政府会计制度改革对地方高校预算的影响——以A大学为例

彭 珂

（南安普顿大学，英国汉普郡南安普顿市）

高校预算管理是近年来国内学者探讨的一个重要话题。随着高校的发展，加强对高校预算的管理，发挥资金的最大利用效率，使高校国有资产保值增值势在必行。不同学者从财务预算的不同方面着手，提出了各自独到的见解。例如基于预算管理制度财权配置模糊提出了加强绩效问责机制[1]，结合预算编制的现状提出成立独立预算管理部门[2]，利用升级和调整高校财务信息系统化建设开展全面预算管理进程[3]，通过预算绩效目标的设定与预算管理结合提升高校的绩效意识[4]，以目标效果来引导预算的整个流程，以此确保预算工作符合高校的发展规划[5]等。以上相关研究主要集中在如何顺应高校的长远战略计划，走可持续化发展道路，将资源的浪费与经济损失最小化上[6]。2019年政府会计制度（以下简称新会计制度）实施，提高了高校预算管理工作的质量和效率，从而使高校资金利用率和安全性得到很大的保障。所以高校应当从专业度、人员配置等方面着手，完善高校内部控制制度，致力于提高预算绩效管理的改革[7]。地方高校作为我国高校的主体，办学定位、办学特色和办学方向决定了其财务预算的特殊性，但对地方高校财务预算管理问题的研究一直不很充分。因此，本文在相关研究的基础上，从A大学的视角，深入考察地方高校的预算管理模式及其绩效评价体系，提出相关意见建议。

一、新会计制度对高校预算的新要求

新会计制度实施以前，我国高校实行的是2013年财政部颁布的《高等学校会计制度》（以下简称旧会计制度）。新会计制度以收付实现制为基础，实时监控高校财务状况以及预算的执行状态，会计科目和报表的体系与行政单位平行。新会计制度将行政单位和事业单位的财务制度进行统一，由原来的行政单位会计制度与事业单位（行政事业单位）会计制度转变为了“双功能，双基础，双报告”的会计核算制度[8]。同时，新会计制度引入了权责发生制，明确将财务会计与预算会计分割开来。这些新的变化对高校的预算会计提出了新的要求，具体体现在几个方面：

一是核算要素及其核算基础的变革。旧会计制度包含5个会计核算要素，并且业务核算基础是修正的收付实现制，即以收付实现制为主，对于一些财务资产核算业务辅以权责发生制；新会计制度将会计核算要素增加到8个，其中与预算会计相关的分别是预算收入支出、预算结余结转、资金结存，并且新会计制度在预算会计中实行的是完全收付实现制。新会计制度与旧会计制度相比，内容更加统一，口径一致，增加了各个部门、各个单位的可比性，使得预算会计中数据的精确性得以提高。

二是预算会计科目的变革。新会计制度强调了预算会计的全面性。不仅在相关会计科目的一级科目下增设明细，还在预算收支表中将经营收入、科研事业收入、教育事业收入全部列入“事业预算收入”科目；将后勤保障收入列入“其他预算收入”科目；将高校运行费支出、一般性业务费支出、商品和服务支出并入“事业预算支出”科目。

三是预算会计记账模式变革。新会计制度提出了平行记账的双体系平行模式，实现了预算会计和财务会计的适度分离，解决了旧有记账模式的不足。预算会计和财务会计同步记录系统准确地反映了高校的资金收支状况，对会计信息的精确性和资产情况的全面性有很大的影响[9]。

四是会计报表发生变化。预算结余在以往的编制中会因为处理不当而产生堆积，导致高校资源的不合理分配，大大降低了经费的使用效果。新会计制度要求事业单位定期填制“预算收入支出表”“预算结转结余变动表”“财政预算收入支出表”等报表，从而全面反映事业单位预算资金收支情况。

五是预算绩效水平的变革。新会计制度要求对高校业务成本核算的科目进行区分，资金活动进行全程监管，通过这种方式提高高校资金使用的水平和效率[10]。此外，新会计制度还提出决算报告以年初预算数为基准，客观合理地反映预算执行效果，从成本和收入两方面来提高要求，以准确客观地反映预算绩效评价结果，提高预算绩效的管理水平。

二、新会计制度对A大学预算管理的影响

A大学是一所公办全日制地方普通本科高校，拥有理、工、农等8大学科门类，50多个本科专业，目前在校职工接近1500人，在校本、专科学生22000余人。新会计制度实施前，该校在高校预算管理中主要采取省市共建，以市为主的模式，以相关地方性政策、学校发展规划以及年度预算目标为基础，并参照以前年度预算的执行和预算结余结转情况编制预算。新会计制度的实施，对于A大学预算编制产生了以下方面的影响。

（一）编制流程的变化

编制流程的变化突出表现在三个方面。

一是会计核算基础转变。旧会计制度下，A高校会计核算是以修正的收付实现制为基础，也就是说虽然基本的核算采取的是收付实现制，但仍然有部分业务核算采用权责发生制。比如说一些暂存暂付类项目未归属于收入和支出，这就很大可能导致实际的收支金额与预算资金产生较大的差额，不能准确作为下一年的预算编制参考。新会计制度对原有的会计核算基础进行了改进，以完全的收付实现制对预算会计进行核算，与财务会计适度分离。

二是编制核算范围扩大。旧会计制度下，预算会计对于学校的内债和投资情况没有全面披露，被暂收暂付项目掩盖，导致年初预算和实际年度发生情况产生较大差异。新会计制度的实施更新了预算会计的核算范围，增设了债务预算收入、债务还本支出、投资支出等，扩大了核算范围，能够直接准确地反映预算资金的收支情况。除此之外，还要求报表编制的范围增加分校、后勤部门等独立核算单位，通过统一的核算方式，更加全面地进行年初预算编制，提高预算报表的精确程度。而且将A大学的负债情况与预算会计相结合，可以对学校未来年度现金业务情况进行预测，对于可能存在的财务风险提前预警。比如A大学2019年初的预计负债就包括其他应交税费、其他应付款等，在这样的情况下，在编制2019年预算时，即使当期存在数额较大的结转资金，还是应当有意识地为预计负债留出充足的资金。与此同时，新会计制度要求扩大核算范围也对A大学财务编制提出了更高的要求，这表明改革后的预算编制不能仅依赖当年的预算执行结余情况，还应当考虑到未来的财务风险，排除一些不利因素，建立相关的预算平衡机制。

三是编制模式改进。A大学以往内部各部门预算普遍采用增量法编制模式，即根据当年预算安排和收支情况核定下一年度收支额，据此编制下年度预算报告。然而这种方法不仅会造成预算支出只增不减，还对预算松弛现象的产生起到推动作用，主要表现为高校内部的各个二级单位、项目负责人和校内全体职员，以能更加有保障地达到相关任务要求为目的，在满足预算需要数额的基础上会增加一些“保险预算”。这在很大程度上弱化了预算控制职能与绩效考评职能，降低了资金的使用效率。新会计制度实行后，A大学也开始逐步推进零基预算法，严格按照“二上二下”的制度来编制预算，站在业务实际需要的角度，对每项收支进行评估，建立厉行节约、反对奢侈浪费的长效机制，逐步降低行政运营成本，合理配置资金资源，保证预算的合理平衡。

（二）校内预算管理的变化

新政府会计制度给A高校的预算责任归属、信息系统化和财务报告全面化等带来很大影响。

新会计制度使预算责任更加明晰。在旧会计制度中，A大学根据事权确定财权来编制预算，预算执行责任到部门，按照各部门申报的支付时间进行预算支出。由于预算科目涉及的领域较多、政策性强，财务人员并不能完全理解不同工作任务对预算资金的实际需求，时常会导致A大学计划财务处对校内各个二级单位上报的预算申请不理解，没有依照实际工作需求编制年初预算，导致事中出现拨款不足、二次审批的现象，使工作任务增加，预决算数额差异增加。而在新会计制度下，A大学更新了会计信息系统，将财务系统与资产系统进行对接，对收支科目明细化核算，这样就使财政部门对不同二级单位当前的资产配置情况有更进一步的了解，对校内项目的成本核算起到了促进作用。在统计评估各部门的成本后，财务部门以此为标准，对各个部门提出的预算申报进行审核，精确地制定新年度的预算安排。与此同时，A高校将属于部门分担的成本计入部门的预算核算，这样，就与需要计入校级预算的成本分离开来，更加明确了预算的责任部门与归属，对事后预算绩效的评价和追责起到奠基作用。

新会计制度使财务信息系统化。A大学人员在新制度改革实施的过程中，以“快乐办公”的业财一体化财务管理平台为桥梁，便捷地进行财务查询、网上报账、预算申报等业务。以“快乐办公”为枢纽，不论是职工或者项目负责人，还是财务人员，都能方便快捷地查询往来款项和预算明细进展情况。

新会计制度使财务报告全面化。以往的高校预算制度要求高校提供预算决算报告，反映的是一年中预算的完成情况和实际预算差额，但是在实际的预决算报告的编制中，部分资金归属和数据分类的精细化、准确性不到位，比如将“教育事业预算收入”归类到事业收入或其他收入，使预算与决算报告不明晰。决算报告反映的是预算安排的进度和实施效果，自然需要在统一的标准下进行比对，所以高校应当对科目的归属和选择进行统一的安排，这样才能使数据信息具有可比性，为高校的预算绩效评价打好基础。新会计制度不仅在报表编制方面明确了处理程序和科目归属，规范了财务人员开展工作的细节，还要求高校提供全面的财务报告。如A大学在某年的编制中增添了“预算支出相关信息表”和“预算结余结转变动表”，其中相关信息表涵盖了资产信息、负债信息、预算结转结余信息等内容，更加全面反映了A大学当年的预算执行情况和运行状况，提高了A大学预算会计的信息质量，为以后年度预算编制工作的展开奠定了良好的基础[11]。

（三）绩效管理的变化

政府会计制度改革对高校预算绩效管理全面实施提出了更高的要求。以往A大学对于预算的事后评估没有一个完整的评价标准，主要采取自评模式，在决算数额中将各项目的经费使用明细分别标注，并且要求各个部门对于经费使用的成果进行阐述，由各个部门或者项目负责人进行自查，填制一份预算完成情况评价表，不仅要将资金使用情况进行整合，还需要填写经费产生的成果。新会计制度实施以来，A大学在决算报告编制完成后又增设了“部门决算量化评价表”，将指标进行分级，给不同的项目赋予不同的权重，设置评分标准，由专业的财务人员进行打分评价。

此外，新会计制度要求学校将内债完整披露，计入费用和负债，减少当期盈余，在预算绩效评估过程中明确投入的资金以及高校目前存在的财务风险。这种全面的会计信息披露能准确完整地反映出为达到绩效目标所使用的实际数额，也就是说评价时要包含绩效完成效益、投入收益等全面的信息[12]。

三、A大学预算编制在新旧会计制度衔接中出现的问题

（一）相关人员学习制度理念不透彻

行之有效的改革是以充分的理论知识为基础，与此同时，相关人员又对于整个预算管理的实施和改革起推动作用。通过对于A大学部分在校人员的访问发现，除了多数财务人员和一些部门负责人，大部分职工对于校内预算的制度改革并不是十分了解，不具备完善的理论基础和专业技术，然而根据新会计制度要求，预算管理的全面性扩大了预算会计的范围，要求全体职工积极参与到预算编制当中来。所以要深化改革，实行全面预算绩效评价不仅仅对财务人员的专业度和实践经验有较高的要求，还要确保相关职工对新制度有一定的理解和掌握[12]。

（二）预算执行调整有待提高

新会计制度下的预决算报告仍然存在一些问题。当前A大学的预算资金调整政策并没有很大变革。A大学规定，每年的预算资金调整时间集中安排在年度6月和10月，分两次调整。凡要求进行预算调整的部门，要写出书面申请，由部门领导、主管校领导签字后，报计划财务处汇总，汇总金额在10万元以内由主管财务校长审批，10万元（含10万元）以上至50万元由校长办公会决定，50万元（含50万元）以上由党委会决定。科研项目预算调整由科研处负责审批。目前高校的预算管理体系弹性大、执行力弱，很大程度上是因为预算批复下达的滞后性，在没有批复的这段时间内，预算的执行带有很大的主观性，所以在预算文件下达后，实际与预算不符合的地方只能等待调整。而且在整个预算执行流程下，不同岗位的人员由于侧重点不同，会影响预算环节的衔接，比如预算的管理人员侧重于额度的管控，审核人员对于资金的真实性和去向更加关注，项目负责人更加偏向项目完成进度，各方关注点不同会造成预算执行和管理之间的脱节。

（三）绩效评价改革不完备

政府会计制度改革后，A大学虽然增加了预算编制程序，编制了部门决算量化评价表，绩效评价采取单位自评的模式，通过对财务指标的评价来判断预算的执行程度和效果，这种评价方式虽然能够直观地看出预算流程中的完成度和数据情况，但是因为缺少非财务层面的评价，使得绩效评价机制无法全面反映经费的使用情况和效果。高校作为一种以成本控制为核心的非营利性组织，需要考虑到学校本身的发展规划，在财务层面再增加内部流程、发展成长和目标对象层面，这样就在原有的绩效评价基础上，增加了因为主观因素而产生的影响，也同时扩展了绩效考评的范围，对高校长远的战略发展产生深远的影响[13]。

目前，由于A大学预算管理改革尚在健全中，所以在年终对预算结果的考核和评价阶段的控制缺乏足够的重视，面对预决算数额差异较大的业务，并未彻底地查找影响因素，对于责任方没有完善的追究体系，只关注了事前和事中的控制，导致事后的管理出现漏洞。目前A大学的预算管理评价体系不能准确清晰地将各个阶段的质量反映出来，这对于深入分析当前高校存在的预算管理问题有很大的影响，因为当期预算产生的问题，很有可能对未来预算编制产生误导作用，使来年预算规划不能顺利展开。

四、研究结论与政策建议

综上研究可以得出以下结论：新会计制度的实施无论对地方高校的预算编制流程还是预算管理及预算绩效考核都会产生广泛的影响，这些影响对高校财务制度改革提出了更高的要求，地方高校必须积极适应新会计制度实施所带来的预算管理的新变化。为此，可以从以下四个方面着手。

（一）修订相关规章制度，加强人员培训

高校应该依据新会计制度，对校内财务相关规章制度，如预算会计科目的明细设置、业务处理流程和内容规定、财务工作职责明确、预算执行监督机制等进行修订，为新旧会计制度的衔接提供制度保障。另外，对包括预算负责人及二级单位成员在内的所有预算编制参与人员进行新会计制度的全面培训。同时，要求高校内部的其他成员，认真学习上级下发的预算文件，熟练运用网络经费申报系统，配合预算责任人做好信息化的预算管理体系。

（二）加强预算执行过程的协调和沟通

在预算编制及执行过程中，高校内部各有关部门和人员应当协调和沟通，以降低高校预算管理的松弛性，提高资金配置效率和使用效率。在执行期间，各个部门或者项目负责人应当及时上报预算执行情况，计划财务处及时汇总整理，分阶段向校领导上报，和当时的预算计划进行对比，及时调整不合理的资金使用，对年度预算计划进行实时评价，为下年度预算计划提供参考。

（三）健全预算绩效评价机制

高校应该对预算执行的效果进行评价，将高校长远的战略目标量化细分为多个绩效指标，从财务维度和非财务维度两方面构架预算绩效评价体系，将预算绩效评价范围扩大，考虑多方面的因素，以此来评估高校的预算执行效果。除此之外，在事后对于各部门的责任归属也要划分清晰，减少因为部门和上级直接的利益冲突对预算产生的重复或压缩，有效地减少预算执行松弛的现象。对于各部门预算绩效评价激励惩罚制度也必不可少，合理有效的奖惩机制能够激发部门人员的工作热情，责任追究及时到位会对整个高校的预算效益产生有利的影响。

（四）提升财务信息化建设

及时准确的财政信息是准确实施预算管理绩效的基础。在互联网发展迅速、大数据时代，必须大力推进高校财务信息化建设，促使高校和政府部门的财政在横向和纵向方面都能互通。为了能做到及时、准确、完善地反映高校预算数据信息，可以采取电子信息系统化的方式，不论项目的大小，只要产生了资金的使用，各个部门和项目主体就能够将经费使用的详细数据进行上传，在系统中可以迅速找到部门数据传输，财务处也能够更加便捷地找到需要的数据，构建会计数据合集。