《蒙特勒公约》与黑海地缘权势转移

任杰 董庆安

长期以来，黑海地区一直是相关国家角逐的“争斗场”。冷战期间，北约成员国和华约国家都曾对黑海水域的霸权展开激烈争夺。冷战后北约东扩过程中，欧美始终将该海域作为对抗俄罗斯的重点区域进行布局。乌克兰危机以来，黑海地区安全形势日趋紧张，甚至有时火药味十足。相关国家在该地区的竞争、对峙及军演轮番上演，大有你方唱罢我登场的意味。2021年4月，随着乌东冲突持续升级，俄罗斯在克里米亚部分近海海域实施长达6个月的封锁，禁止外国海军舰艇通过。为回应和对冲俄罗斯在克里米亚周边海域日益膨胀的影响力，西方采取了一系列反制措施。2021年6月初，英国“伊丽莎白女王”号航母编队进入靠近黑海的地中海东部。23日，航母编队中英国海军“卫士”号驱逐舰和荷兰海军“埃弗森”号护卫舰进入黑海，随后不仅发生了俄罗斯出动军机对英舰开火警告驱离事件，而且俄军在距离英国“伊丽莎白女王”号航母仅30公里的地方举行了大规模反舰演习。6月28日至7月10日，以美国为首的北约召集32个国家在黑海进行了一场1997年以来该地区规模最大的“海上微风-2021”大型军事演习。当前，这一区域不具备任何趋于稳定缓和的特征，大国在黑海地区的竞争和不断升级的军演不仅增加了地区的紧张局势、恶化了地区安全环境，而且对黑海的地区秩序形成严重的挑战和破坏，尤其是地区秩序基础的《蒙特勒公约》面临着冷战结束以来最严峻的挑战。

一、黑海地区秩序的基础：《蒙特勒公约》

黑海海峡是连接黑海与地中海的唯一通道，它包括博斯普鲁斯海峡、马尔马拉海和达达尼尔海峡三部分，全长361千米，是亚、欧两洲的分界线，古往今来皆为兵家必争之地，战略地位十分重要。17世纪末以前，黑海是奥斯曼帝国的内海。1696年俄国沙皇彼得一世攫取亚速海，使俄国成为黑海国家之一，后来随着西方列强的崛起和奥斯曼帝国的逐渐衰落，黑海海峡问题便成为国际列强竞相争夺的战略要地，海峡问题也成为东方问题的重要内容之一。17至19世纪，西方列强尤其是俄罗斯帝国与奥斯曼帝国之间为争夺黑海、高加索、巴尔干、克里米亚等进行了10余次战争，断断续续前后长达241年，是欧洲历史上最长的战争系列，奥地利、英国、法国、德国、波兰、罗马尼亚、保加利亚等国也先后参与其中。结果是列强围绕海峡问题签订了一系列条约，如沙俄和土耳其于1774年7月21日签订的《楚库克-凯那尔吉和约》、1833年俄土《温卡尔-伊斯凯莱西条约》、1841年7月13日英、法、奥、普、俄、土6国签订《伦敦海峡公约》、1915年3月12日沙俄与英国达成的《君士坦丁堡和海峡问题秘密协定》、1920年8月10日土耳其政府与战胜国签署的丧权辱国的《色佛尔条约》、1923年7月24日签订的《洛桑协议》、1936年7月20日签订的《蒙特勒公约》等。

其中《蒙特勒公约》（以下简称《公约》）依然是黑海海峡问题最权威且依然有效的国际法文件，《公约》撤销了1920年成立的海峡国际委员会，恢复土耳其对黑海海峡应享有的主权，允许土耳其在海峡地区设防，确认了海峡通行的自由原则：平时和战时各国商船均可自由通过;平时黑海沿岸国家的军舰可自由通过海峡，非沿岸国家军舰通过则要受到一定限制，即同一时期通过的军舰总吨位不得超过1.5万吨，在黑海停留的船只总吨位不得超过3万吨，在特定情况下不得超过4.5万吨，其中任何一个非沿岸国家在黑海所拥有的军舰吨位应被限制为上述总吨位的三分之二，停留时间不得超过21天;任何一个非沿岸国家舰队通过海峡的船只不得超过9艘，总吨位不得超过1.5万吨，黑海沿岸国家不在此限。在战时若土耳其为中立国，各交战国军舰不得通过海峡;若土耳其为参战国，则由土耳其决定是否允许别国军舰通过。《公约》是20世纪30年代欧洲战争形势日趋紧张，土耳其为维护国家安全和英国等列强维护自身利益在瑞士蒙特勒召开的国际会议的产物。

除了第二次世界大战期间，土耳其迫于德国的威胁而允许德国舰队进入黑海，对《蒙特勒公约》有所违背外，《公约》所确立的黑海海峡通行规则基本得到国际社会的遵守。尽管在二战期间，黑海海峡的主要利益攸关方苏联曾三次试图修改《公约》，认为它极大地约束了自己在海峡地区的行动自由。如1944年10月，苏联在和英国的谈判中就指出：“在《公约》中，土耳其拥有海峡的全部权利，而苏联只拥有很少的权利，像苏联这样的大国，是不可能处于像土耳其这样的小国保护下的……必须讨论重新审议《公约》的问题，因为它已完全不符合现在局势。”但土耳其拒绝苏联对土耳其的领土要求与在黑海建立军事基地的要求，再加上其他大国的干预，尤其是随着冷战的展开和土耳其加入北约，苏联试图在海峡地区谋求一席之地尤其是谋求军事基地的努力成为泡影。

《公约》是在欧洲战争形势十分紧张的局势下修订的，其条款的大部分内容虽具有浓厚的军事色彩，但也在一定程度上剥夺了大国在该地区的主导权，恢复了土耳其对海峡的主权。当产生直接威胁时，土耳其的国际作用会与日俱增，因为土耳其是遵守《公约》协议的主要担保国。其中有明确规定，若发生军事威胁，“土耳其政府可以按照自己的意愿来解读博斯普鲁斯海峡和达达尼尔海峡的通行规则”。

二、黑海的地缘战略地位及其权势的转移

黑海地区是美国著名政治家、战略家布热津斯基所界定“地缘支轴”性质地区，欧亚大陆五个地缘支轴国家中，黑海地区占据两个，即乌克兰和土耳其，另外两个地缘支轴国家阿塞拜疆和伊朗也紧邻黑海，其地缘战略地位重要性可见一斑。在布热津斯基看来，“乌克兰是欧亚棋盘上一个新的重要地带。它作为一个国家的存在有助于改变俄罗斯”，如果“没有乌克兰，俄罗斯就不再是一个欧亚帝国。少了乌克兰的俄罗斯仍可争取帝国地位，但所建立的将基本是个亚洲帝国，并且更有可能被卷入与觉醒了的中亚人的冲突而付出沉重代价……如果莫斯科重新控制了拥有重要资源和黑海出海口的烏克兰，俄罗斯自然而然重获建立一个跨欧亚大帝国的资本”。而拥有黑海海峡主权的土耳其，“控制着从黑海去地中海的通道，在高加索地区抗衡俄罗斯的力量，仍起着削弱宗教极端主义影响的作用，并且是北约的南部支撑点”。从这个意义上看，黑海地区是西方国家向欧洲东扩的战略支撑点，是俄罗斯国家地位与权势的重要依托，同时也是欧美与俄罗斯权势竞争的交汇区。

正因如此，黑海长期以来成为大国觊觎染指的制高地，继而成为掌控并操纵区域政治形势的钥匙。冷战期间，黑海地区成为以苏联为首的东方和以美国为首的西方两大集团对峙的前沿，形成了两极对峙的格局，甚至可以说对黑海地区的争夺直接导致了冷战的爆发。二战结束，苏联凭着战争胜利的余威继续强化和扩展在周边地区的多层安全网，“尽一切可能扩展苏联的疆界”。中东欧已在苏联的控制之下，黑海北部和西部都已被苏联包围，西南边苏联企图赖在伊朗不走。在南部，对土耳其提出领土要求，主张修改《公约》，谋求在海峡地区建立军事基地，并企图重新占领1921年苏俄划给土耳其的卡尔斯、阿尔达汗和阿尔特温。苏联的扩张和领土要求不仅遭到土耳其的坚决拒绝，也被美国视为威胁了它的“核心利益”。1946年9月，针对苏联的行为，美国不仅宣布在地中海东部永久部署一支舰队，而且表示将为希腊和土耳其提供紧急援助，以抵制内部颠覆或外部压力的威胁，随之“杜鲁门主义”出炉，美苏对抗的两极格局初步形成。随着土耳其加入北约，黑海地区成了华约和北约对抗的前沿。冷战期间，苏联始终没有打破关于黑海海峡的《公约》，其他国家也没有对此提出异议，黑海地区的安全秩序在《公约》的约束下得以维持。

冷战结束，黑海地区地缘政治格局的天平开始发生倾斜。随着苏联解体、东欧剧变，华约解体，黑海地区面临着历史性的地缘政治转型。前苏联的盟国罗马尼亚、保加利亚加入欧盟和北约，美国在乌克兰和格鲁吉亚支持反对派搞“颜色革命”，支持原苏联加盟共和国的民主和独立，削弱俄罗斯的影响，挤压俄罗斯的战略空间，尤其是以美国为首的西方努力把北约扩大到乌克兰等俄罗斯传统的势力范围腹地，改变黑海地区的力量平衡，使美国和北约成为黑海地区的主导性地缘政治力量。当前，黑海地区美国、罗马尼亚、保加利亚、乌克兰、格鲁吉亚等为一方，俄罗斯为另一方，加上土耳其欧亚主义的地区大国平衡战略，该地区形成了“多方三边两极”的地缘政治格局。

这种地缘政治格局很大程度上是黑海地区相关国家的战略目标决定的。俄罗斯始终将黑海地区纳入本国整体特殊战略利益之中，其主要战略目标：保持并巩固政权;扩大自身影响力;遏制非黑海沿岸国家军事潜力的膨胀和增长;保持和维护博斯普鲁斯海峡和达达尼尔海峡的安全和稳定，掌握对黑海海峡主导权;遏制不在俄罗斯掌控范围的能源项目的发展;抑制分离主义;阻止恐怖主义的传播和蔓延;优化黑海舰队结构和基础设施建设;增强黑海舰队的实力，以保证对黑海和克里米亚的控制权，并加快实现这一地区与俄罗斯联邦经济的一体化。

黑海地区的中小国家普遍对俄罗斯怀有负面情绪，充斥着与俄罗斯对抗的色彩。格鲁吉亚的国家政策主要关注与北约和欧盟的一体化合作以及为维护安全做出自己的贡献。格鲁吉亚甚至还将北约的主导作用定位为一种可以消除一切问题诸如毒品贸易、恐怖主义、贩卖奴隶的有效机制。乌克兰同样也一直在致力于寻求与北约最佳的合作捷径以抗衡俄罗斯无处不在的影响。在克里米亚并入俄罗斯版图的背景下，乌克兰更是期望与俄罗斯的地缘政治对手展开密切合作，从而减少自身面对的安全威胁。罗马尼亚则认为：俄罗斯曾是国际安全保障的主要参与者，但是，现在俄罗斯又是一个造成地区局势不稳定的主要因素。

对土耳其来说，黑海事关领土、主权和地区主导权等核心国家利益。埃尔多安执政以来，土耳其的安全战略处处表现出地缘政治的逻辑思维，周边陆权安全和海洋安全是它的两大核心安全诉求。陆上主要是遏制和防范与土耳其有领土之争的国家行为体和非国家行为体，海上旨在确立并维护对黑海部分海域和地中海—塞浦路斯海域的控制权。土耳其在黑海地区的战略目标是坚持其在该地区的无可争辩的领导权，维护与周边地区国家的睦邻友好关系。但是，在土耳其看来，某些事件的暴发推动了地区政局和势力平衡发生根本改变，如俄罗斯在克里米亚影响力的扩大就严重损害了俄土两国关系。但是，两国政府同时也在不遗余力地寻求双边关系的战略稳定。近年来，俄土由合作到对抗、再由冲突到合作的迅捷转变证明了它们的战略性和坚韧性，同时历史恩怨、地缘战略竞争以及域外大国的介入等因素的干扰，两国合作的战术性似乎大于战略性，难以建立长期平等、战略性关系。其实，美国等西方国家并不担心俄土一定程度的合作，毕竟土耳其对西方政治、经济、安全高度依赖。

冷战后，俄罗斯在黑海地区的战略空间被大大压缩，力量平衡也严重向西方倾斜。而2014年后的乌克兰危机、克里米亚并入俄罗斯事件就是俄罗斯对这种地缘政治倾斜抗争的结果。与此相伴随而来的是黑海地区安全困境的增加。俄罗斯“改变黑海现状”的行为加剧了黑海沿岸国家以及西方国家对俄罗斯的担忧，以美国为首的北约进而不断强化在黑海地区的存在，巩固西方在该地區冷战后不断蚕食俄罗斯势力空间而增加的战略优势。

三、地缘战略竞争下的《公约》执行问题

作为“地缘支轴”的黑海地区，随着苏联解体和乌克兰危机持续发酵尤其是俄乌关系的持续恶化，其战略地位进一步提升，大国在黑海地区的地缘争夺也更加具有传统地缘战略竞争的味道。对于俄罗斯，对于所有黑海地区的国家而言，都面临着不同程度的挑战与威胁。其中一个最复杂、最矛盾的问题就是，非黑海沿岸国家（绝大多数为北约成员国）都在不同程度地违反《公约》基本规定。

首先从黑海沿岸国家来看，土耳其在“大国平衡”的战略下屡有违反公约先例。土耳其向来有在列强中周旋的传统和经验，当前其与西方、俄罗斯的关系同二战期间土耳其在苏、德之间的“骑墙”政策类似。土耳其在二战期间曾准许伪装成商船的德国军舰通行。在对待德国的态度上，土耳其表现出特有的“骑墙”性，不可避免地恶化了与苏联的关系。乌克兰危机后，俄罗斯与欧美等西方国家的关系恶化，竞争加剧。在俄罗斯看来，土耳其的天平开始倾斜，利用其在海峡的特殊地位，土耳其对《公约》的条款精神屡屡违犯，并且继续放行北约国家的军舰通过海峡。为了减少俄罗斯对土耳其因屡次违反《公约》条款而造成的负面影响，土耳其通过实施“平衡策略”安抚俄罗斯，积极参加俄罗斯主导的大量黑海军事活动，在一定程度上抵消了因破坏公约精神而对俄土关系造成的伤害。

其次，非黑海沿岸国家尤其是美国屡踩《公约》红线。颜色革命、俄格冲突以来，黑海地区的局势加剧恶化，欧美西方国家违反《公约》的事件屡屡发生且一直呈上升的趋势，尤其是从2014年克里米亚并入俄罗斯版图后，违反公约的次数大幅增加。当黑海地区局势紧张加剧时，黑海地区军事化的安全危机就会增加，相应的是相关国家对《公约》的破坏程度也随即增加。2018年11月俄罗斯和乌克兰“刻赤海峡冲突”时，北约军舰在黑海的停留时间显著增加，总停留时间从2017年的80天增加到2018年的120天。2018年，美海军派遣6艘军舰赴黑海海域活动，包括3艘驱逐艦、1艘快速运输舰、1艘船坞登陆舰以及第六舰队旗舰“惠特尼山”号两栖指挥舰。毫无疑问，这些军事装备已经违背了《公约》的规定。2019年1月，美国海军派遣2艘军舰进入黑海，4月，北约的两批军舰分别进入乌克兰的黑海港口敖德萨和格鲁吉亚的黑海港口波季进行联合军事演习，展示西方国家在刻赤海峡事件中对伙伴国家的支持。2020年6月，美国海军1.9万吨的“橡树山”号两栖攻击舰打着维护海上安全与加强与地区盟友和地区伙伴关系的口号进入黑海。即使没有违反《公约》的规定，但美国和北约军舰频繁地进入黑海水域，如今，美国军舰进出黑海海峡已经常态化。可以预期，如果俄罗斯与北约在黑海地区的对抗增加，美国和北约会继续通过擦边球的方式增加在黑海地区的军事活动，威慑所谓俄罗斯的“侵略”活动。

再次，虽然目前《公约》仍是黑海地区唯一有国际法效率的法律文件，仍然得到国际社会的认可，但以《公约》为基础、持续85年的黑海区域秩序面临着历史性挑战与重塑，《公约》的合法性与合理性不断受到挑战与质疑。美国等相关国家认为，《公约》设置的吨位限制早已过时，因为每天进入海峡的军舰，它们的排水量都是超过规定的。既然《公约》的规章过时了，那么当初参加签署该公约的各个国家就有必要达成一致，对公约内容进行修订和变更。在黑海海域美国军舰不受限制的军事存在对于制约俄罗斯不断扩大的影响力是十分必要的。2019年，美国兰德智库发布的《俄罗斯、北约和黑海安全战略》报告，建议北约应在黑海增加存在感，以此来阻止俄罗斯进一步在黑海地区扩大影响力。美国“詹姆斯敦基金会”主席格伦霍华德在“利沃夫安全论坛”上也指出，已经到了该废除《公约》的时候了，因为这个公约限制了美国在黑海地区的军事行动。

四、结语

冷战结束后尤其是俄格冲突以及乌克兰危机以来，黑海地区的地缘政治局势更趋复杂、矛盾也更尖锐，地区秩序基础的《公约》也由此面临着执行力的问题。如今，《公约》对以美国为首的西方和俄罗斯的意义完全不同。俄罗斯从苏联时期的《公约》的修正主义态度变成《公约》维护者，而以美国为首的北约则从《公约》的维护者变成了修正者。这种变化的根本内在逻辑就是黑海地区的地缘战略权势发生了与冷战时期不同的根本变化，即由美苏相对权势均衡的格局向美国北约强势的“多边三方两极”格局转变的结果，其实是俄罗斯当前在黑海地区相对孤立、弱势地位的表现。对于俄罗斯而言，《公约》已经成为俄罗斯维护国家安全、阻止西方侵害俄罗斯在黑海权益与威望的法律文件。所以，《2015年版俄罗斯联邦海洋学说》强调，俄罗斯在黑海的国家海洋政策是：保障并维护黑海的和平与稳定，特别强调捍卫俄罗斯联邦黑海主权以及国际法的重要性。西方国家对废除或重新修订《公约》的个别条款而采取的单边行动实质上构成了现实性的巨大威胁，俄罗斯必然动用一切现有的经济、政治资源来遏制事态的进一步恶化。

《公约》的执行问题与地区局势的发展密切相关，已经成为俄美、俄北关系的晴雨表。也就是说《公约》执行程度与俄罗斯与美国、北约在黑海的对抗程度有关。这种对抗一定程度上是美国和欧洲企图进一步巩固冷战成果，挤压俄罗斯战略空间的结果，即拉拢俄罗斯传统势力范围核心区的乌克兰和格鲁吉亚的结果。当黑海地区局势紧张加剧时，黑海地区的军事化的安全危机就会增加，相应的是相关国家对《公约》的破坏程度也随即增加。

尽管目前《公约》仍是黑海地区唯一有效的国际法文件，其国际合法性也依然得到国际社会的认可，但《公约》应对新时代黑海地区安全问题适应力的局限性也越来越明显。近年来，随着北约与俄罗斯关系降至低谷，新的地缘政治问题的产生以及美俄竞争加剧等因素叠加，黑海地区的大国地缘政治较量变得严峻起来，北约国家与俄罗斯在海空域的对峙及小摩擦接连不断。尤其是美国、英国和其他西方国家除了利用军事力量的擦边球外，还利用“灰色地带”概念消解和重构黑海地区的国际法律框架和地位属性，如派遣海岸警卫队或具有海上执法功能的武装船只远距离奔赴俄乌争议海域进行活动，试图以“灰色”手段取代传统军事对抗模式达到其地缘政治目标，《公约》在维护黑海地区安全与秩序作用中的功能也随之弱化，这也可能是《公约》在新的地缘政治空间下执行力问题面临的重要困境。

（任杰：海军研究院特勤所国际军事合作中心副研究员;董庆安：国防科技大学国际关系学院教授）

责任编辑：彭安玉