企业参与重大突发公共事件应急管理保障研究

张 丽

(1.内蒙古财经大学 公共管理学院,内蒙古 呼和浩特 010070；2.首尔科学综合大学院大学，韩国 首尔 03767)

党的十九大报告指出：“建设平安中国，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局的战略构想”。社会治理主体的多元化、治理方式的互助化，已然成为应急管理的行动指南。我国传统的应急管理中，政府全盘包管，大包大揽，即使对于其他应急管理主体的参与活动，也习惯于采取“指令式”管理。如此种种，一方面增加了政府的行政负担和治理成本，另一方面其他治理主体的差异化及独特性优势功能得不到发挥，其主人翁的社会责任意识日趋下降。当前，我国正处于快速发展阶段，同时也面临着各种社会问题，这使我们意识到，任何一种社会治理过程都不能仅靠政府这一股力量，一定要合力而为，才能处理好日益复杂的各种社会现象。

新冠肺炎疫情发生以来，在政府的充分调动下，社区居民、企事业单位、社会组织、媒体等一切社会力量都积极投入抗疫斗争中，构建了政府“管治”、社会力量参与“共治”的协同合作的应急管理机制。据中国社科院2020年11月13日发布的《企业社会责任蓝皮书(2020)》显示，“4061家抗疫捐赠总额超过100万元的企业共捐赠351.4亿元……”。企业用自己的力量同疫情作斗争，使我国朝着抗击新冠肺炎疫情的全面胜利迈出了关键的一步，显现出了中国力量和中国速度。

一、 企业参与重大突发公共事件应急管理的现状

现阶段，我国企业参与应急管理得到了政府的充分支持，行动指南和激励政策的出台与落实调动企业参与的积极性，企业的整体应急管理能力有很大程度的提升。尤其在此次新冠肺炎疫情期间，企业尽己所能，积极行动，为抗击疫情做出了突出贡献。

(一)行动指南和激励政策为企业参与应急管理提供支持

国家相关法律和意见的出台为社会力量参与应急管理提供了行动指南。2003年非典型肺炎疫情(SARS)爆发后，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》，成为应急管理体系构建的基石。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布和实施，开启了我国应急管理向制度化和法制化迈进的新征程。此后，2008年汶川地震、南方冰雪灾害及2013年雅安地震等重大突发公共事件的发生推动了我国应急管理体系的进一步完善，国家越来越重视社会力量参与应急管理。2015年民政部印发的《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，针对支持和引导社会力量参与救灾工作提出了具体的指导意见。2016年中共中央国务院《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布，再次明确提出“完善社会力量和市场参与机制”。与此同时，为极大地调动企业积极性，国家修改和制定了相应的法规，对参与应急管理的企业给予最大的税收优惠。2017年2月24日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国企业所得税法〉的决定》、2020年1月1日起施行的财政部、税务总局《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》(2020年第9号)，其中对企业参与应急管理享受税收优惠政策方面有了更好的制度红利，在降低了企业捐赠成本的同时调动了企业参与应急管理的热情，其激励效果凸显。国家从制度层面支持企业参与应急管理，行动指南和激励政策相结合，使企业参与应急管理成效显著。

(二)企业参与应急管理能力逐步提升

乌尔里希·贝克提出的“文明风险拥有一种全球化的内在倾向”[1]一次次被验证，而全球化风险的增加使每一次的应急管理工作都变得更复杂。政府积极倡导社会力量参与应急管理，企业能力在多次参与应急管理实践中逐步提升。2003年“非典”期间，企业参与应急管理方方面面的表现都不成熟，但是带给政府和社会的思考是沉重的。自2008年汶川地震开始，企业以各种方式积极加入应急管理行列，尽己所能为社会做出贡献。但那时企业参与的无序性还很突出，因为缺乏准确的信息和有序的组织力量，加之企业救援经验不足，很多企业把救灾的大型车辆开到灾区附近，却造成交通拥堵，根本无法实现救灾的目的。直到2013年雅安地震，企业开始走向“科学参与”的道路，企业的无序参与状态得到很大改善，整体都变得更加井然有序。这次救灾行动被称为一次“量力而行的、重技术、重效率、人性化的系统救援”[2]。2019年新冠肺炎疫情爆发，国内很多企业为配合新冠疫情防控工作响应政府号召按下暂停键，在最困难时期，他们仍旧大爱为先，凭借着自己的资源优势为抗疫做出贡献。在一次次的磨砺中，企业参与应急管理的表现越来越成熟，应急管理能力有了很大程度的提升。

(三)企业参与对新冠肺炎疫情应急管理发挥重要作用

企业在历次的重大公共突发事件中都尽己所能，默默付出。新冠肺炎疫情期间，他们依旧积极参与应急管理，发挥了重要作用。例如，美团作为以生活服务为主要业务内容的电商平台，在新冠肺炎疫情期间为人们提供各类食品、生活必需品、药品及各类防疫消毒用品等的代买跑腿服务，他们基于自己的专业能力站在疫情防控第一线，成为“最美逆行者”，为人们生活提供服务的同时也践行着中国企业的社会价值。根据《2020美团配送抗击新冠疫情行动报告》显示：武汉封城期间美团订单量达到396万单，并有54.1%的美团骑手为医院配送过订单；美团率先推出“无接触配送”服务，客户可以选择把物品挂在门把手或放到门口的服务项目，为避免接触感染起到了重要作用；设立2亿元医护人员专项基金，为援鄂医疗队免费送餐超过9万单，送往全国医院的订单5622万单。美团用自己的点滴行动参与疫情防控，成为公众服务的桥梁和纽带。新冠肺炎疫情发生至今，“健康码”成为我们绿色通行的标配，“一码通行”成为人们的外出习惯。从“余杭绿码”“杭州健康码”“浙江健康码”到“阿里健康码”、“支付宝健康码”[3]，再到2021年2月2日“学习强国”平台上线的“防疫健康码”，最终实现全国互认。一路走来，我们不仅看到了政府从解决基层问题出发，为控制疫情蔓延支持企业复工复产而进行的顶层设计，还看到码全科技这样的小型科技企业在参与应急管理中提供的技术支持。众多中国企业在参与新冠肺炎疫情的应急管理中用自己的实际行动为人民保驾护航，显现出了中国速度和中国力量。

二、 企业参与重大突发公共事件应急管理存在的问题

尽管企业参与重大突发公共事件应急管理发挥了重要作用，但是在参与过程中也表现出一些突出问题。政府相关政策制度的可操作性及企业参与的资源、方式、渠道等都值得我们思考。

(一)企业参与应急管理缺少制度的可操作性

现行的法律和意见虽然制定了社会力量参与应急管理的基本原则和行动方向，但是企业在参与应急管理中应起到什么样的作用？企业需要履行什么样的责任和义务？参与应急管理贡献多大力量才算很好地践行了社会责任？这一切都是企业关心的问题，国家还没有从制度层面给出一个明晰的答案。由于缺少可操作性的制度化保障，很多细则问题无从解决，国家有关法律和意见也难以落地实施。

企业是参与应急管理的主体之一，参与应急管理是其践行社会责任的内容之一，企业要做到“时刻预警，时刻防范，时刻参与”，但大多数企业参与应急管理意识不强，在企业社会责任管理和践行方面有所欠缺。管理是践行的基础，有了良好的企业社会责任管理，践行社会责任会更有方向性。根据《企业社会责任蓝皮书(2020)》统计结果显示：中国企业300强中有六成以上的企业社会责任管理缺位，责任管理综合指数为21.5分，甚至有188家企业社会责任管理指数不足20分，处于“旁观者”位置，我国企业社会责任管理还处于起步阶段。缺乏管理又何谈践行？企业“摸着石头过河”，从众心理、攀比心理严重，看到有企业捐款捐物，那么也跟风捐款捐物，致使企业参与应急管理形式单一，对是否做到了全面、全员参与，是否从自身专业能力角度参与，是否在预警和善后修复阶段全过程参与的关注度严重不足。这其中除了企业自身缺乏社会责任管理以外，主要原因是国家对企业参与应急管理缺少可操作性的制度化保障，未将企业参与应急管理作为评价企业社会责任的重要指标进行考核，企业参与动力不足。因此，企业参与应急管理的制度化建设任重道远。

(二)企业供应链应急管理能力薄弱

企业参与应急管理的前提条件是自身有充分的资源作为保障，如果在重大突发公共事件中，企业自身的供应链受到威胁，那么企业自身运营管理将受到重创，参与应急管理的能力会严重受挫。企业供应链应急管理是指企业提早识别突发事件的风险，当突发事件爆发时预测供应链的影响趋势，评估与企业预定目标偏离程度，最后根据突发事件对企业供应链冲击的三大环节——供应中断、运营中断和需求突变[4]，采取相应管理措施，达到使企业供应链运作能力快速恢复，最大程度减少企业损失的目的。

此次新冠肺炎疫情中，很多企业存在着供应链应急管理能力薄弱的问题，比如在新冠肺炎疫情爆发初期，由于部分企业应政府建议关门停止生产和经营活动，导致部分地区市场上的生活必须品偶有出现供应中断和延迟，公众恐慌之下抢购商品，部分地区出现“超市空架”现象，造成了短时消费市场秩序混乱；因疫情期间防护需要，N95口罩、消毒液、一次性手套等物资的需求突变，社会对该类物品需求激增，曾导致市场供求不平衡，一时间市场乱价现象严重，“天价口罩”层出不穷。由此可见，企业供应链应急管理薄弱问题不仅造成了市场混乱，企业经济受损，而且使国家的应急管理成本提高，整体应急水平下降。

(三)企业参与应急管理方式单一，渠道不畅

企业作为社会的主人，拥有应急管理所需的资金、物资、专业技术及专业人员等重要资源。在重大突发公共事件发生时，企业可以发挥这些得天独厚的资源优势，不只是捐款捐物这一种方式，还包括提供技术和人员、现场救援乃至危机后修复工作的全过程支持。企业的优势如果能够全部发挥效力，那么国家的应急管理水平及企业的应急管理能力都将得到极大提升。

新冠肺炎疫情期间，企业参与应急管理最主要的方式是捐款捐物。据相关学者调研结果显示，“以捐款、捐物方式参与应急管理的企业分别占到78%和74%，提供技术支持的企业仅占18%”[5]。企业参与应急管理方式单一化非常明显，大多数企业还没有结合自身的资源优势参与到应急管理当中。另外，应急管理中畅通的参与渠道是连接企业和灾区的桥梁和纽带，渠道不畅通，直接导致企业参与活力受阻，参与效率低下。新冠肺炎疫情期间，部分企业捐赠的物资曾一度因为武汉红十字会分配效率的问题导致滞留，影响疫情防控工作的正常开展及灾区人们的生活质量。这其中重要的原因就是企业与政府部门没能实现直接对接，沟通渠道不畅，致使在疫情期间积极参与应急管理的企业所发挥的作用大打折扣。

三、企业成为应急管理成熟参与主体的保障措施

为全面提升企业参与应急管理能力，发挥资源优势，使企业成为应急管理成熟参与主体，政府和企业自身都要优化条件，提供相应的保障措施。

(一)制度化保障措施

政府要完善应急管理相关的法律法规，围绕企业社会责任建立评价体系及评估机制，为企业参与应急管理提供制度化保障。在现有的法律法规中明确企业是应急管理的主体之一，明晰企业参与应急管理的具体职责和任务，强调企业参与应急管理要做到全面、全员、全过程参与；建立企业社会责任评价体系，对不同性质、规模及发展阶段的企业明确履行社会责任的分类标准，规定具体的职责要求，并据此评价企业社会责任的等级；开展企业社会责任评估。为利于企业社会责任评估的科学性和客观性，政府从制度层面制定履行企业社会责任的各项动态指标，起到过滤和把关的作用，具体的工作可以委托给较为成熟的第三方评估机构进行。非常态期间，评估可以每年进行两次或更多，常态期间可以每年进行一次，评估结果向社会公开。这样在利于公众对企业了解和监督的基础上，也能有效调动企业参与应急管理的积极性。

(二)动力保障措施

通过完善激励机制，为企业参与应急管理提供动力保障。激励机制可以有效调动企业参与应急管理的积极性，是企业由被动参与到主动参与的动力源泉。现今，我国对参与重大突发公共事件应急管理的企业带来了很多税收红利政策，但其中的部分条款和政策执行灵活性不足，还有很大的完善空间，尤其可以考虑特殊时期的弹性制管理。比如在新冠肺炎疫情这样的特殊时期，企业经济也受到了严重影响，超限额(超过年度利润总额12%)捐赠结转由之后的三年内进行税前抵扣可延长为五年，这样可以更多地减少企业压力；对于疫情期间的直接捐赠虽然有了更加利好的税收政策，而对间接捐赠部分，企业还是只能通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门的捐赠支出才能享受税收优惠政策，今后可以考虑把间接捐赠支出途径放宽到承担疫情防控任务的街道办和社区，只要企业手续齐全都可以享受制度红利。

(三)渠道保障措施

通过搭建政府与企业的应急管理平台，为企业参与应急管理提供渠道保障。新冠肺炎疫情期间，由于企业无法与政府直接对接，缺乏直接协调沟通平台，导致企业应急管理“中断”“混乱”现象时有发生。为畅通政府与企业的沟通渠道，设置地方级的企业应急管理机构，搭建政府与企业的应急管理平台，实现政府与企业常态及非常态时期的直接对接：常态时期，政府组织并指导企业的应急管理培训及演练，为应急管理工作做好战时专业技术、人才等各方面的储备，监督企业的应急管理能力建设；非常态时期，政府动员企业参与应急管理及紧急调控企业资源，为企业参与应急管理起到指导作用。

(四)意识保障措施

通过加强企业内外部社会责任管理相结合的办法，为企业参与应急管理提供意识保障。为全面提升企业参与应急管理的意识，不仅要在观念上强调参与应急管理是企业践行社会责任的重要表现，而且重点采用内外部企业社会责任管理相结合的办法实现提升企业参与应急管理的意识保障：一方面通过企业外部的顶层设计使企业自主参与应急管理；另一方面还需要在企业内部开展企业社会责任管理，将参与应急管理作为重要内容之一，上级部门监督企业实施落实，对实施落实较好的企业予以公开表扬。通过以上措施可以有效地为企业参与应急管理提供意识保障。

(五)资源保障措施

通过完善企业供应链应急协作机制，为企业参与应急管理提供资源保障。企业的供应链风险大体可分为横向供应链(生产商-生产商-生产商)风险和纵向供应链(供应商-生产商-消费者)风险两大类。供应中断和运营中断的风险大多属于横向供应链风险。应对此类风险，企业可以采用横向同类生产商间签订合作协议的办法尽力避免造成损失。比如，同地、异地甚至异国的同类生产商签订重大突发事件应急协作协议，任何一方企业发生此类风险，其他企业都在协议基础上调配资源，予以援助，这样可以有效降低因重大突发公共事件发生导致供应中断和运营中断的风险。需求突变风险属于纵向供应链风险。应对此类风险，可以通过纵向协调的方式，即上游供应商和下游生产商之间的协调，签订突发事件供(订)货协议、收益分享协议等，通过供应商和生产商风险共担的方式，共同应对突发事件带来的经济损失。这样可以在重大突发公共事件发生时将企业供应链风险降到最低，为企业参与应急管理提供资源保障。