百年来中国共产党对民主集中制的理解与运用＊

2021-11-29 01:02杨德山

安徽师范大学学报（人文社会科学版） 2021年4期

杨德山

（中国人民大学马克思主义学院，北京100872）

采取何种组织原则和制度进行自身建设，是近代以来世界上任何一个政党都必须直面的问题。中国共产党人经过一百年的艰辛努力，在承继国际共产主义运动经验的基础上，坚持并发展了民主集中制这一党的根本组织原则、组织制度和领导制度。梳理中国共产党理解、运用民主集中制的历程，既可以从一个侧面增进人们对建党一百年来辉煌成就的感性认识，也可以丰富人们对中国共产党政党学说、党的建设规律的理性思考。本文试图从中国共产党历史的基本史实出发，将这一历程分为新民主主义革命时期、社会主义革命与建设时期、改革开放新时期、党的十八大以来四个阶段加以叙述，以期加深人们对民主集中制科学内涵的理解，更加自觉地投身于实践。

一、新民主主义革命时期：承继与发展民主集中制

贯彻民主精神的同时始终突出组织机制的严密性、纪律规范的严格性，是无产阶级政党相对于资产阶级政党独有的组织特征。以共产主义者同盟第一次代表大会通过的章程为起点，民主和集中、自由和纪律的辩证关系开始存在于无产阶级政党的建党实践中，经由列宁提炼形成了民主集中制原则。1906年，列宁提出“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则”［1］214，集中和民主作为结合体开始出现在他的政党论说中，并写入苏共的四大党章。列宁式的民主集中制是党内自下而上产生权力组织、自上而下执行决议的双向权力关系与运行流程。前者要求“党的各级领导机关从上到下按选举产生”“各级机关定期向自己的党组织报告工作”；后者则表现为“严格遵守党的纪律，少数服从多数”“上级机关的决议，下级机关和全体党员必须绝对执行”。［2］220

列宁还把民主集中制推广至加入共产国际的共产党和共产主义组织，认为各国共产党只有“按照高度集中的方式组织起来，在党内实行近似军事纪律那样的铁的纪律，党的中央机构成为拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构”［3］205，才能在激烈的国内斗争中履行自己的职责。在共产国际帮助下建立并自认作其支部的中国共产党，自然必须奉行民主集中制。这种奉行并未明文落实在中共二大到四大通过或修订的党章中，而是体现在党章的“纪律”“会议”章和重要规范性文件里，且侧重于集中一面。如中共二大在体现列宁主义建党精神的《关于共产党的组织章程决议案》中，强调党必须有“严密的集权的有纪律的组织与训练”［4］162-163，并列举了七条详细要求。

党的五大通过的党章首次明文规定民主集中制是“党部的指导原则”与“一定区域内建立党的最高机关”并“管理区域内党的部分组织”的原则。［5］173党的六大通过的党章将民主集中制确定为党的组织原则。尽管党章条文体现民主与集中的双向制约，但身处激烈的国内战争环境，此时党对民主集中制的理解和运用依旧侧重“集中”一面，这种侧重在党独立领导革命时期突显了强大的威力。

六大之后，党拓展了民主集中制的运用领域，并完成对其内涵的解释任务。在井冈山革命根据地，以农民为主体的党员和红军队伍中出现了诸如“由下而上的民主集权制”的极端民主化现象，这种强民主、弱集中的单向权力流程无法适应战争状态的需要。对此，毛泽东在1929年红四军第九次党代表大会的决议中提出“厉行集中指导下的民主生活”的路线主张。这一主张规定了决策阶段与决策执行阶段的内部的“民主—集中”程序，但要求下级在执行决策的过程中与上级机关保持政治上的一致，这种大集中是对极端民主化的直接否定。

此外，“集中指导下的民主生活”是党内决策及执行机制的原则设计，与列宁在组织建设原则层面运用的民主集中制也有明显差异，后者的民主和集中基本上是对应的，而前者要求“大集中”与“小民主”结合，以保证战争状态下决策和执行的效率。对集中的侧重并非一成不变，西安事变和平解决之后国共冲突趋缓，党在《苏区党代表会议组织问题报告提要》中顺势提出“在民主集中制的基础上实行党内生活的民主化”［6］217的要求。其中向民主一面侧重的七条具体规定，对日后党内理解、贯彻民主集中制具有极大的参考价值。

列宁并未对民主集中制的内涵，特别是民主与集中的关系作出解释，完成这一任务的是中国共产党。抗战期间，毛泽东多从政权组织形式角度阐释它的含义，认为它是民主与集中在一定形式上的统一，“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。［7］1057刘少奇则从党组织的有机性视角较为完整地阐释内涵，其中最大的贡献是指明集中制以民主而不是专制为基础。［8］359综合这些观点，党的七大通过的党章总结的“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，成为中国共产党人理解民主集中制的经典语言。

总的来看，党在新民主主义革命时期基本上承继了列宁关于斗争状态下的党组织必须强集中、弱民主的精神，又在每个特定历史阶段对民主和集中各有侧重地运用，还在运用的过程中将民主集中制从党的组织原则和制度推广到决策、工作方式乃至作风层面。这一切都对党在执政后理解和运用民主集中制产生深刻影响。

二、社会主义革命与建设时期：民主集中制的丰富与偏差

新中国成立后生存环境的重大变化，对党内执行民主集中制提出了新挑战。“高饶反党事件”暴露的党内分散主义、拥权自重现象，与赫鲁晓夫在苏共二十大秘密报告中揭示的个人崇拜、违反集体领导和个人负责相结合制度的现象，都使中国共产党认识到破坏民主集中制的危害，并影响了党的八大通过的党章对民主集中制的内涵解释和条文规定。

在内涵上，党章将“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”，既突出集中的柔性化特色，又反映民主的本质要求。民主集中制的基本条件也加以改进：民主方面，确立了领导机关（代表大会）对派生机关（委员会）的权力制衡关系；代表大会和委员会又都要对授权主体（下级组织和党员群众）履行听取意见、研究经验、解决问题的义务；集体领导和个人负责相结合的工作原则也被充实到基本条件中。集中方面，规定了下级对上级组织定期报告工作、及时请求指示的义务和职责；将“部分组织统一服从中央”改为“全国的各个组织必须统一服从全国代表大会和中央委员会”［5］220，明确了服从对象。这些新变化均是党对内部和国际共产主义运动中贯彻民主集中制的经验教训的理论总结与思想提炼。

党还将民主集中制运用到国家政治生活中。新中国成立前，民主集中制的政体原则设想已经开始形成：各级人民代表大会决定大政方针，选举政府，有高度的权力，使各级政府能集中地处理被前者委托的一切事务，并保障人民一切必要的民主活动，［7］1057党认为如此才能与各革命阶级联合专政的国体相适应。1954年，一届人大一次会议将“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”写入宪法。［9］522刘少奇在解释这一条款时指出：“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家权力，就说明了我们的民主集中制……我们的政治制度有高度的集中，但是这种高度的集中是以高度的民主为基础的。”［9］490在新中国的政治生活中运用民主集中制，既承接马克思主义的无产阶级专政学说理念，也是对民国以来政权组织构建教训的吸取；摆脱了资本主义国家“三权分立”政权形式的负面影响，强调的是“人民民主”国家的本性要求与议行合一的“人民代表大会制”的优势。

由于国际国内形势急剧变化，新中国成立后的理论探索并未得到完整始终的执行。全盘否定斯大林引发的波匈事件和铁托普拉演讲，使毛泽东反对个人崇拜的看法开始转变；极少的资产阶级右派分子在1957年春夏向党的进攻更坚定毛泽东对巩固党的领导和执政地位必要性的认识。他相继提出了党内领导体制集中化的“八句歌诀”（大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有诀，不离原则；工作检查，党委有责）［10］355、“一个核心”（只能集中于党委、政治局、书记处、常委，只能有一个核心）［11］768，以及党的一元化领导（工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的）［12］305和两种个人崇拜观（对掌握真理的革命导师的“正确崇拜”和不加分析、盲从的“不正确崇拜”）。毫无疑问，这些探索都有一定的理论价值。但由于具体执行方式模糊，“实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”，［13］142党内权力呈现出“党委—中央—主席”的集中流向，最终使一场历时十年之久的“文化大革命”运动成为可能。

对高度集权和“正确崇拜”的强调也反映到党的章程和国家宪法中。中共九大、十大党章取消了最基本的民主条款（党员的选举和被选举权），却赋予党员“向党的各级组织和领导人提出批评和建议”“越级直至向中央和中央主席报告”的权利［5］235，且不再规定持不同意见的党员在决议、指示未发生变动时必须无条件绝对服从的义务。这既使民主极端化（党员蔑视各级组织的权威），又使集中绝对化（党主席权力无限化）。对民主集中制基本条件的罗列也变为原则和非原则性的文字说明，增加了执行过程的随意性。1975年修改宪法的报告强调：“在人民内部实行民主集中制，没有充分的民主，不可能有高度的集中。”［14］但在宪法文本中，充分的民主主要倡导的是以大鸣、大放、大辩论、大字报为形式的“大民主”；所谓高度的集中往往忽视了集体的作用。

综观社会主义革命与建设时期，在党内和国家政治生活中，党对民主集中制的理解和运用经历了丰富和曲折的过程，最终使党的一元化领导体制逐步遭遇扭曲。部分领导人指出缺陷并试图纠正的真知灼见，也在日益紧张的阶级斗争扩大化和个人崇拜的喧嚣中逐渐湮没。“文化大革命”结束后的中共十一大通过了新修改的党章，恢复了民主集中制的表述，并重申“团结—批评—团结”“集体领导和个人分工负责相结合”“四个服从”等规矩。但民主和集中的关系问题尚未得到明确厘清，此时的民主集中制实际仍侧重集中一面，党员“越级报告”的民主权利也依旧保留，如何消解民主与集中之间的理论张力，有待党在新时期进一步解答。

三、改革开放新时期：恢复与完善民主集中制

党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期。党逐渐从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党的民主集中制建设也在继承传统、反思教训的基础上，因应历史方位的转变，进入全新境界。

邓小平的诸多论述对推动民主集中制恢复与完善起到重要作用。首先，邓小平从利益关系角度，揭示了党内民主集中制的本质——集体、整体、长远的利益与个人、局部、暂时的利益之间的“相互关系在政治上和法律上的表现”。［13］175-176社会主义制度下要求个人、局部、暂时利益服从集体、整体、长远利益，也要按照统筹兼顾的原则实现各种利益关系在根本上的一致。邓小平从利益关系出发阐释民主集中制的本质，既回到了历史唯物主义的基本立场，又增强了党内贯彻民主集中制的理性自觉。其次，邓小平指出处理党和领袖之间的关系是健全党内民主集中制最为关键的问题。他认为权力过分集中与个人凌驾于组织之上使得一元化领导蜕变为个人领导，滋生官僚主义。因此要始终把集体领导原则放在首位，但同时维护领导核心的权威，坚决恢复和实行“集体领导和个人分工负责相结合”的制度，这就把列宁的“领袖集团”和毛泽东突出“班长”作用的思想有机地结合了起来。最后，邓小平提出了民主集中制实行情况的检测标准——“一定要在不妨碍安定团结的条件下实现生动活泼”。［13］251将安定团结视作生动活泼的前提条件，既是对“大民主”造成严重后果的反思结论，也是对“四化”建设事业中极端民主化和无政府主义倾向的否定，最终目的是为经济建设和社会发展创造稳定的环境。邓小平的主张得到党内普遍赞同，被写入《关于党内政治生活的若干准则》《党和国家领导制度的改革》《关于建国以来党的若干历史问题的决议》等党内重要文献当中，也成为党对国家、社会领导方式和体制调整的指导思想。

在完成一系列拨乱反正工作之后，中共十二大召开并通过了作为新时期“母本”的党章。对于民主集中制的规定，新党章体现出对十一大党章中‘左’的错误的纠正和对七大、八大党章优点的继承。在内涵上，将八大党章的“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”改为“在高度民主的基础上实行高度的集中”。在基本条件方面，一是将“四个服从”置于首位，突出其重要作用；二是将“集体领导和个人分工负责相结合”中的主体从“党的各级组织”改为“党的各级委员会”，并取消“同时使个人充分发挥应有的作用”的表述，强调了委员会的民主决策地位；三是将反对个人崇拜的主张予以明文规定；四是完善上下级组织之间“互通情报、互相支持和互相监督”的关系。［5］261十三大党章保留了十二大党章中有关民主集中制基本原则的内容。

“在高度民主的基础上实行高度的集中”，有力推动了党内民主发展，促进了经济与政治体制改革。而1989年骤然发生的政治风波与苏东剧变，加之国内经济治理整顿工作的艰难推开，再次使党认识到集中的现实意义。从党的十三届四中全会到十六大期间，江泽民从马克思主义政党党内民主集中制理论的基本要求出发，总结历史经验，对民主集中制建设提出了一系列新论断、新见解。

第一，在社会主义市场经济体制改革中始终强调民主集中制的重要性。江泽民明确反对在发展社会主义市场经济的条件下出现的不要民主集中制，各自为政，不讲集中统一，不讲组织纪律性的错误观点，将民主集中制视作党组织坚强有力的优势所在、贯彻党的政治路线的根本保证、实现决策科学化民主化的制度保障。第二，完善了民主集中制的内涵。江泽民在党的十四大政治报告中以“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”替代此前的“在高度民主的基础上实行高度的集中”［15］44。“相结合”表明集中以民主为基础（决策层面），民主以集中为指导（执行层面），二者统一于党的事业总目标。第三，提出党的团结、党内民主是党的生命的著名论断。江泽民认为党的团结统一是社会稳定、事业发展的决定性环节，党内民主是最大限度地发挥全党的积极性、主动性和创造性，凝聚全党的意志和力量，进一步解放思想，形成生动活泼政治局面的基本条件。党的生命论断也成为加强党内团结、发扬党内民主的代表性话语。第四，赋予民主集中制新的定位——“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度”［16］287，推动民主集中制从原则上升为制度，这是新时期新阶段之后党对民主集中制进行探索和认识的最大成就。第五，总结了“集体领导和个人分工负责相结合”原则的实践经验。江泽民提出要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”来规范党委内部议事和决策机制。这一内容被充实进十六大党章中，以简洁易懂的文字丰富了集体领导原则和机制的内涵。

十六大之后，党继续强调民主集中制作为制度的理论和应用价值，并延续至十七大、十八大通过的党章中，两次党的全国代表大会的政治报告及期间党建专题性全会通过的规范性文件，也都对民主集中制作了更新的理论阐释和举措设想。十六届四中全会从不断加强党的执政能力建设角度提出了“坚持和健全民主集中制，增强党的团结和活力”的新要求。十六届四中全会与十六届六中全会分别提出要通过坚持和完善民主集中制实现“党内民主带动人民民主”“党内和谐促进社会和谐”的目标，拓展了民主集中制的运用空间。党的十七大在提出“尊重党员主体地位”新理念的同时，首次将“保障党员民主权利”写入党章，并归入民主集中制的要求，强调“必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”。［5］356十七届四中全会则强调要通过“坚持和完善党的领导制度”“保障党员主体地位和民主权利”“完善党代表大会制度和党内选举制度”“完善党内民主决策机制”“维护党的集中统一”等具体的制度建设和创新来完善民主集中制的制度体系建设。

四、党的十八大以来：坚持并创新民主集中制

新时期以来，党的民主集中制理论在新的伟大实践中取得丰硕成就，但在实际执行过程中，在一些地方、部门，这些理论成就并没有很好地转化为党的建设和国家政治生活中的行动。党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央对民主集中制提出了许多新理念、新战略、新制度。

在理论认识层面。一方面，党从政治建设在党建中的统领地位角度看待民主集中制。保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是十二大以来党章规定的民主集中制的第一要求，也是政治建设的首要任务。十八大以来，中国共产党不仅强调“维护党中央权威和集中统一领导，同坚持民主集中制是一致的”［17］，还将这一首要任务创造性地扩充为“两个维护”——坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。这既是对党中央权威削弱、领导涣散等消极现象的有力克服，也是基于中国共产党历史，特别是基于党的高层领导核心发挥重要作用的历史总结出的宝贵经验。另一方面，党从制度自信的角度充分估量民主集中制在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的价值。新时期以来，一些总想“西天取经”的党员将民主集中制这一党和国家的制度优势错误地视作封闭落后、应当被抛弃的制度。党的十八届三中全会对此作出明确反驳：全面深化改革要求“深化党的建设制度改革”，民主集中制处于后者的核心地位，对前者起到制度保障的作用。全会强调：“全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，充分发扬党内民主，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署。”［18］544

在宏观体制层面。党的十九大强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，明确了中国共产党“总揽全局，协调各方”的领导核心地位［19］，“坚持党对一切工作的领导”成为党在新时代运用民主集中制的根本原则和目标指向。坚持党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的主要路径有：其一，强化组织领导，在健全人民当家作主的体制中强调党的领导作用。党要按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用，保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动、独立负责、协调一致地工作；加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群团组织的领导，使它们保持和增强政治性、先进性、群众性，充分发挥作用［20］。其二，深化党和国家机构改革，完善党和国家领导制度和领导体制。中共中央于2018年3月印发《深化党和国家机构改革方案》，设立了中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会等党中央下设的、由习近平同志亲自担任负责人的决策议事协调机构，并将机构编制、公务员管理、新闻出版等重要工作统一划归党中央各部门管理。机构改革从体制上对“两个维护”加以落实，也从实践层面回应了40年来一直争论的党政关系问题——在坚持党的领导原则下，只有党政分工、没有党政分开。这是真正从“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”角度来认识和解决问题，超越了过去仅为适应经济体制改革需要的思维。

在贯彻落实民主集中制的具体制度层面进行多层次的探索。首先，完善坚定“两个维护”的各项制度。习近平总书记十分重视请示报告制度对民主集中制的重要意义，要求各级领导班子和干部必须严格执行。十九大之后中央审议通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，提出“中央政治局同志每年向党中央和习近平总书记书面述职一次”的要求；《中国共产党重大事项请示报告条例》进一步为全党严格执行请示报告制度提供法规保障。十九大党章明确“中央军事委员会实行主席负责制”，十九届二中全会建议删除《宪法》第七十九条第三款中中华人民共和国主席、副主席“连续任职不得超过两届”的建议，从权力架构稳定性上保证了核心地位的实质性。其次，在党的建设制度改革中完善民主集中制。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》要求“切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处”［18］488，并列出8个方面的具体要求。《深化党的建设制度改革实施方案》再次阐述了民主集中制的制度化要求，即党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步健全和完善党内民主制度体系。［21］最后，建立民主集中制执行情况的考评机制。2013年10月，中共中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神切实开好专题民主生活会的通知》，强调要坚持贯彻执行民主集中制，加强民主集中制教育培训，加强民主集中制贯彻执行情况的经常分析和考核评估，加大民主集中制执行力度，对贯彻执行不力、发生重大偏差和失误的班子和个人追究责任。

五、结语

纵观中国共产党自身建设的百年历程，可以发现党理解与运用民主集中制的鲜明特色与共性规律。

首先，中国共产党始终将民主集中制作为自身建设的本质要求。从党的二大开始，历次制定、修改党章都从未抛弃这一原则。尽管党的历史上存在原则贯彻不好的时期，但这只是执行中存在偏差，或将一些反民主集中制的做法当成了对民主集中制理论的发展和创新，而非完全放弃。恰恰是民主集中制得到了坚持，才使党能够纠正错误。正确看待民主集中制在党的建设史中的地位，要求我们既不能采取历史虚无主义的态度，否认它在某一时期的存在，也不能秉持历史完美主义的态度，不顾时空限制地将民主集中制较好贯彻的阶段当成现实参考的范本。

其次，中国共产党始终将民主集中制作为服务于党的事业的手段和工具。这是因为：第一，民主属于上层建筑中的政治范畴，本身就是服务于经济基础的手段［22］321；第二，中国共产党将自身定位成“人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。［23］218民主集中制作为党内政治生活的一种方式，自然是工具之工具。从手段、工具的角度出发，民主集中制建设始终带有明确的目的性，新时代加强民主集中制就是要“为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证”。［18］513坚持民主集中制，需要与党领导的事业、党内实际情况结合起来，中国特色社会主义现代化建设事业发展到什么阶段，党的建设自然就要推进到什么阶段。

最后，中国共产党始终将民主集中制作为灵活的领导艺术。尽管民主和集中表面看是均衡关系，但党在具体的实践中总能审时度势，针对特定历史时期的处境和任务，交替侧重使用其中一面，将原则运用成领导艺术。突出民主并不表示集中丧失；突出集中仍然以民主为基础，不能因为侧重点的变化否认民主集中制作为一种整体的原则和制度的存在。二者只有一张一弛，张弛有度，才能发挥整体优势。