农村集体资产股份合作制改革的困境与进路

阎其华 吴 迪

伴随我国工业化、城市化的迅猛发展，乡村面貌和农村社会经济结构也在发生剧烈的变化，农村集体资产产权问题，诸如产权归属不清、权责不明、保护不到位、流转不畅等已成为阻碍我国农村经济快速发展的不利因素，并严重动摇广大农民群众对坚持农村集体所有制的信心，影响了农村的安定和谐，由此适应我国经济发展需要的农村集体产权制度改革处于势必启动的关键节点上。可以说，农村集体产权制度改革是继农地 “三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革、宅基地改革之后，中央提出的又一重要农村改革任务。 我国集体资产产权制度改革的主要内容包括：农村产权流转交易制度的构建、农村集体资产股份合作制改革、农村集体经济组织法人治理机制的确立、农村集体经济组织成员权利的实现和保障以及农村集体产权结构的改革等几个方面。这其中，农村集体资产股份合作制改革是农村集体产权制度改革的重要内容，该项改革旨在解决一些地方集体经营性资产归属不清、经营性收益分配不透明、集体成员的收益分配权欠缺有效制度保障等突出问题。对此，本文将构建相应法律保障制度，以确保农村集体资产股份合作制改革在法治轨道内有序推进。

一、农村集体资产股份合作制的政策梳理与解读

对于农村的土地制度改革，党和国家所颁布的法律政策一直遵循着“鼓励支持地方制度创新，在吸收地方经验的基础上国家再对其内容进行总结、完善与规范”这一自下而上再自上而下的制度变迁路径。我国农村集体资产股份合作制改革正是在一些地方如江浙、上海、珠江三角洲等地区创新推行了企业股份合作制和社区型合作制的经验基础上，被党中央和国家以政策性文件逐步加以强化和落实的：

2013年，党的十八届三中全会发布的《全面深化改革若干问题的决定》(以下简称《决定》)标志着党中央和国家肯定性回应了一些地方从20世纪80年代开始逐步展开的农村集体资产股权合作制，并认为成员资格的获得及其权利问题是农村产权制度改革目标实现的关键。

2014年10月，中央政治局常委会通过并于11月由原农业部等多部门联合发布了《赋予农民权能改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》是对十八届三中全会关于农村集体资产改革精神的贯彻和落实，同时《方案》的推出也标志着我国农村集体资产股份合作制改革正式以“以点带面”的方式在全国范围内逐步铺开。

2016年底，中共中央、国务院印发并实施了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》是对我国农村集体产权制度改革做出的纲领性的指导和部署，对集体资产股份合作制提出了未来的改革重点和方向。但同时，《意见》对于极具争议的股份继承权、抵押担保权这一问题做出了回避，而这也为实践中集体成员股份权能的实现困境埋下了制度方面的伏笔。

2017年和2018年的中央1号文件即《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》和《实施乡村振兴战略意见》，保证集体资产股份合作制改革后，经营性资产所有权不变，仍归集体所有。

2019年的中央1号文件即《做好“三农”工作的若干意见》，强调应该持续扩大试点面积，总结试点改革经验，“推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验”，并积极探索集体资产股权质押贷款办法，即从政策方面首次鼓励和支持股权质押问题的落实。

2020年的中央1号文件即《抓好“三农”领域重点工作的意见》，明确了我国农村集体资产股份合作制在三批试点圆满完成任务后，将全面在我国各地展开，同时在推进中将重点关注集体经济组织成员身份确认工作、经营性资产股份合作制改革和集体经济组织合法统一市场主体确认等问题。

2020年3月，农业农村部发布了《关于2020年农业农村政策与改革工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》落实和贯彻2020年1号文件的精神，明确要求农村集体资产股份合作制改革将在全国31个省(区、市)全面推开，表明了农村集体资产股份合作制改革已经向全国范围深入推进，并且全面进入最后的攻关阶段。

上述文件表明：第一，党和国家越来越重视农村集体资产股份化改革的进程，认为它是农村集体产权制度改革的核心内容之一，并希望在试点改革经验总结基础上快速全面铺开。第二，中央政策认为农村集体资产股份合作制改革以清产核资、明晰产权、确定成员资格为前提，以将资产股份化或份额化量化到成员为手段，以成员据此享有集体资产股份权能，参与集体资产收益分配，共享发展成果为目的。(1)林晓东、陈荣文：《农村集体经营性资产股份合作制改革若干问题研究》，《福建论坛》(人文社会科学版)2019年第1期，第137页。第三，对于股份抵押、担保这一问题，中央政策尚未做出可操作性的规定，具体操作规则仍停留在各地方制度创新这一层面。第四，股份合作制改革的目的是扩大农村集体经济组织的实力，因此改革后中央政策明确集体资产仍归集体所有，防止资产被内部少数人不当占有。

二、农村集体资产股份合作制的地方制度创新与经验：成都市温江区

自2015年起，国家分三批次逐步选取了一些县(市、区)开展农村集体资产股份合作制改革试点，并于2020年底基本完成改革试验任务。在这五年间，各试点地区弘扬“敢闯敢试、敢为人先”的改革精神，根据本地区的实际情况，创新出具有地方特色的农村集体资产股份合作制改革路径和模式，这包括成都市温江区、江苏省淮安市、湖南省常宁市等地改革模式。其中，以成都市温江区最为典型，其改革经验已在全省乃至全国范围内推广。

根据党中央的政策文件精神，2015年，四川省综合当地实际情况颁布了《四川省农村集体资产股份合作制改革试点方案》《农村集体经济组织成员资格界定指导意见》和《关于全面开展四川省农村集体资产清产核资的意见》，并先后在50个县(市、区)进行改革试点，取得了良好的社会效果。其中所提出的“两股一改”制度已经发展为该省开展相关工作时的典型做法，其所呈现出来的效果较为理想，已在全省范围内推广。贯彻“两股一改”较为突出的是成都市温江区万春镇天乡路社区，其具体内容主要包括：

第一，当地政府以居民小组为单位对本社区的所有资金、资产、土地、资源，按照组建工作机构、清理核实、资产估价、公开公示等十个步骤完成本社区的集体资产清产核资工作。

第二，本社区经过成员大会民主讨论决定将本社区集体资产中的经营性资产、资金、资源折股量化平均到农民个人(即商铺股、土地股和资产股)，不设集体股，并据此成立股份经济合作社这一新型农村集体经济组织。

第三，股份经济合作社以“稳扎稳打、符合当地实际情况”为指导方针，从整体出发对集体资产进行统一运营与管理。首先，合作社将农民入股的土地转租给具有一定规模的企业和种粮大户，由其进行规模化经营并带动发展农业加工、销售等相关生产链业务，实现集体资产市场化、农业现代化的发展道路。其次，对本社区内的集体建设性用地通过BOT(建设-经营-转让)模式进行使用，即当地民营企业用自有资金将其建设成农贸市场并运营管理40年，企业每年向合作社逐年递增支付红利金，累计126万元，再由合作社通过股权比例对农民进行分红。(2)陈泳、李萌：《确权赋能 让生产要素在城乡间自由流动》，https://www.163.com/news/article/CM9V5QTU000187VI.html。最后，合作社再以集体经营性资产出资成立具有独立法人资格的公司，该公司与管辖地区中规模较大的公司展开全面合作，共同进行专业人才培养、项目研发、公司经营等工作，此外还进行了绿化工程、创业扶持等项目，在此基础上获得了一定的集体收入。

第四，在集体资产股份合作制改革过程中，该社区进一步确认和完善集体资产股份的有偿退出、继承、抵押、担保四项权能的实现。截至2017年底，共发生农村集体资产股权抵押2宗、股权继承5宗。(3)李华林：《集体资产量化，农民持股分红》，《经济日报》2017年12月20日。

总体来看，成都市温江区万春镇天乡路社区的农村集体资产股份合作制改革成果显著：其一，有效增加了农民的财产性收入。农民集体收入从2007年的人均2 640元上涨到2017年底的人均2.6万元。(4)罗昱、高红霞：《成都：年底分红制度创新让农民“更滋润”》，http://sc.people.com.cn/n2/2018/0216/c379471-31262735.html。其二，整体提高了农村集体的经济实力，大大提升了农村集体收入能力。截至2016年，合作社通过运营所获得的综合收入为1 547万元、净收益为120万元，集体资产上升至6 237万元，和股改前相比有较大幅度提升。(5)本刊编辑部：《创新发展模式助推乡村振兴》，《先锋》2017年第11期，第52页。其三，在保证土地承包权不变的前提下，实现了农民持股进城，促使农民与土地的进一步脱离。据统计，该社区98%的农民已安心进城，由此促进了当地农村的城镇化发展。(6)李华林：《集体资产量化，农民持股分红》，《经济日报》2017年12月20日。

三、农村集体资产股份合作制改革的法律困境

农村集体资产股份合作制改革作为我国进一步深化农村集体产权制度改革的重要环节，在各地制度实践中存在如下法律困境亟待解决：

(一)农村集体经营性资产归属法律不明

2016年的《意见》将集体资产分为三大类，即资源性资产、经营性资产和非经营性资产，其中，经营性资产包括用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等。(7)房绍坤：《深化农村集体产权制度改革的法治保障进路》，《求索》2020年第5期，第14页。当前，在各地方的立法实践中，尤其是城乡一体化的地区，集体经营性资产种类丰富，且价值金额较大，但资产归属存在诸多历史遗留问题，很多经营性资产本应为所有集体成员共享，但长期以来，由于集体资产权属不明，导致经营性资产大量流失被少部分人不当侵占。例如，有的地区在二轮土地延包政策之后，未经任何部门批准，一些村干部擅自将集体承包土地高价转租，建起房屋、仓库等，私自改变土地性质，发展其他的产业。对此农民反映非常强烈，要求非常迫切。

另外，产权指向主体是当前关于集体经营性资产归属问题的另一焦点，我国农村集体所有权的行使主体到底是谁，目前政策和法律方面的规定都较为模糊，关于集体所有争论的焦点是农村集体经济组织或者“农民集体”所有是否是同一概念。(8)姜红利、宋宗宇：《集体土地所有权归属主体的实践样态与规范解释》，《中国农村观察》2017年第6期，第2页。目前可供参考的是《民法典(物权编)》第262条对于农村集体所有权的规定，(9)《民法典(物权编)》第262条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。但“农民集体”仅仅是由特定身份和资格的农民组成的农民集合体，并不是民法等法律规定的权利主体，(10)韩文龙、谢璐：《宅基地“三权分置”的权能困境与实现》，《农业经济问题》2018年第5期，第60页。且集体所有权的组织形式存在多元化的状况，村民委员会、农村集体经济组织、村民小组等都曾被法律规定为集体所有权的主体。针对这样的情况，学者主要争论的焦点就是明确农村集体所有权主体的法律地位和组织形式。有学者认为，农村集体所有权行使应该回避公法权利，侧重从私权利出发，改造农村集体经济组织，采取股份合作社的法人形式较为合适。(11)高飞：《论集体土地所有权主体制度的缺失根源及解决路径》，《云南大学学报》(法学版)2010年第4期，第8页。有学者主张应该由集体经济组织对外代表“农民集体”行使集体所有权。有学者提出了农村集体经济组织法人构造的必要性，对农村集体经济组织法人的顶层设计提出了质疑，并强调要构建不同于我国当前法人体系的特别法人制度。(12)韩俊：《在民法总则中明确集体经济组织的特殊法人地位》，《中国人大》2016年第11期，第38页。有学者认为应该逐步建构起农村集体经济组织的法人规范体系和法人制度，采取多种法人形式开展经营和管理，为农村经济发展服务。(13)管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，《甘肃政法学院学报》2018年第1期，第34页。基于此，将村民委员会作为农村集体资产的管理者，尤其是经营性资产的管理者就会形成公权和私权的对立，赋予村民委员会对集体财产的处分权显然就等于赋予了村民委员会对集体财产的私有利益，(14)刘俊：《中国土地法理论问题研究》，北京：法律出版社，2006年，第53页。这也与我国推行的“政经分开”举措相冲突。但实践中，一些经济欠发达地区其集体经济组织尚未建立，只以村民委员会代替；或者很多地区村民委员会和集体经济组织是以一套人马、两块牌子、交叉任职的方式存在。由于真正意义上的集体经济组织在很多地区没有建立起来，所以当前集体经营性资产的归属问题也就无从谈起。

(二)集体经营性收益的法律分配制度不透明

各地在进行农村集体经济股份合作制改革实践中，由于集体资产长期以来被村民委员会、村小组代管，且中央政策对集体经营性收益如何分配缺乏统一标准，农村集体经济组织在经营性收益分配中存在很大的操作难度，其分配方式较为混乱。具体的分配比例缺乏标准(经营性收益是全部分配给组织成员，还是村集体保留一部分比例；如保留给集体，保留多少比例)、资产账目不清、登记管理数据漏失、分配方式不公开不透明，如村干部事实掌握了农村集体财产的处置权，没有经过集体成员审议通过流程，即将集体资产收益进行私分、侵占，外部资本的介入往往会变相侵吞农村的资产等问题普遍存在，这些都难以保证集体经营性收益必要的公开性和透明性。集体经营性收益分配欠缺透明性也必然会引发集体经营性收益被侵吞、村干部腐败现象突出等问题，也使农民无法感受到集体经济股份合作制所应带来的红利。

(三)集体成员收益分配权缺乏有效的法律制度保障

集体成员收益分配权是农民作为集体组织成员所应享有的基本权利之一，是一种兼具身份性和财产性的复合权利。该权利的身份性体现在该权利必须是特定的主体，即集体成员。而对集体成员的界定目前国家法律政策缺乏统一的标准。实践中，主要以户籍为界定依据，除此以外对于“外婚嫁女”“入赘婿”“应征入伍人员”“黑户”等特殊群体的成员资格识别标准，各地区往往依据本地村规民约和实际情况做出不同的评定结果。从法律属性上看，村规民约既不属于法律法规的范畴，也不完全涵盖道德规范，它是村民会议根据国家法律法规和政策，结合本地实际情况制定的有关村民自治的规范性文件。(15)申亮、梁欢、王强：《农村集体收益分配权研究》，《安徽农业科学》2013年第22期，第9466页。一方面界定成员资格的村规民约由于体现了当地的习惯风俗且从制定程序上遵循了一定的民主性，因此具有一定的合理性，但另一方面，由于村民素质低下、传统思想等其他因素干扰，界定标准容易出现“多数人的暴政”，特殊群体的公平合理权益(如妇女权益)往往得不到保障，容易产生纠纷矛盾。而一旦出现纠纷，由于没有统一标准，各地做法不一，法律救济也非常薄弱，只能通过法院调解的方式解决，而这往往会导致久调不决的后果，大量矛盾累积在基层得不到妥善解决。另外，由于集体成员收益分配权在我国具有身份性，因此欠缺流动性。各地在集体资产股权管理方面一般采取“生不增，死不减，进不增，出不减”的静态制度模式，而随着农村人口流动速度加快，集体成员收益分配权的财产属性决定了股权突破集体成员固有身份限定进行自由转让才能充分体现其市场价值，因此，农民股权的自由流转，如继承、抵押、担保应该适时通过一定法律制度设计予以放宽，以达到资本资源优化配置的目的。

四、农村集体资产股份合作制改革的未来法律进路

中央政策已明确集体资产改革的方式是股份合作制，股份合作制也是集体资产改革的核心内容之一，但具体如何进行股份合作却无先例可循，各地区的农村集体资产股份合作制也是在不断摸索中发展，虽然取得了一定成绩，但却存在诸如农村集体经营性资产归属不明、集体经营性收益分配欠缺透明、集体成员收益分配权缺乏有效制度保障等问题，因此，我国农村集体资产股份合作制改革应该在未来的法律进路中对上述问题给予必要的回应。

(一)法律上严格核查集体资产、明确产权归属

1.制定完善的资产核查法律制度，严防集体资产流失

如前所述，我国农村集体经济在进行股份合作制改革过程中常常会面临集体资金使用混乱、集体资产随意处置、集体资源发包有失公允等问题。为此，我国应该在法律制度方面制定严格的清产核资制度，牢牢掌握资产的控制权，防范集体资产的“空壳化”。根据典型地区的先进经验，笔者认为应该从程序制度方面严格把控，即参考江苏省淮安市和湖南省常宁市的做法，以“过程透明、结果公开”为原则制定出“清算审核、登记核实、公示确认、构建台账、进行备案、归纳整理、上报、纳入平台”的操作流程，对农村集体资产的债权债务进行厘定，并对学校、道路、水利设施等资产的产权归属、管理主体做出规定。集体资产清查要做到核实一项、登记一项，登记一项、公示一项，并将相应登记的信息进行数据录入，保证账本的真实性和关联性，确保清查资产的真实性，并应定期接受相应审计部门和农经、财政部门的监督和质询。

2.法律上明确集体经济组织成员身份的确认标准

集体经济组织成员的身份确认事关集体经济资产的归属、收益与分配问题。各地做法中，除了以户籍或是否在第一轮土地承包时取得土地承包经营权作为成员资格的认定标准外，对于以特殊群体是否给予认定，态度不一。而实践中，外嫁女、外赘婿、退伍军人等特殊群体往往因为没有认定为成员身份而显失公平地丧失股权资格。农村集体资产股份合作制改革的目标是增加农民的财产性收入，让广大农民都能分享到改革发展的成果。因此，对于这些弱势群体，我国在设定集体经济组织成员身份的确认标准时应给予正面积极的回应。也就是说，在认定集体经济组织成员身份的法律设定上，防止“一刀切”的设定标准，应根据户籍关系、土地承包、居住情况、集体收益分配、履行义务等因素对成员身份进行划分并给予相应的股份量化分配权，从而使这些特殊农民群体也能在一定条件下享受应有的股份权利。另外，还应该在法律制度上明确例外情形，以适应不同地区、不同风俗习惯的特殊性，允许农村集体经济组织在统一标准基础上，可以再根据一定的民主协商程序制定出符合本地区需求的特殊标准条件。

(二)有序推进农村资产股份合作中的折股量化的法律制度构建

1.集体成员股份管理之“固化到户”抑或是“量化到人”

无论是土地承包经营权还是宅基地使用权，其主体都具有固定性。权利人只能来源于本集体经济组织的内部成员或是农户。而对于农村资产股权主体是集体经济组织内的农户还是个体成员这一问题，现行法中对此规定不尽一致。《农村土地承包法》第5条相关表述表明，农村集体经济组织的成员具有主体资格；而根据《农村土地承包法》第15条规定，农户也具有主体资格。根据通常理解，成员一般指单个的个体农民，而农户则是一定农民的集合。在生活中，通常是以家庭为单位。由此看来，该法的规定似乎存在矛盾之处。对此，有观点认为，将主体规定为集体经济组织成员更为合适。因为集体经济组织成员在民法上属于自然人，作为民事权利主体，对其进行利益分配更具体，主体具有更大的确定性，集体的公平性能够得到更好的保障。(16)陈龙吟、侯国跃：《中国民法典民事主体立法问题研讨会会议综述》，《西南政法大学学报》2015年第5期，第123页。也有观点认为，农户作为主体更为合理。该观点支持者认为，农户作为主体符合农村农业生产的现实，实际生活中进行农业经营与劳动分配，多是以家庭为单位进行，家庭在农业生产发挥的作用较之个体更大。(17)孙宪忠：《争议与思考——物权立法笔记》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第35页。同时，以家庭为单位，将农户作为主体，也符合中国自古以来的农业耕作传统。对于以家庭为代表的农户作为主体是否合适，该观点进一步认为，从中国农村的实际发展历程来看，以家庭承包为基础的双层经营体制适应了生产力发展的要求。因此，笔者认为在设计农村股份合作制的新型农村集体经营体制过程中，只以“自然人”为股权主体显然不符合当前农村的实际情况，承包地和宅基地都是以家庭为单位进行操作的，因此股权的固化应该以家庭为单位，在股权的登记方式上单位家庭成员的登记方式更为合理，以实现农村集体经济组织的合作股东与实际农村产权所有者相一致。但涉及股份的分红和集体事务的表决权，则应该量化到个人，充分保障每个个体的基本权益。股权量化到个人，实行一人一票制，可以防范因为资产较大的股东直接操纵农村集体经济组织的决策而侵吞小股东利益的情形。

2.制定统一的资产量化与股权设置安排

在成员资格认定及清产核资工作完成后，对集体资产进行折股量化是推进集体资产股份合作制改革的重要一步。根据前面各地区的试点介绍，不难发现，不同地区开展折股量化工作时，无论在资产量化还是在股权设置方面做法皆不相同。因此，在法律制度构建方面需要给予一定的统一规则指引，使其更加规范。

首先，对于集体资产折股量化的范围，应仅以经营性资产为主，这也符合国家政策的需要。由于集体资产股份合作制不能改变原有的家庭联产承包责任制，因此对于已发包的资源性资产(如承包地)不宜进行折股量化；经营性资产与未发包的资源性资产因为具有公益属性，所以也不宜进行折股量化。其次，在股权设置方面，原则上不倡议设置集体股(集体股是按照集体资产净额的一定比例折股量化，由全体成员公共所有的资产)，因为这样会在股份合作制的产权结构中再分出一块模糊的集体产权，面临二次分配问题。农村集体经济组织正常开支可以通过保留必要的公积金、公益金的方式解决。成员股设置方面应坚持“公平”原则设置人口股和劳龄股，并将其作为基础股权，同时在一定条件下增设福利股(如贡献股、人才股)来解决人口股或劳龄股进行配股时所产生的不公平问题。另外，结合股权管理以“户”为单位，实现人户结合，以家庭为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的份额(股权)。

3.设置定期调整的股权管理动态制度模式

如前所述，我国很多地区(如湖南省常宁市)对于股权管理往往采取“生不增，死不减，进不增，出不减”的静态制度模式。但一些学者却认为这种兼顾“效率与公平”的静态模式只适用于土地承包经营权，对于股权管理毫无必要，为使每一个成员都能享受到集体经营性资产带来的收益，应采取动态股权调整模式，定期调整股权。(18)张洪波：《论农村集体资产股份合作中的折股量化》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期，第46页。这种定期调整的股权动态制度模式更符合现代公司制度下对股权结构调整与变更的有效需求，因此应给予推广。具体而言，首先在制度上设置调整年限，如以十年为一周期，再根据本村村民的具体构成情况，遵循一定的民主表决程序，参考成员认定标准，重新划定成员范围并给予相应股权，以适应农村中不断调整的人员变动。

(三)保障入股农民收益分配权的有效实现

家庭联产承包责任制在一定程度上体现了农村特定时期的生产力水平，农户自主的经营模式有效促进了农村生产力的发展。股份合作制要求农民将经营性资产进行入股，从而换取一定量的股份，这是生产力发展到一定程度的必然产物。农民通过放弃资产的直接控制权，从而取得股份权益的证明，此时农民的股份权益能否充分实现每个股东的权利，这是本轮改革所必须坚守的底线。一旦股份合作给予农民的股权不能兑现，甚至出现集体资产减值和流失的情况，股份合作制反而会成为少数人侵吞集体资产、变相掠夺农民利益的不良工具。因此，有必要通过一定的制度构建，保障农民集体资产股份权利，这包括：

1.健全农村集体资产股权登记制度

农村集体资产股份合作制首要就是建立健全农村集体资产股权登记制度，做到公开、公正，如集体经济组织成员信息、股权量化信息、收益分红信息等都应通过一定的形式定期公示。另外，集体资产量化为股权后，应由集体经济组织向股东出具股权证书，记载股份信息，作为其参与集体经济管理决策、享有收益分配的凭证。(19)《山东：健全制度保障农民集体资产股份权利》，http://www.xinhuanet.com/2018-10/09/c_129967957.htm。

2.构建农村集体产权流转交易平台

根据各地改革试验的经验总结，我国应在全国范围内推广搭建农村集体产权流转交易平台，从而为金融资本、社会资本快速进入农业农村搭建平台，最终实现资本融通，打破城乡二元经济的结构障碍。具体来看，在流转交易范围上，应规定将农地承包经营权、集体建设用地使用权、四荒使用权、水面经营权、集体经营性资产、宅基地使用权、农村资产股权等可交易产权统一纳入流转交易平台。同时，着重在交易服务规范、交易文书、交易标准、交易纠纷仲裁解决机制等方面通过相关立法构建出一整套完备的标准与规则，让我国农村产权流转交易行为有法可循、流转风险有法可控、各方利益有法可保，从而有效推动农村生产要素合理流动和优化配置，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

3.积极拓展集体成员股份的多种权能

2014年，农业部倡导“积极开展赋予农民对集体资产股份占有权、收益权试点”，并于2017年底完全实现其权能试点目标。(20)《农业部关于农村集体资产股份权能改革试点情况的通报》，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dyiq/201712/t20171227_6130409.htm。对于农民股份的有偿退出、抵押、担保和继承的权能实现，有些改革试点如成都市温江区，正在逐步推进，并取得了不同程度的成效。但是这些权能各地具体做法不一，需要对这些试点做法进行深入总结，制定统一规则，进一步完善集体资产股份有偿退出和继承的途径及方式，丰富集体资产股份抵押、担保形式，赋予农民对集体资产股份更多权能。

4.建立健全农村集体资产的监管机制

农村集体资产在股份合作制改革过程中由于经营性资产分配欠缺透明度，由此容易造成村官腐败、集体资产被非法侵占、集体经营性收益被不当侵吞等问题。对此，有必要建立健全农村集体资产的监管机制，从而稳定股份合作制改革成果，使农民真正感受到集体经济股份合作制改革所带来的红利。

具体而言，农村集体资产监管应着重内外机制的共同构建。参考各改革试点的先进经验：在内部监管机制构建方面，实行严格风控制度和债务风险预警制度，构建“互联网+”的监督新形式，做好集体经济组织的账务管理工作；在外部监管机制构建方面，应设立独立的外部监管机构，“三资”账目通过一定形式定期向社会公开，便于群众监督，推动资产管理的信托化。

五、结语

任何经济都是建立在商品化和市场化基础之上的，我国从计划经济时代直接跳跃到集体化这一更高发展阶段，一定程度上忽视了商品经济的客观规律。股份合作制将股份制和合作制进行有机整合，创新到农村生产、生活中来，是中国特色社会主义农村事业的有力抓手。因此，农村集体经济股份合作制改革必然是我国农村集体产权制度改革的重要内容。但是，目前我国对这一问题相关理论研究相对比较薄弱，缺乏统揽全局性阐释。笔者认为，我国农村集体资产股份合作制未来的改革主要是围绕农村集体资产清产核资，包括清查核实资产、明确产权归属、健全管理制度；确认集体经济组织成员身份；保障农民股份权利，包括健全制度、权能拓展、产权交易；建立健全集体资产监督管理体制，包括规范财务管理、建设信息平台、加强审计监督等来进行。