”[36]基于过错行为与危害后果因果关联的紧密程度这一指标,党内问责主体可以区分直接责任和领导责任的差异,并据此将党纪处分追究的直接责任者和党内问责追究的领导责任者区分开来。

第二,从丰富问责信息和设置科学合理的责任倒查主体两个方面入手,健全追究时任领导干部责任的终身问责机制。一方面,从问责信息来看,获取问责信息是问责机制的首要运行阶段,问责主体获取各届任职者的履责信息的数量和质量会影响问责处置结果的精准性。基于此,健全终身问责机制要建立健全各届任职者的履责台账制度,为问责主体追究时任领导干部责任提供准确、翔实的第一手问责信息。党委及其组织部门作为履责台账制度的主要执行主体,应当仔细记录各届任职者的任职时间、履责表现、履责态度和履责结果等履责信息,尤其要详细记录各届任职者的决策意见和决策理由、政策执行行为及其效果等政策运行信息,为问责主体厘清现任领导干部和时任领导干部的责任边界和责任轻重提供问责信息支撑,使政策问责做到履责表现可回溯、过错行为可追查、追责行为有依据。另一方面,为解决领导干部调任到新的地区和职位带来的责任倒查主体设置的争议问题,各地在健全责任倒查机制时可以考虑由作为现任者和时任者共同的上一级管理机构指定或委托有管理权限的党的纪检机关或党委组织部门负责开展责任倒查,以保障责任倒查主体的权威性和专业性。为体现责任倒查的中立性和客观性,还可以考虑成立责任倒查组,时任领导干部的原所在单位和新单位都可以派代表参与其中。

2. 组织层面上党内问责对象不精准的治理对策

第一,以职责异构的政党职责体系厘清上下级党组织的责任边界。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出:“除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能。”[37]地方各级党组织因地制宜配置职能,无疑会彰显地方党组织在职责设置上的特殊性,克服职责同构问题。构建职责异构的政党职责体系,应当将各级党组织的职责划分为差异性职责和共有性职责两类,既以共有性职责将各级党组织自上而下联动起来,又以差异性职责体现各级党组织在法定范围内设置职责的自主性和灵活性。一方面,差异性职责的设置应结合各级党组织的层级特点,凸显党中央制定党的基本路线方针政策、配置党组织职权职责、调整党员权力义务关系等专有性职责,体现地方各级党组织在政党组织体系中承上启下、上传下达的重要特点,突出基层党组织对普通党员和人民群众的服务职责及对微观政党事务的管理职责。另一方面,对中央和地方协同管理的事项、上下级党组织共同完成的重要工作而言,各级党组织在设置共有性职责时应当进行清晰合理的纵向分工,通过签订备忘录、责任状等形式,明确中央与地方、上下级党组织之间的任务分工和责任分配方案,厘清主管责任和协助责任、决策责任和执行责任的责任归属,为党内问责主体精准认定问责对象奠定清晰的责任划分这一重要基础。

第二,对垂直管理部门与属地管理机关签订的“责任状”进行清理。《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》强调:“严格控制‘一票否决’事项,不能动辄签‘责任状’,变相向地方和基层推卸责任。”[38]为防止垂直管理部门滥用“责任状”向属地管理机关转嫁责任,一方面,各级党委应当对垂直管理部门发布的“责任状”进行摸底、统计和分析,将“责任状”清理工作纳入党内规范性文件清理的总体部署之中,运用党内规范性文件清理中常用的合法性、合理性和有效性等清理指标和集中清理、定期清理等清理方法,对垂直管理部门发布的“责任状”进行有效清理,废除缺乏合法性和正当性的“责任状”,以减少条块关系中责任转嫁的乱象。另一方面,各级党委还应将减少存量与遏制增量结合起来,在清理“责任状”存量的同时,还要对垂直管理部门新拟定的“责任状”开展程序要件和实质要件的审查,要求垂直管理部门在缺乏法律依据、上级许可和充足理由的情况下,不得与属地管理机关签订新的“责任状”,严防“责任状”滥用问题反复出现。

3. 个体与组织关系层面上党内问责对象不精准的治理对策

第一,在集体决策体制中清晰划分个体责任与集体责任。在集体决策体制中清晰划分个人责任与集体责任,要牢牢抓住决策集体和决策个体的职责范围这个关键因素,使各级党组织和党的领导干部都在其职责范围内承担责任。从决策理论和实际来看,公共决策的重要性程度是区分各类决策的决策主体的一个重要标准。《党章》第十条第五款规定:“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定。”该条款以是否属于“重大问题”为依据将党委的集体决策与党委领导班子成员的个人决策区分开来。基于此,各级党组织可以采取正面列举与反向排除相结合的方法,对党委领导班子职责范围内的“重大问题”进行正面列举,将重要性程度更低、影响范围更小的“非重大问题”纳入党委领导班子成员的个人决策事项之中。鉴于清单管理制度具有的主体明确化、事项具体化和边界清晰化等优势,各级党委可以考虑制定“三重一大”集体决策事项清单,明晰重大事项和重要干部的具体范围、重大项目投资的判断标准以及大额资金的合理区间,以逐渐厘清“重大问题”与“非重大问题”的边界。明确区分党委领导班子职责范围内的集体决策事项和党委领导班子成员职责范围内的个人决策事项,有助于使决策主体和决策事项对应起来,提高党内问责主体在集体决策体制中认定问责对象的精准性,减少个体问责和集体问责相互代替。

第二,以集体问责与个体问责的配合使用抑制避责策略。党员领导干部的相互推诿式避责策略之所以有效,在很大程度上是因为在集体决策体制中有的问责主体存在重集体问责轻个体问责的错误倾向。为消除党员领导干部的相互推诿式避责策略对问责对象认定的消极影响,党内问责主体应当树立个体问责与集体问责分工协作的辩证思维,当集体决策出现决策严重失误等问责情形时,党内问责主体不仅要追究通过该项决策的党组织领导班子的集体责任,还要依据错责相当原则精准追究对集体决策结果施加的不同程度的影响的党组织领导班子成员的个人责任。《中国共产党问责条例》第六条规定:“对党组织问责的,应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责。”[39]该条款将个体问责作为集体问责的附带问责措施,通过集体问责和个体问责的配合使用,打破了党员领导干部运用相互推诿式避责策略以集体责任掩盖个人责任的企图。除了由集体问责驱动个体问责之外,进一步完善集体问责与个体问责的配合使用机制还可以采取由个体问责驱动集体问责的路径,在对滥用职权、贿选的党员领导干部进行个体问责的基础上,探索对存在“塌方式”腐败或团体选举舞弊等问责情形的党组织领导班子进行集体问责,打破有的党组织领导班子以个人失职失责行为掩盖集体领导责任的企图。

五、 结 语

党内问责对象的精准认定,是中国共产党构建精准问责机制的重点和难点。针对实践中出现的问责对象不精准现象,本文借鉴系统论的整体性原理,从个体、组织、个体与组织互动关系三个层面构建党内问责对象不精准的整体性分析框架,系统分析了党内问责对象不精准的表现、成因与对策,为学术界进一步深化精准问责研究奠定一定的基础。囿于文章篇幅和分析框架等限制,本文并未系统论述选择性问责这一各类问责对象不精准现象背后的共性原因及其治理对策。选择性问责的产生除了与制度的可操作性和精细化水平有关以外,还与问责主体滥用自由裁量权力有关。鉴于此,为提升党内问责对象的精准性,还可以采取出台《中国共产党问责条例》的实施细则、加强对问责主体的监督与问责、建立典型问责案例指导制度等多种举措。对于问责对象不精准乃至问责泛化等相关议题,期待来自政治学、党建、公共管理等学科的专家学者予以更加深入系统的探讨,从而为消除构建精准问责机制的现实障碍提供理论思考和对策建议。