我国渔业突发事件应急机制存在问题及完善对策

吴 仪 张晏瑲

（大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023;大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026）

一、问题的提出

近年来，我国突发事件频发，2003 年SARS 事件、2008 年汶川大地震、2010 年云南全省性旱灾，2019 年新冠肺炎疫情等，均对渔业造成了直接或间接的消极影响。如2008 年汶川地震导致鱼池受损，噪声导致鱼类死亡；2010 年云南干旱导致水产养殖水供给不足，水质变化引发有害病菌，给渔业行业带来巨大冲击；2019 年新冠肺炎疫情发生以来，为响应“居家隔离”“道路封闭”“停工停产”等防控措施，我国水产品市场、中高端餐厅等相关场所关停。上述突发事件为渔业应急管理敲响了警钟，我国亟需完善渔业突发事件应急机制。国内学者对于应急机制的观点大体一致，认为完善的应急机制需要满足以下几个要素：其一，突发事件的预防预警机制，即需要具备完善的应急预案[1]；其二，信息资源共享机制，即对于突发事件的情况要及时汇总并上报[2]；其三，各部门间建立合作和联动机制，即在处理突发事件中要明确责任，加强配合。[1]在过去几十年里，自然和人为灾害变得越来越频繁，破坏性也越来越大，渔民生命和财产受到严重影响。这些灾难往往是受害者无法控制的，甚至在灾害发生之前，渔业和水产养殖就面临着许多问题，如海洋工业污染、自然资源过度开发等，[3]这些问题进一步加剧了灾害的发生和承灾体的脆弱性。

渔业资源与人类生活息息相关，是自然资源的重要组成部分。[4]从1979 年至今，我国制定了一系列的渔业法律法规。如1982 年通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1986 年通过的《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）等，涉及水产养殖与捕捞、渔业资源养护等内容。[5]但在渔业重大突发事件应急机制方面缺乏专门的法律依据，仅散见于一般性的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）、《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》等。

随着突发事件的不断发生，且不限于传统形式，渔业行业在应对突发事件过程中也暴露出治理体系和治理能力方面的短板。突发事件治理是一个整合型的决策过程，涉及到各层面的社会资源。所谓全面整合的渔业突发事件治理，是指通过法律和政策的作用，在各种社会资源的保障下，提升渔业管理部门预防预警和事件处置能力，以有效防范或避免各种突发事件的负面影响。[6]

综上所述，本文研究的主要问题是：突发事件发生前，如何更好地提升渔业预测预警和防控能力？如何进一步完善渔业突发事件治理体系，切实增强渔业突发事件治理的针对性及实效性，做好从“管理”到“治理”的转变？建立渔业突发事件治理体系，能够在突发事件发生时做好事前准备和事后处置，并通过预防性措施尽可能避免潜在的消极影响，切实保障广大渔民的合法权益。

二、渔业突发事件应急机制国内法相关规定和借鉴

《突发事件应对法》第三条第一款界定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发事件的发生具有多样性，不同类型的突发事件对渔业产生的影响也不尽相同。突发事件的发生是对我国现有法律法规以及相关应急制度的考验，有必要借鉴其他行业和其他国家的应急管理措施，根据我国国情和渔业部门的特点，不断完善渔业突发事件的应急机制。

（一）国内法相关规定

1.突发事件应对原则

2003 年SARS 事件暴露出我国应急管理体制的不足，由此开始逐步建立突发事件应急管理体系。[6]我国涉及应急管理的法律体系以《突发事件应对法》为基本法，《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规与之并存。[7]

我国《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规和文件明确了我国突发事件应对的原则，渔业应急管理同样适用。第一，重视预防预警在应急机制中的作用。在日常工作中，渔业部门要高度重视突发事件的预防预警工作，将事前预防、事中处置、事故善后处理相结合。第二，坚持以渔民的人身健康、财产安全为前提。各级政府和渔业部门应按照预案的规定应对突发事件，尽可能降低突发事件对渔民造成的安全风险和财产损失。第三，提高法治意识。完善渔业应急管理机制，将法制化、政策化、制度化和规范化融入到渔业应急管理机制中，使渔业突发事件应急处置有法可依。

2.渔业预防预警规定

我国渔业应急机制的相关法律法规以《渔业法》为基本法，《国家海上搜救应急预案》《渔业水域污染事故调查处理程序规定》《水产养殖质量安全管理规定》《农业环境污染突发事件应急预案》《水生动物流行性疫病应急预案》《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》等都与渔业突发事件应急处置有关。

2003 年抗击非典之后，我国越来越重视将突发事件相关应急理论与实践相结合。国家要求建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件的能力。为应对非典对我国渔业可能造成的影响，农业农村部于2003 年4 月颁布《渔业行业非典型肺炎防治预案》，包括加强水生动物防疫检疫和渔业水域环境监测、做好水产品批发市场的防疫工作、建立并严格实行24 小时值班制度等措施。随着各种传统和非传统安全问题的不断出现，各地方也根据实际情况制定规章制度。山东省农业农村厅于2020 年印发《渔业安全突发事件应急处置机制》，从健全组织机构、完善工作机制、落实工作责任三方面，进一步加强渔业安全突发事件应急管理。

（二）美国相关制度的借鉴

美国自然灾害和突发事件频发，其应急管理法律法规相对完善，可为我国渔业应急机制提供借鉴。美国渔业应急机制作为国家应急机制的一个分支，完善渔业应急机制是美国应急机制的重要工作。[7]美国于1950 年制定《灾害救助和紧急救助法》，为突发事件中的应急处置提供了一定的法律依据，是一部综合性立法。美国国会在2000 年又将该法修正为《灾害减缓法》。《灾害减缓法》是第一部应对突发环境事件的法律，鼓励各州及地方政府制定全面的预防预警机制。[8]值得我国借鉴的有以下四个方面。第一，渔业突发事件应急处置离不开中央和地方各部门的具体权限划分及主体责任确定。如美国明确渔业生产企业和船长的主体责任，完善各项安全措施，督促船员接受安全教育，学习安全法规等。第二，完整的渔业突发事件治理体系离不开一套具有计划性的财务保障。如美国加大对渔业应急管理部门的各项投入，以解决突发事件对渔业部门造成的负面影响。第三，不断检视和完善现有的法律法规，以应对不同突发事件的发生。第四，重视预防预警在突发事件应急机制中的作用。如美国国会修正后的《灾害减缓法》在原有的基础上，着重强调突发事件的预防预警工作、紧急救助计划等内容。

三、我国渔业突发事件应急机制存在的问题

我国渔业突发事件应急处置与渔业部门的日常管理工作存在本质区别，不能按照日常管理方式进行应急处理。其一，应将渔业应急管理从日常工作管理中独立出来，设立专门的渔业应急处置指挥中心；其二，由于突发事件本身存在不确定性、紧急性等特点，需要查明事件发生的起因、经过，并及时总结应急工作中的经验，从而获得可行性的预防预警措施；其三，需要不断检视渔业部门突发事件应急管理中存在的问题，进一步完善应急处置机制。

（一）事前预防预警存在的问题

突发事件可能给社会带来不可挽回的经济损失，在这种情况下，只有采取预防措施，才能有效地将损失降到最低限度。[9]目前我国尚未建立全国范围内的预防预警体系，监测手段也不够先进，对突发事件的评估预测不足，对突发事件风险信息的整合也不到位。受渔业管理体制与机制等因素的影响，渔业行政主管部门难以及时有效地共享相关系统的一些预警信息，不利于实现早期预警和综合减灾。[10]

（二）事中应急处置存在的问题

1.渔业应急管理部门权责不明确

目前，渔业应急管理各部门都建立了应急管理措施，但各部门之间缺乏统一的领导，导致突发事件发生后，各部门职能重叠、互相推诿，无法实现资源共享，高效率实施应急管理。同时，渔业应急管理没有形成职责分工的标准，无法保证突发事件发生后的职责追究。[11]

2.缺乏有效的信息沟通

突发事件的发生往往具有不可预测性，只有充分搜集并汇总相关数据，才能在第一时间进行预判，决定是否启动应急预案。尽管政府不同部门之间已经形成系统性信息交流平台，[10]但从中央到地方政府、地方政府到地方各级渔业应急部门之间未能形成有效的信息共享机制。

（三）事故善后处理存在的问题

1.相关法律法规不够健全

渔业突发事件应急机制缺乏专门的法律依据。实践中大多依据《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的规定，无法根据渔业产业本身的需求和特点实施应急处置措施。如海洋捕捞具有高度危险性，突发事件发生后，船员因个人防护设备和医疗服务不足，无法得到尽快救助，同时在海上恶劣工作环境下，如何进行应急处置，加强渔船的自救和互救能力，也缺少相应的法律法规的规范和指导。

2.对心理疏导工作不够重视

突发事件不仅会对渔民生命、财产造成重大影响，也会让不少当事人产生不良的心理状况。[12]以2020年爆发的新冠肺炎疫情为例，由于新冠肺炎疫情的严重性、影响的全面性以及诸多不确定因素，疫情爆发后，中高风险地区的渔民权益无法得到保障。被感染的船员，因船上个人防护设备和医疗服务不足，加之船舶无法及时靠岸，无法获得岸上医疗服务，导致其精神压力加大。[13]加强心理疏导可以提升渔民应对突发事件的心理素质、提高渔民的心理健康水平。当前渔业系统对于突发事件的评估机制不健全，心理疏导工作常被忽略，且缺乏专业的心理危机干预人才，[7]不能尽快抚平当事人的心理创伤，帮助其恢复身体和心理健康，从而对渔业生产和管理造成一定的负面影响。

四、完善渔业突发事件应急机制的建议

近年来，随着我国经济的不断发展，突发事件的种类复杂多变，如大规模传染病、地震、干旱等可能波及渔业产业，需中央和地方出台各项政策措施以解决其对渔业行业的影响。“预防原则”已成为公共行动和政策制定的参考规则。这一原则包含二重含义。其一，在强化环保理念的基础上，促进与潜在风险成比例的预防。其二，消除风险，尽可能将损失降到最低程度。[14]我国渔业应急管理应建立事前预防预警、事中应急处置、事故善后处理相结合的突发事件应急治理机制。

（一）事前预防预警的建议

建立有效的预警系统需要以突发事件的特点为出发点，以准确客观的统计数据为基础，以国家的法律法规为依据。应在现有的突发事件应急管理体系的基础上，加快完善渔业部门应急预案，以提高渔业行业应对突发事件的能力。完善渔业应急管理预案，还应综合考虑预案内容的全面性、系统性、科学性以及有效性。[15]加强多方主体共同参与预案的完善工作，广泛征求渔业部门专家、广大渔民群众和有实战经验的渔业工作者的意见。随着《应急管理信息化发展战略规划框架》 （2018—2022 年）、《2019 年地方应急管理信息化实施指南》以及系列标准规范的相继发布，全国应急管理信息化整体布局基本形成。

建立渔业应急管理的多元化主体联动机制，如加强政府与非政府组织之间的相互配合、渔业行政主管部门和医疗疾控机构的合作，明确各个参与主体的责任，让各主体有条不紊地参与到应急管理过程中。各级渔业行政主管部门应专门制订本地区渔业突发事件应急预案，并根据突发事件的突然性、随机性、应变性完善应急演练工作，提高其实用性、有效性。在渔业突发事件应急预案的总体框架下，要不断细化具体的行动方案，实现预案的可操作性。各渔业部门也要根据预案的总体部署情况制定符合自身特点的部门预案，以防因突发事件多变性导致的负面影响。为能够立即进入应急状态，渔业应急管理人员应及时向有关部门汇报，根据突发事件的性质启动应急预案，协调渔业行政主管部门、渔业应急管理指挥中心采取应急管理措施，把可能对渔业产生的负面影响消灭在最初的阶段。

（二）事中应急管理的建议

1.强化责任意识，增强应急管理能力

各级渔业行政主管部门要加强组织领导，切实将监测预警、应急处置工作作为突发事件防控工作的重点落到实处。自上而下地提高渔业应急管理人员的综合水平，强化法制化、制度化建设，将应急管理工作作为各部门考核的指标。鉴于突发事件的不稳定性和危害性，渔业部门应急管理最重要的是抓住“最佳时间”，以便及时启动预案，提高对突发事件的快速反应能力。强化各级渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构与卫生和医疗单位、疾控机构等部门的合作，高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。[16]要提高危机意识，不断完善重大突发事件的风险预测、防控协同机制，对渔业突发事件进行定期应急演练，加强对渔业应急管理人员的指导和培训。相关部门应做好日常的监督检查工作，预防突发事件对水生动物的交叉感染，做好确诊渔民隔离治疗等后续工作。

2.完善信息共享机制

部分突发事件如自然性紧急事件具有局部性的特点，完善信息共享机制要做到信息资源的交换与共享，确保在突发事件发生的第一时间能有效地整合信息，以便相邻地区采取相应的预防工作。设立全国统一的渔业应急通讯平台，如发现安全隐患，及时呈报各地方渔业应急处置指挥中心、渔业局和渔政指挥中心，并采取相应措施，协调有关部门做好预防工作，形成联合行动。推进渔业应急管理信息化平台建设是适应全球信息化发展的趋势。因此，建议各级渔业行政主管部门要强化监督检查，及时做好信息上报、突发事件处置等工作。建立资源信息库，不断完善渔业相关应急信息数据和应急物资数据，从而为应急预案细化提供有力参考。

（三）事故善后处理的建议

1.完善相关法律制度

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的重要讲话，明确了完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系的总体原则、重点思路、重要举措。[16]目前，关于渔业应急管理的规定散见于一些法律法规当中，但缺乏系统性和全面性。若能针对渔业产业如何应对突发事件制定专门的法律法规，就能在突发事件发生后更明确地规范渔业部门的应急机制，不必依据其他相关的法律法规类推适用。为此，应亟需完善渔业重大突发事件应急机制，坚持运用法治思维和法治方式应对。

2.加强渔民应急教育和心理辅导

突发事件对渔民的财产和人身安全均会造成很大影响，加强心理疏导可以减轻其因突发事件带来的恐慌，也有助于提高渔民群体的权利意识，从正确的渠道获取应急管理知识和法律知识。同时积极宣传渔业行业应对重大突发事件的措施，使广大渔民群众和渔业从业者增强危机意识，提高处置能力。

3.加大补贴力度

突发事件的发生会给渔民、渔业生产企业带来人身伤害和财产损失。举例来说，新冠肺炎疫情期间，农业农村部办公厅印发《关于疫情防控期间做好渔业船舶管理等有关事项的通知》，规定各级渔业主管部门要加快补贴资金发放速度，用于渔民转产转业、渔业信息化建设、渔船设施改造等方面。此次疫情发生后，我国水产品压塘现象严重，为解决此问题，海南省农业农村厅、海南省财政厅联合出台《2020 年海南水产品采购收储应急补贴方案》，该《方案》 第二条规定补贴对象为自本办法印发之日起至3 月底，采购收储我省压塘水产品（罗非鱼成鱼或对虾成虾）100 吨以上的水产品加工企业。第三条规定补贴标准：“水产品加工企业采购收储我省养殖水产品每吨补贴1000 元。当水产品压塘缓解时，有关部门可根据情况停止采购收储补贴政策。”各省级渔业主管部门要按照相关资金管理规定，结合当地渔业的实际情况及时完成资金审核拨付等工作；指导督促辖区内渔业主管部门加大工作力度，加快补贴资金发放速度，切实减轻受灾渔民群众的负担。