地方数字治理：实践导向、主要障碍与均衡路径

赵 峥

(国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所， 北京 100010)

以数字技术为代表的新一轮产业革命和技术变革正全方位影响着人们的生产生活方式，也深刻推动着地方治理数字化转型。我国各地积极发挥互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等信息技术的规模优势与支撑作用，探索数字治理之路，形成了一些有益的做法和经验。随着我国经济社会快速发展，治理问题的专业性、多变性、关联性不断增强，进一步推动地方数字治理已成为大势所趋。数字治理来源于信息技术发展实践，其理论内涵也随着技术与社会的双向互动而不断丰富与完善[1]，更多地体现为治理哲学、体制、机制与技术的统一复合体[2]。从全球范围来看，地方数字治理不再是简单外化的数字技术在治理领域的工具应用和方法创新，而更多体现为适应地方经济社会结构变迁和治理需求变化，通过技术与经济社会融合，内在推动地方治理模式变革和转型的有效途径。面向未来，有必要进一步梳理当前地方数字治理的重点内容，扬长补短，推动资源配置、供需结构、机制协同“三个均衡”，进一步提升地方数字治理水平和能力。

一、当前地方数字治理的实践导向

(一)聚焦提升政府公共服务质量

数字治理理念的推广和工具的应用，有助于推动数字政府建设，使得政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、政府治理民主化[3]。当前，主动适应社会价值取向日趋多元、利益诉求更加多样的发展趋势，寓治理于服务，用技术改善服务，是各地进行数字治理的重要方向。如上海市的“一网通办”、广东省的“数字广东”等，均通过构建在线政务服务平台、大数据平台、智慧化综合管理平台等，进行了积极探索。而浙江省杭州市重点建设的“城市大脑”，覆盖经济、政治、文化、社会、生态五大领域，聚焦城市治理的重点、难点，开发了警务、交通、城管、应急、市场监管、基层治理等11个应用系统，设计48个应用场景，并实施“五个一”工程，打通“一张网”，通过统一标准建设一张确保数据无障碍流动的网；做大“一朵云”，将各类云资源连接在一起的“逻辑云”；汇聚“一个库”，将各部门、外部数据的“小水库”向“大水库”汇聚；建设“一个中枢”，作为数据、各系统互通互联的核心层，实施系统接入、数据融合、反馈执行；建强“一个大脑”，在全市实施统一架构、一体化实施，更在利用大数据、云计算技术对地方治理领域各类数据的智能化分析、应用与管理等方面，走在了地方实践的前列。各地的数字治理的典型案例表明，推动数字治理，不仅有助于使地方政府精准把握人民群众差异性的美好生活需要，更有助于根据群体差异、需求差异、供给方式差异，实现公共服务的精准化供给，提升公共服务的供给效能和供给质量。

(二)聚焦维护基层社会安全稳定

随着我国城镇化和信息化的发展，社会结构也发生了深刻变化，不同区域、城乡之间、城市之间大规模的人口流动、现实虚拟空间的融合渗透、多样化的工作居住特征逐步凸显。各地实施的“雪亮工程”“互联网+网格化”等，利用数字技术将不同空间、不同领域的各类数据信息等纳入对应系统和网格，通过动态、连续采集不同场景的数据加以分析，形成人员活动路径与行为轨迹，通过大数据算法更好“靶向”定位社会风险点和治理重点领域，准确感知、预测、预警社会安全运行的重大态势，及时把握群体认知及心理变化，研判社会安全事件发生的概率及影响，主动决策，快速反应，为维护社会安全稳定提供了强力支撑。例如，北京市东城区结合自身发展实际，构建了7大类、32小类、170项信息条目、共计2 000余项具体指标的网格信息数据库，单元网格平均每天采集民情日志信息达4 000多条；朝阳区把近6万家涉及市容环境、安全生产、食品卫生、地下空间等领域的管理责任主体纳入网格数据系统，第一时间收集网情动态，采集人、地、事、物、组织等基础信息已达1 200万余条，有效提升了对基层源头事件的排查、研判、掌控与处置水平。广东省深圳市坪山新区将网格事件划分为35大类、共计381项的基层社会事件库，同时把与居民生活紧密相关的民政、劳动、社保、计生等业务划分为8个大类、43项具体服务一并纳入网格，持续细化基层治理结构。同时，数字技术支撑应急治理也是地方实践的热点。特别是面对2020年以来新冠肺炎疫情这样的重大公共卫生事件，部分地方人流、物流、服务流受阻，传统治理工具和手段严重受限，浙江、广东等地率先行动后再全国普及，运用大数据、云计算、物联网等数字技术采取的“疫情地图”“健康码”等防控方式，在疫情防控、监测分析、组织动员、物资保障和复工复产复学等方面发挥了重要作用。

(三)聚焦打造共建共治共享的治理共同体

公共治理不仅要把效率与经济作为重要目标，更应该能够回应公民需要，强调社会各主体的公平参与和成果共享[4]。从社会控制、社会管理到社会治理的转变历程，是政府不断向社会放权、激活政府以外主体的治理活力的过程。从各地数字治理的实践来看，新一代信息技术手段的介入，为社会公众赋能赋权，扩大了公众参与社会治理的可能性和可行性，在规范群众诉求表达、加强利益协调和权益保障方面扮演了重要角色。例如，各地普遍推广的“随手拍”等举措，畅通了社会公众的参与渠道，实现了群众利益表达的便利化，扩大了群众民主参与社会治理的规模范围。通过移动互联网建立党建活动群、社区微信群、掌上社区议事决策等方式，推动社会群体及其利益的再组织化，完善了以公开、透明为特征的民主协商机制。湖南等地充分运用微信、政协云等信息化手段建设“智慧政协”，定期开展面向基层的“微建议”“微提案”“微协商”“微监督”“微服务”，从制度层面规范和保障了公众参与的“快捷通道”，为基层民主协商提供了良好基础。数字治理以技术的便利性和智能化，确保了多元主体利益共享机制的实现，增强了基层群众的认同感和使命感，推动了共建共治共享的治理共同体形成。

二、地方数字治理面临的主要障碍

(一)区域、城乡之间的“数字治理鸿沟”仍然存在

1.区域经济社会发展基础不同造成的数字治理水平差异明显

经济社会发展基础是影响数字治理能力的重要原因之一。以湖南省为例，该省在全国率先成立公民信息管理局和企业信息管理局，在电子政务方面走在前列，但全省区域之间的“数字治理鸿沟”仍然存在。湖南省下辖13个地级市、1个自治州，共14个地级行政区划。长沙、株洲、湘潭、常德等较发达地区，治理领域科技成果和工具推广快、应用广，数字治理能力突出，而湘西、怀化等边远贫困地区、少数民族地区则明显落后，不同地区特别是省域内部之间的“数字治理鸿沟”仍然存在，由此引发基层民生领域公共服务不平衡不充分等现象也较为突出。

2.农村数字治理水平相对较低的问题突出

乡村治理是国家治理的重要部分，但是由于政绩考核、利益团体推动以及制度惯性等众所周知的原因,大多数经济政策均具有城市偏向[5]。同时，由于农村经济基础相对较弱、乡村人口持续外流、治理体系不完善等原因，当前乡村治理仍然是我国社会治理的薄弱环节[6]。同样，在数字治理方面，受城乡经济发展和信息基础设施建设水平的影响，与中心城市及周边地区相比，偏远县、乡和村在基层政务、公共服务、社区事务、商务服务的集成化运营和智能化供给方面仍显不足，数字治理水平仍有不少差距。同时，新一轮技术创新和成果应用往往更加倾向于在基础好、普及率高的空间集聚，大数据、互联网、人工智能等技术运用到欠发达地区和乡村公共服务和社会治理中的成本依然较高，这也更容易造成数字治理的“马太效应”，区域和城乡之间“数字治理鸿沟”问题还有加剧风险。

(二)数字社会服务和治理的供需能力有待提升

1.从供给侧来看，政府数字化转型步伐还需加快

各地在运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字化手段提升政府公共服务水平方面已经做出了积极探索。但数字治理的关键是通过组织优化完善治理体系、提升服务效能，而非单纯的技术应用。通过调研我们发现，部分地方和部门顺应数字化转型的理念和认识仍然相对落后，既有畏惧创新、害怕变革，对新技术、新模式消极接受的现象，也有盲目坚持“技术万能”，过度夸大技术的工具属性和技术替代作用的倾向，对政府治理数字化转型发展的内涵、规律和方向认识不足。以基层网格化服务管理数字平台为例，当前，各地均已建立社区(村)、街道(乡镇)层面的基层网格化服务管理数字平台，上述两级基层网格日均收集网格事件信息已达百余件，北京、广东等地则已达千余件，急需与县(市、区)、市(地)等上级综治平台进行大量的信息互通与联处协调工作。但由于缺乏上行信息标准化录入及在规定时间内的下行反馈机制，致使下级网格上报的信息往往得不到及时有效回应与执行，大幅降低了网格事件处置效率。此外，由于各地基层信息化建设水平不一，不少社区(村)与街道(乡镇)网格还存在信息采集难、类目不规范、更新不及时、重复录入以及专业技术人员匮乏等突出问题，削弱了基层治理的信息化支撑。

2.从需求侧来看，现有社会数据价值需要深度挖掘

让更多的公共数据为社会所用，使那些拥有先进技术和服务经验的组织有机会对公共数据的价值进行挖掘,释放其价值,创造新的生产力，是推动数字治理的重要环节[7]。目前，国家已将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产要素。各地近年来构建了基于“一张网”的社会治理平台，利用数字技术，将人、地、物、事、组织及其变化信息等全部纳入对应网格，数据范围广、种类多。但总的看来，这些从前端信息采集全方位获取的大规模、高质量的数据要素资源，仍然主要应用在一般性的公共服务和社会治安领域，数据应用范围仍然较窄，且数据技术投入、运营、维护都需要大量财政资金支持。大量集中在政府部门的人口、法人、自然资源和空间地理、社会信用等数据库并没有向市场充分开放，缺少系统性的对数据进行关联、融合、处理、分析，数据价值开发程度相对较低。

(三)数字治理的制度保障机制需要健全

小智治事，大智治制。从数字治理实践来看，“数字化”本身是一种技术手段，并不能单独解决全部问题并可能形成“双刃剑”效应。如果体制机制不顺畅，无论如何先进的技术和设备也很难发挥应有效能。当前，我国数字治理制度保障机制方面的问题，集中体现在数据共享、网络和信息安全、数字治理绩效评价3个方面。

一是数据共享制度还需健全。数字治理的国际经验表明大数据在治理创新中可以发挥“提高决策准确性”“提高执行能力”“促进民生发展”“培育科学文化”等四方面功能，但大数据应用于数字治理领域需要有两项基础条件，即政府全面丰富的统计数据和先进的数据思维及数据处理技术[8]。目前，我国多数地方部门已实现数据互联互通，通过大数据的共享，提升了公共服务的便捷性和决策的有效性。但同时，我国数据共享制度仍然还需完善，特别是一些国家垂直管理部门，其掌握的数据在实践中仍很难实现共享，制约着数字治理效能的发挥。这看似是局部的“数据孤岛”现象，但也在一定程度上反映出政府部门之间数据的采集权、管理权和使用权缺乏清晰的界定，以及应用过程中的权责关系仍不清晰等问题。

二是网络和信息安全制度还需健全。数字社会发展使得网络数据空间和生活的物理空间已经交织在一起，重塑了个人和群体的关联方式、沟通方式、公共参与方式。但同时，当前互联网安全风险也日渐突出,线上线下交相影响,并向经济、政治、文化、社会、生态等各个领域渗透,成为了全球性的治理难题[9]。在推进数字治理的进程中，如何更好地平衡个人信息价值挖掘与个人主体信息自决权、信息共享与隐私保护、大数据分析与信息正确性保障等关系变得愈发重要，处置不当则不仅会损害社会公众个人的数据资产和隐私权益，还容易诱发大规模的公共安全事件。目前，国家已颁布的《民法典》《网络安全法》《个人信息保护法(草案)》等对网络和信息安全问题都有涉及和规定，但针对具体领域和区域层面的特殊问题，还迫切需要进行更有针对性且更具可操作性的制度安排。

三是数字治理绩效评价制度还需健全。数字治理在治理模式、工具、途径等方面具有很多创新性，加之技术迭代速度持续加快，使得数字治理绩效评价存在很大难度。单纯依靠传统治理评价方式可能会增大治理成本，衍生出新的治理风险。例如，部分地方为了突出强化“智治”能力，单纯以智能化设备的投放规模和数量作为数字治理评价标准，并未充分考虑实际区域人口结构、经济实力、社会需求和服务效率等，来决定数字治理基础设施、技术和产品投入力度，低水平重复建设智慧管理平台、大数据中心等，造成了社会资源的错配与浪费，也抑制了区域长期可持续发展能力。

三、提升地方数字治理能力的均衡路径

(一)加强统筹规划和空间布局，促进数字治理资源配置均衡

一是结合“十四五”规划实施，优化布局数字治理基础设施。在“十四五”规划实施中，充分考虑新时代社会发展和治理需要，结合新型基础设施规划建设，进一步推动治理重心下沉，加强城乡末端感知系统建设畅通社会治理“最后一公里”。完善“雪亮工程”、智慧公共数据平台、智能化公共卫生和应急管理等平台，加强网络互连、数据融通、智慧应用、安全监管等重点领域项目建设。同时注重保持规划的连续性和稳定性，避免因短期空间区划调整等政策变动，导致重复建设和资源浪费。

二是以区域中心城市、都市圈、城市群为重点引领全域数字治理建设。通过利用新一代信息技术，加强大数据、云计算和人工智能等智能技术在都市圈、城市群的应用和示范，建设智能建筑、智能社区、智能城镇等，提升大都市圈治理政策的精准性、科学性和有效性，打造数字都市圈、城市群，是全球城市化发展的重要趋势，也是我国城镇化迈向高质量发展阶段的必然要求[10]。推动地方数字治理，也需要结合我国城镇化空间格局优化和治理机制创新需要，培育和建设地方数字治理的“增长极”。重点加快区域中心城市“城市大脑”建设，支持和鼓励中心城市在数字治理技术应用和创新方面进行探索示范，推动数字治理理念、工具率先在中心城市、都市圈、城市群应用与推广，推动都市圈、城市群跨区域数字协同治理。

三是推动乡村振兴战略与数字乡村建设有效衔接。在实施乡村振兴战略中，丰富数字乡村建设内容，着力弥补城乡发展之间的数字短板，加快提升相对贫困地区的新一代信息基础设施建设水平，推进融合村务管理、资源资产管理、环境治理、社区服务等功能乡村治理数字化平台建设，加大对乡村基层社区数字治理人才的培养力度，完善城乡一体均衡的智慧化服务体系。

四是加强基层横向与纵向数字治理联动。在纵向上，以社区(村)数据信息采集平台为基础，以街道(乡镇)数据信息协调平台为枢纽，以县(市、区)数据信息指挥平台为统领，以市(地)相关部门专业化数据信息网络为延伸，形成“四级数据信息处置工作体系”。在横向上，强化基层各级数据信息平台职能与事件处置协作水平，构建专业化、标准化、规范化数字治理工作流程，形成研判、决策、落实、监管、评估、反馈的全流程数字治理工作链条，逐步将综治、司法、民政、纪检、信访、网信等部门信息专网围绕信息化治理协作平台建设进行整合，在此基础上进一步整合医疗、教育、环保、劳动人事等民生领域信息资源，建立用于增强治理协作的综合性、专业化信息数据库系统。

(二)推动技术与社会双向赋能，促进数字社会服务供需结构均衡

一是继续推动政府数字化转型，提升公共服务供给效能。以数字技术为基础，进一步推动政府治理从经验思维向数据思维转变，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、联创共享的智能化社会治理系统，通过数字化流程再造，优化政府的管理、服务和决策模式，聚焦提升公共服务供给精准度和时效性，加快推动公共服务供给从“能办”向“好办”转变，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

二是联动数字治理与数字经济，激发社会数据需求潜力。以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，面向教育、医疗、交通、安全等社会发展需要，为大数据、人工智能、区块链、云计算等技术提供更多社会应用场景。完善社会数据资产目录清单、加快建设数据清洗建库，形成数据资产，在保障数据安全、个人隐私的前提下，鼓励和支持企业、科研机构等结合社会需要，利用开放的社会数据依法开展科学研究、技术创新等活动，推动数据市场化开放、开发与利用与数据产业全业态协调发展，实现数字治理与数字经济的相互促进、联动发展。

三是推动企业和社会力量参与数字治理。充分发挥企业的市场和创新主体作用，完善数字化公共服务供给、数字化政府建设、数字社会基础设施运用等方面的政企合作模式，鼓励企业参与社会治理创新，有效降低政府投入成本。充分调动社会组织、高校院所、智库机构等社会力量，搭建联动供需两侧的交流互动平台，保持社会治理信息充分沟通，推动产学研用紧密融合，推进数字治理共同体建设，促进数字治理的共建共治共享。

(三)“智治”与“制治”结合，促进数字治理机制协同均衡

一是进一步完善数据共享与信息公开制度。以税务等垂直管理部门数据共享为重点，深化行政体制改革，明确各级各部门在政府数字化转型和数字化运作中的权责关系，推进跨系统、跨部门、跨地区数据共享。健全政府信息公开制度，完善政府信息公开的方式、程序与标准，进一步打破政府部门间、社会主体间、政府与社会主体间信息共享的制度性壁垒，最大程度实现数据的公共效用。

二是推动地方数字治理立法创新。结合地方实际，围绕数字治理细分重点领域和重要环节，加强地方立法，出台实施细则，在界定数字治理的范畴、定位和功能、数据确权、开放、流通、交易、加强数据隐私保护，以及数据采集、存储、开放、利用、销毁和安全管理等方面，做出更加明确的规定。

三是建立健全数字治理绩效评估制度。结合数字治理的供需特点，从服务对象、服务供给者、服务监管者三方面，建立系统化、操作性强的政府数字化公共服务评估指标体系。完善第三方评价和群众(网民)满意度评价机制和实施细则，对数字治理系统运行效果进行持续动态、客观细致评估。重视评估结果的及时反馈与应用，将其作为地方政府治理成果评价的主要依据。

四是鼓励微观实践和制度创新。坚持顶层设计和基层首创结合，积极总结和梳理不同领域、不同部门特别是基层在推进政务服务、公共服务和社会治理等领域的数字化改革创新案例，鼓励市县乡村四级点上试验，积极总结成熟经验和做法，强化面上推广，形成系统化的机制建设和应用示范，为数字治理现代化提供更多创新案例和解决方案。