我国乡村治理的政策演变与未来取向

秦中春，李 青

(国务院发展研究中心 农村经济研究部，北京 100010)

在工业化和城镇化发展带动下，随着农村经济结构、人口结构、城乡关系发生突出变化，我国乡村治理的基础发生了深刻变化。未来15年，要完善中国特色乡村治理模式，推进乡村治理现代化，扩大乡村治理主体的范围，运用大数据提升乡村治理水平。

一、我国乡村治理的发展现状与政策演变

(一)乡村治理的基本情况

传统中国以农业文明为主，县以下的治理总体上比较弱。在封建社会，乡村主要以相沿千年的“绅治”为基础，主要靠乡规民约、礼法宗族、地缘血缘、乡长里长、保长甲长等进行规范和管理，处于传统的“自治”状态或“半自治”状态。1840年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地半封建国家，在帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫下，乡村政治缺乏良好变革，精神文化保守传统，农民“一盘散沙”，经济发展缓慢落后。中华人民共和国成立后，集体化主导乡村治理，从土地改革到合作化运动，最终形成人民公社制度。改革开放后，农村集体土地实行由农民家庭承包经营，确立家庭联产承包责任制和村民自治制度，乡镇政府取代人民公社成为最基层的行政单位。从此，乡镇政府、村党组织、村民委员会形成我国的乡村治理结构主体。

在乡村治理过程中，我国乡村的公共产品与公共服务供给体现的是政府主导供给模式，县一级政府是核心。村民自治的法律、法规并未完全融入乡村治理的实际框架之中。所谓自治是用自己的钱来治理，实行自我筹资、自我管理、自我服务。由于大量的村庄在改革后，其村集体经济很薄弱甚至村集体没有收入，大多村委会无法真正发挥自主治理的功能,乡村公共物品与公共服务的提供基本由乡政府负责。村委会这一服务直接供给者的地位无法得到显现。实际上，乡村公共服务和公共产品的直接提供者或者主要提供者是乡政府而不是村委会。乡村公共产品和公共服务的供给规则要由政府制定。在实际操作中，很多公共产品和公共服务政策的制定和决定权都在县一级政府，乡级政府只是县一级政府决策的执行单位。可以说，公共服务的运作规则要通过县级政府来制定和审核,县级政府处于决策者位置。

改革以来，以土地为中心在乡村治理结构中居于重要地位。在土地制度建设方面，不断完善农村土地集体所有制度、农村集体经济组织等农村基础性制度。明确农村土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。具体包括：

第一，坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营的基础性地位，坚持稳定土地承包关系。这集中体现在农民家庭是承包集体土地的法定主体，其他任何主体不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营。但不论如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。土地承包关系保持稳定并长久不变。对农民土地承包经营权实行确权、登记、颁证。农民承包土地的经营权是否流转、怎样流转、流转给谁，只要依法合规，都要让农民自己做主，任何个人和组织都无权干涉。

第二，深化农村集体产权制度改革。农民享有农村集体经济组织的成员权，即集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权。集体经济所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。集体的资产不可分割到个人。集体组织成员享有平等权利。有条件的农村集体经济组织可以依法设立公司或企业，并依法从事经营活动和承担市场风险。但农村集体经济组织本身不能改制为公司或企业。

第三，推进农业现代化发展。规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业。小农户是我国农业经营的客观现实。经营自家承包耕地的普通农户占大多数，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。据第三次农业普查的数据，2016年，实际耕种的耕地面积为16.8亿亩，其中流转面积为3.9亿亩，占实际耕种面积的23.4%。76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营。因此，在创新农业经营体系方面，推动土地经营权有序流转，发展适度规模经营，促进小农户与现代农业发展有机衔接，包括允许兴办合作社、公司加农户，土地托管、代耕，向农户提供完善的农业社会化服务，如向小农户的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他服务等。

(二)乡村治理的政策演变

党中央和国务院高度重视乡村治理工作。改革开放以来，我国在乡村治理政策的设计上，按照治理方式和相关内容的不同，大体上可以分为三大类政策体系。

第一类政策体系是改革和规范自上而下的纵向治理方式，加强和改进乡村政治及法治工作。主要是坚持和完善党的领导，实行党建引领，加强基层政权建设，推进放管服改革等。最重要的变化是人民公社被乡镇政权取代，生产大队被村民委员会取代，生产小队则逐步演化为村民小组，在乡镇一级建立完备的党委、政府、人大及政协等政权组织，并对乡镇机构及其职能多次进行改革和转变。农村税费体制改革以后，乡镇冗员状况有所缓解，乡镇政府职能转变初见成效，乡镇领导干部的工作作风和管理服务方式等有所改善。

第二类政策体系是建立和规范村民自治的横向治理方式，加强和改进乡村自治及法治工作。主要是推进乡村社会运行管理方式的民主化，明确规范治理责任权利，增强村民自治能力，提升基层治理水平，实行“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等。最重要的变化是以村民自治为核心的群众性自治机制建立成型，依法规范运行，并在实践中发挥重要作用。1982年8月，中共中央36号文件要求各地有计划地进行建立村民委员会试点。1982年12月，全国人大五届五次会议将村民委员会正式写入《宪法》。1987年11月，全国人大六届二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，村民自治工作进入依法规范运行轨道。该项法律于1998年修改后正式通过，2010年进行了修订，2018年又进行了修正。

第三类政策体系是健全和规范社会参与的多元协同治理方式，加强和改进乡村共治及德治工作。主要是引入社会共建共治共享，推进城乡融合发展，加强新型农村社区和美丽乡村建设，加强乡村精神文明建设等。最重要的变化是加强和完善城乡社区治理，加强和改进乡村治理，深入推进移风易俗建设文明乡风。2017年，中共中央、国务院专门印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部、中央宣传部、中央文明办、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青团中央、全国妇联联合印发《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》。

随着工业化和城镇化的加快发展，我国的经济增长、城乡结构和工农关系、城乡关系不断发生重要变化，目前的乡村与过去的乡村相比变化很大。比较突出的特点是：农业劳动力向非农产业和城镇大规模转移，乡村的人口减少，乡村人口结构出现变化；乡村的社会关系不断发生变迁，乡村社会的个体性大大增强(1)主要是随着家庭经营制替代集体经营制，解放了乡村劳动力个体，集体对农民的约束减少，个人独立自主的行动增多。与此同时，去集体化后的个体农民和个体农户，其分散性在一定程度上得以提高。而且，个体性增强也大大推动了乡村社会的流动性，从而意味着乡村及农民与外部世界的联系发生了巨大变化。，农民与基层组织的关系呈现双重性趋势，农民与政府之间关系趋于层级差异性特征；乡村社会人与人之间的生活性矛盾纠纷和结构性矛盾纠纷并存；现代农业的新型要素投入和乡村社会的传统结构存在两难困境；乡村与城镇、乡村与乡村之间发展不平衡，有的乡村划入城市并超过一般城镇，不少乡村社会内生发展动力乏力，乡村精英净流出，乡村公共参与有限，乡村社会共识基础被削弱，乡村发展与治理手段不配套等。这些变化变迁导致乡村治理问题的类型和内容不断发生新变化，对加强和改进乡村治理工作提出了新挑战和新要求。

二、未来15年乡村治理工作面临的重大问题分析

(一)乡村分化方面问题

我国的乡村具有复杂性。首先，乡村是一个地域，在城镇边界以外都是乡村。随着工业化和城市化发展，部分乡村会变为城镇或城区，总体上乡村的空间范围是不断缩小的，乡村的行政管理边界是不断调整的。其次，乡村与特定人口及土地制度有关，不仅在城镇边界以外有乡村人口(村民)及其集体土地，而且在城镇边界以内也有乡村人口(村民)及其集体土地。最后，乡村的空间范围变化、行政边界调整、人口社会流动、集体土地管理等深刻影响乡村治理工作，如传统乡村的封闭性已经打破，城乡社区建设需要接轨。

未来15年，我国乡村人口会发生较大变化。据预测，全国总人口将在到达峰值后出现下降，城市化率从快速上升转为缓慢上升，乡村人口总量逐步下降。不同地区乡村人口有增有减，城乡人口双向流动，乡村人口老龄化加快，乡村人口结构发生变化。在城市化背景下，乡土性特征仍部分保留，乡村社会结构出现分化和多样性，乡土文化在与现代性文化的交汇和碰撞下，产生文化和价值的多元化趋势，乡村社会空间的公共性越来越强。特别是随着国家农村建设的推进和深化，以及公共资源和外来人口越来越多地进入乡村社会，乡村将为越来越多的公共事业和公共活动提供空间，乡村已不仅仅是村民自己活动的空间了[1]。

我国城乡之间和乡村之间发展不均衡、不充分以及城乡融合、区域协调等矛盾，推动人口流动，未来乡村仍会分化。一方面，有不少乡村出现“空心化”，一些老乡反映家里主要是老头、老太太或儿童、少年，要干力气活都很难找到人。另一方面，有不少城市近郊区出现“快速城镇化”，村庄外来人口不断进入，已远远超过本村户籍人口数量，经济管理、社会管理面临新问题。

(二)乡风文明变化问题

长期以来，乡村被视为是中国社会结构中最基础、最稳定，也是最具特色的部分，它有广阔的空间、差异化的区域、特色的乡土风情、牢固的血缘地缘关系、稳定的乡土秩序、封闭的社会结构和独特的生存智慧。改革开放和现代化建设改变了乡村延续千年的空间格局、社会结构，也使传统农村社会的乡风文明渐行渐远。未来乡村如何形成现代法治、自治和德治并举的新型乡村，如何塑造乡风民德，是需要面对的现实问题。当前，无论是在西北贫困地区，还是在中部南方山区，抑或东部经济发达地区，人们想象中的传统乡村那种有着悠久历史的礼仪风俗、社会风尚大多已不复存在。旧有乡风民德在城市生活方式、工业生产方式、现代交往方式的裹挟下已经并正在发生深层变化。传统以孝为重的家庭伦理面临严峻挑战。

(三)社会管理方面问题

乡村社会运行需要有效解决新问题。改革开放以后，我国不仅在经济体制上从计划经济体制向市场经济体制转型，而且在社会形态上从传统型社会向现代型社会转型，产生了一系列新的社会问题。目前，这两个转型都尚未完成，但已经深刻影响乡村治理，影响人的精神思想和人的社会管理等，需要加强思想政治建设和开展管理协调规范。大量的村庄人户分离普遍，农民离农退村进城，参与村社共同事务的积极性下降。最大的变化是乡村治理面临从熟人社会转向熟人与陌生人并存的社会，亟须解决乡村人口分化、矛盾变化等问题以实现乡村社会稳定、和谐、发展、进步等。

现有的村民自治发展不平衡，自治单元调整规范不够。有的村级组织行政色彩太浓，村委会习惯采取行政命令的方式组织开展工作，基本上是完成上级指派的工作，需要解决从自己本身和本组织的角度研究处理自己当地的事情存在不足的问题。有的村级组织运行软弱涣散，干部群众参与管理服务积极性不高，村里精英大量流失，“农民找不到村干部”，村级组织开展工作缺乏必要经济基础、支持条件或资源配备。有的村级组织是“强人治村”，村里资源资产或公共事务被极少数个人或宗族势力控制，甚至有受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的人员担任村干部等。

目前，乡村的经济发展不平衡，村级自治组织的产权和治权不吻合。村级治理组织的运行管理，不管是自治组织，还是党组织和政府下沉组织， 离不开必要的经济支撑。我国农村改革后，各地集体经济组织发展差异悬殊，有大量的村庄农村集体经济发展很弱乃至基本没有收入，难以为村级组织的基本运行提供合理保障。现行的一个行政村的村委会，往往管理了七八个甚至十来个村民小组， 而村民小组可能是农村土地所有权的主体，没有土地所有权的村委会与具有土地所有权的村民小组之间在管理上容易引发矛盾。

(四)公共服务方面问题

随着农民与国家、村社、农民的关系发生历史性变化，乡村公共服务的组织提供对国家支持具有依赖性。在农业产业政策方面，国家已从“索取”到“给予”。在农村公共品供给方面，很多已从“农民自办”发展到“国家提供”。目前，农户成为独立的农业生产经营主体，在农村经济社会事务中的地位和作用大大提高，村社集体虽然还要不同程度地承担集体公益事业，但农户对村社集体的依存度显著下降。以前，村社内部的农民高度均质化，不仅拥有共同的价值观，而且有着相似的生产生活方式，面临着相似的风险挑战，在公共空间的治理上容易形成共识。但随着工业化城镇化的推进，村社内部的农民出现分化，包括就业和收入构成的分化、农业生产方式的分化、生活水平和消费习惯的分化，这些维度的分化必然导致利益关切的多元化，在公共空间的治理上形成共识的难度增大。不仅如此，外来者的进入增加了新的变数。新的农村居住人口群体对公共服务的要求更高。改善公共服务需要大量的投入，靠传统的公共服务供给体制根本无法满足人们的需要，必须加大农村公共服务建设力度，逐步缩小城乡公共服务差距。最后，未来农村居住人口将会有大量的户籍不在居住村，管理者对这些居民没有户籍权利行政约束力，必须创新管理体制机制，才能适应新的农村居住人口的管理。

新时代，人民群众对美好生活的向往不断提高，这种提高以生产力发展水平不断提高和社会公共服务越来越多为基础和条件。满足乡村范围的农民、居民的多样化、差异化、动态化的需求，需要用投入来满足，没有投入就没有产出，而这种投入资源是稀缺的，它无论对个人、单位，还是对国家都是如此。在我国乡村，不仅发展相对滞后，而且发展差异化和多元化，老百姓对美好生活的需要是现实的、迫切的和多种多样的，发展公共服务需求强烈，但公共服务的组织提供是有代价、有成本、有费用的，现阶段还不能完全由政府包揽下来，需要农民组织起来自我服务。

(五)治理方式方面问题

乡村治理由一系列具体工作落实，基层干部在工作中面临“老办法不管用、新办法不会用，硬办法不能用、软办法不顶用”。推进治理现代化要求深入研究治理理念、治理体系、治理能力和治理资源问题，实行强有力领导、民主化参与、精细化管理、法治化手段等，这些在实践中需不断进行探索。随着经济不断发展，社会不断进步，在乡村社会中，个人发展的独立性将增强，人的观念、权利意识会增强，人的诉求、主张会多样化并发生变化，在乡村治理的规则上需要与时俱进，治理的内生性和外生性需要协调。

从乡村社会治理实践来看，基层党组织与其他治理主体之间关系还有待于进一步厘清，不同主体间存在能力差异，社会参与也呈现出一种非均衡态势，这种非均衡集中体现在各基层组织和党组织在人员配置、组织机构、资源支持等方面的不平衡。从关系和实践过程来看，基层党组织强大的领导力和基层社会组织的软弱性形成鲜明的力量对比，所以两者在农村实践活动中无法构成平衡的治理结构以及协同的互动关系。尤其是农村基层党组织和村民自治委员会的“二元权力结构”问题，如何有效协调农村基层“两委”的互动关系亟待解决。从社会治理的实效来看，农村社会组织、经济组织和民间力量等社会自治的多元主体力量发挥作用的制度空间有限；各种社会自治组织是农村各个利益群体的直接代表，直接反映群众的利益需要，与基层群众联系紧密，在农村治理中有着的独特的优势，也是基层治理体系中不可或缺的主体，但是农村基层党组织在社会治理实践中存在对农村治理事务“直接包办”和“直接替代”趋向，弱化了基层社会自治组织功能的发挥，这不利于农村社会治理的多元、健康、持续发展。因此，如何在保持基层党组织的领导的基础上，增强与多元主体的协同，在治理秩序和治理活力之间找到平衡点，是必须要解决的乡村系统治理问题。

尽管在农村基层治理实践中，创新出现了“基层党组织+互联网”“基层网格化管理”“乡村多元联动”等诸多成功的经验与模式，但是总体而言，农村社会治理各主体尚未有效整合，各主体存在“选择性参与”，即乡村治理参与的范围、广度和深度各不相同。国家要在经济上保障农民的物质利益，给农村有力的经济支持，在政治上尊重农民的民主权利，切实保护农民的社会、经济、政治等权利。如何正确处理政府与农民之间的关系、农民与农民的关系、农民与市民的关系，走向服务型治理和多中心治理，在实践中还是一个难题。过去由政府规划一切、管理一切的方法已经行不通了。要改进政府工作，实行有破有立。要处理好自治、法治和德治的关系，明确各自的边界、前提条件和角色定位等，首先要讲法治，其次是自治和德治。要处理好城乡社区的关系，未来的城乡社区管理方式会趋同。要处理好农村集体经济组织与村党组织、村委会的关系等。

三、未来15年提升乡村治理效能的总体思路

(一)处理好国家治理、乡镇治理和村庄自治的关系，完善乡村治理框架，确立乡村治理标准

顺应新时代变化和新征程需要，调整优化我国乡村地域的行政管理建制，推进城乡社会治理体系融合，明确乡村治理的秩序建构和发展活力两大目标，确立乡村治理的内容框架和基本标准，大力推进乡村治理现代化[2]。坚持走中国特色社会主义乡村善治之路，实行党的领导，政府负责，法治、自治与德治等相结合[3]，建立和完善中国特色乡村治理总体框架和运行模式。把带有行政建制特点的乡村社区组织作为乡村治理的最重要的抓手，推进纵向治理、横向治理和多元协调共治的结合。加大国家对乡村社区组织设立运行的管理规范和经费支持的力度。深化农村集体产权制度改革，发展壮大新型集体经济，推进农村集体经济发展与乡村治理改善互促互进。推进城乡融合发展，打破不确定社会预期、社会阻隔机制和惯性作用机制，促进乡村流动劳动力的制度化转移，促进乡村“吸引”和“留住”一定劳动力。关注农民的幸福感、公平感、阶层认同、对政府的评价、绝对发展和相对满足感，重视乡村精神思想领域的建设和治理。坚持和巩固乡村家族“去政治功能化”，引导乡村家族力量发挥好文化功能。坚持和完善扶贫济困机制。健全和完善多元化矛盾纠纷解决机制。对村官政治进行合理定位，从法礼混合到法礼融合，并走向多元协同治理。

(二)从强调村民自治为主转向强调法治优先，实行分类分级治理，健全乡村治理体系

坚持实行问题导向，统筹好县以上引导控制、乡镇治理和村级治理三级治理，把握好人的精神思想、社会管理和公共服务三大领域，改革完善乡村治理工作部署体制机制，对乡村治理工作任务进行分类分级，不断健全乡村治理体系。原则上，党政治理的重点是领导控制、精神引领、财政出钱，确保平安、促进发展和保证公平，抓人心政治，抓精细治理，抓共建共治共享框架。居民自治的重点是群众自主、追求美好、自己出钱，提质升标、民主管理和扶贫济困，抓集体经济，抓社区福利，抓参与式管理。要对党的领导，政府负责，法治、自治和德治等进行区分，明确牵头主体、边界范围、治理标准和前提条件及责权利关系，对参与治理工作人员的安排统筹考虑责权利配套，对开展治理工作事务的安排统筹考虑人财物技术配备，推进建立有序有效治理机制。对城市和乡村以及经济发达地区和经济欠发达地区的基层治理进行分类分级，明确治理内容构成、基本标准、提高标准及其保障条件等，推进城乡基层社区治理及不同经济发展水平基层治理协调衔接。对乡村生活性和结构性矛盾纠纷进行区别对待，针对乡村生活性矛盾纠纷，采取基层—调节—化解策略解决，以平常心对待，注重基层民间纠纷化解机制的建设；针对乡村结构性矛盾，采取顶层—调整—解决的策略解决，审慎对待，通过加快宏观的结构调整来解决不均衡的结构问题，重视深化改革和制度创新来调和结构性矛盾，防范结构性矛盾激化带来系统性风险等。

(三)推进结构调整，加强长期投资，为乡村人口特别是边远落后地区的乡村人口，提供产业扶持和就业帮助

针对城乡之间和乡村之间由于发展不平衡、不充分形成的乡村结构性矛盾，加快宏观的结构调整，增加对有发展潜力、比较优势和位置重要的乡村的长期投资。统筹县域城镇和村庄规划建设，科学布局乡村生产生活生态空间，有计划、有步骤、有选择地向乡村投资，推动村庄设施和村庄组织现代化，促进乡村产业结构转型和乡村市场的兴起和发展，在政府、市场和社区之间建立形成良好的协作机制，激活这三种力量并形成合力，有效解决问题。

(四)以技术进步推进乡村管理和服务的变革，建设乡村大数据，强化严格管理

针对乡村社会运行中由于社会管理和公共服务不完善而形成的乡村生活性矛盾纠纷，重点加强和完善乡村社区建设、管理和服务工作，积极开发利用互联网大数据技术，大力提高乡村治理能力。要系统调查乡村人口基础信息和乡村居民的社会特性、观念世界、生活方式、收入支出、生活问题、教育和医疗问题等，推进数字乡村建设，建立和完善信息共享平台，为开展乡村治理工作的科学决策、问题预警和问题解决提供依据和支撑，推进严格管理和精细化治理。

(五)推进基层实践创新与顶层设计相结合，促进治理方式转变，创新乡村服务

针对乡村不断变化和人民对美好生活的向往不断提高等形成的特定问题，转变以纵向治理或横向治理为主的方式，扩大乡村治理主体的范围，推进多元化、多渠道和多形式组织提供乡村服务。不断探索和创新乡村治理方式，健全和完善多元协同治理机制，强化社会共建共治共创共享，提高乡村善治和公共服务水平，实现更高水平乡村治理。调整优化乡村治理单元，推进城乡社区建设治理接轨。探索建设社区党群服务中心、社区工作站、社区公益基金会、智慧社区，发展社区志愿者及义工服务组织，推进社区网格化管理和精细化治理等。重视对人的现代化的投资，加强对人的精神思想领域的建设引导。引导和鼓励广大农民更容易地获得并使用现代农业科技和市场信息来开展农业生产经营。重视发挥妇女角色，建构活动舞台。健全和完善乡村养老保障制度，协调社会和社区力量，传承敬老文化，加快建设医养结合的公共养老服务机构建设和社会化服务体系建设。推进互惠、共识与乡土重建，有计划、有选择地开展乡村传统特色技艺、村落和优秀文化的保护和扶持工作等。