常州市生态环境保护“十三五”规划完成情况及问题分析

王 恺，周 游

(1.常州市生态环境局，江苏 常州 213022；2.常州市环境科学研究院，江苏 常州 213022)

1 引言

常州市地处江苏省南部、长三角腹地，东与无锡相邻，西与南京、镇江接壤，南与无锡、安徽宣城交界，是国务院批复确定的中国长江三角洲地区中心城市之一、是先进制造业基地[1]和文化旅游名城，生态资源十分丰富。“十三五”时期是全面建成小康社会、实现党的第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是常州市全面深化改革、推进产城融合、加快苏南自主创新示范区建设的关键期[2]。本文对《常州市生态环境保护“十三五”规划》(以下简称《规划》)指标、工程、任务完成情况进行梳理，系统总结“十三五”工作成效及突出短板，以期为“十四五”工作奠定基础。

2 “十三五”工作开展情况

2.1 强化红线管控，推动绿色发展

“十三五”期间，常州市完成了环境空气质量功能区和声环境功能区的划定；开展了国家级生态保护红线和省级生态空间管控区域的校核及调整工作，全市生态空间保护区域较2013年增加了37.12 km2，占国土面积由20.65%增加至21.56%；完成市域内重点工业园区的规划环评、跟踪评价工作，完成“三线一单”划定及发布；推进产业绿色升级改造，顺利完成了化解过剩产能和淘汰落后产能工作，推进“地条钢”整治及节水型企业建设，推进园区循环化改造[3]、创新开展生态循环农业示范创建。

2.2 推进协同治理，打好“三大保卫战”

打好“碧水”保卫战，推进了水源地达标建设工作，新建了长荡湖水源地；深化小流域综合治理，实施河道拓宽疏浚、生态修复、岸线绿廊等工程建设；大力整治黑臭河道，依据“一河一策”原则制定整治方案，实施控源截污、内源治理、生态修复、活水保质、长制久清；推进农村分散式污水处理设施建设，加强畜禽养殖污染治理；开展地下水环境调查，强化地下水污染防治。

打好“蓝天”保卫战，加强重点行业整治提升，推进钢铁行业提标改造，加强水泥行业整治力度，推进燃煤机组超低排放改造；开展挥发性有机物综合治理，提升VOCs综合管控能力；加强扬尘污染控制，全面推行绿色施工，推进堆场扬尘整治和秸秆资源化利用。

打好“净土”保卫战，完成农用地土壤详查，做好土壤污染重点行业企业筛选及空间位置遥感核实工作；加强建设用地管理及土壤环境风险管控，完成7个污染地块和土壤和地下水环境修复工程及1个涉重企业遗留场地土壤环境污染修复工程；加强了历史遗留污染地块环境风险防控。

2.3 加强风险防范，保障环境安全

完成市及各辖市、区区域突发环境事件风险评估及应急预案编制及修订工作，推进工业园区及重点企业环境应急预案编制；积极开展环境风险隐患排查工作，摸清3个化工园区及400余家化工企业环境安全隐患，对发现的问题“挂账销号”；强化大气污染、有毒有害气体等风险预警，强化环境应急能力建设。

2.4 加强生态修复，增加生态供给

强化生态空间保护区域监督管理，对违章占地的企业进行清退，保护修复重要生态系统；加强野生动植物调查监测与保护基地建设，初步构建了全社会共同参与生物多样性保护行动体系；推进生态绿城建设，优化人居环境，城市生态品质与生态服务功能大幅提升。

2.5 践行改革创新，规范环境秩序

积极践行改革创新，加强生态环境保护立法，颁布了《常州市天目湖保护条例》，完成起草《常州市污染场地土壤修复管理办法》《常州市餐饮业污染防治管理办法》。完善环境监管体制，建立健全排污许可制；通过完善资源有偿使用、完善生态补偿制度、完善环境治理投资融资机制等方式培育环境污染治理市场，建设绿色金融体系。

2.6 加大监控力度，提升能力水平

进一步完善环境监测体系及监测预警体系的建设，形成全覆盖的监测网络及饮用水源地、重点化工园区、生物综合毒性等预警能力；进一步建立环境执法督察机制，推动移动执法平台建设；加强执法能力建设，推行网格化环境监管，提升环境执法水平。

3 《规划》完成情况

3.1 目标指标

《规划》共设环境质量、污染减排、生态建设、环境基础设施4大类26项指标，其中环境质量指标9项，污染减排指标7项，生态建设指标6项，环境基础设施指标4项。截至2019年10月，26项指标中有6项指标已提前达到“十三五”规划2020年目标值，有18项指标预计能够达标，预计指标完成率92.31%。有1项指标生态环境状况指数(EI)较难达标，另有1项指标县级以上集中式饮用水源地达标率已确定无法达标。

3.2 重点工程

《规划》共设置水污染综合防治、大气污染综合防治、土壤和地下水污染防治等九大类519项工程。截至2019年6月，已完成工程200项，完成率38.54%；正在推进重点工程项目233项，预计总体项目完成率超过85%。未完成的工程项目主要集中在生态保护建设类和固体废物安全处理处置类，其中，生态保护建设类占绝大多数。

3.3 关联性分析

结合重点工程及目标完成情况，分析其关联性，可分为以下几类：一是智慧环保、大气污染综合防治、土壤和地下水污染防治、噪声污染控制以及生态环境监测网络建设这五类工程的完成率相对较高，相应考核指标达标。二是固体废物安全处理处置类项目完成率相对较低，但“十三五”期间实际开展了其他大量工作，相应指标仍可达标。三是水污染综合防治类工程完成率相对较高，但由于长荡湖水源地总磷浓度超标导致全年考核判定为不达标，对照水污染综合防治工程，小流域综合整治工程中未启动的金坛区通济河整治工程可能会对长荡湖水源地水质产生影响。四是生态保护建设类工程完成率相对较低，生态环境状况指数(EI)难以达标。因此，生态类工程及水源地保护工程需更为关注。

4 总体成效

“十三五”期间，常州市生态环境取得了“四个最”的良好成效。一是生态环境资金投入最多的5年，共向上争取各级环保专项资金及市本级环保投入累计超过25亿元，较“十二五”期间显著增加。二是生态环境改善最快的5年，“十三五”期间，全市PM2.5浓度降幅超过28%，优良天数比例增幅超过10%，水环境质量实现了达标率和优Ⅲ比例双提升，今年5月，常州市因区域环境明显改善获国家表彰[4]。三是环境治理体系改革最到位的5年，常州市在全省率先完成环保垂改，改革方案创新突破，形成“常州模式”。四是公众环境获得感最强的5年，污染防治攻坚战、生态绿城建设取得实效，常州市荣获“中国人居环境奖”综合奖第一名，创成全国绿化模范城市；溧阳市建成第二批国家生态文明建设示范县(市、区)[5]和首批省级生态文明建设示范县(市、区)、全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地[6]。

5 存在问题

“十三五”期间，常州市生态环境保护工作取得了明显成效，但仍面临着不少困难挑战，生态环境保护正处于关键期、攻坚期、窗口期，生态环境质量改善从量变到质变的拐点还未到来。

5.1 绿色发展水平有待提升

长期积累的结构性矛盾尚未得到根本解决，产业结构、空间结构、能源结构、交通结构尚未发生根本性转变。产业发展层次总体偏低，发展质量和效益有待进一步提高，核心技术和高端产品供给能力仍显不足。

5.2 生态环境质量仍需改善

常州市环境质量改善幅度位居全省前列，但环境质量指标绝对值整体排名较后，离老百姓对美好生活的期盼、离建设美丽中国常州实践的目标还有很大的差距。大气O3超标天数逐年增加，PM2.5超标天数居高不下；太湖西部区断面、长荡湖北干河口区等个别断面达标难度大，总磷问题难以解决。

5.3 生态保护缺乏系统考虑

“十三五”期间生态保护主要侧重于生态红线、生态绿城和生物多样性，缺乏“山水林田湖草”[7]一体化的生态系统保护思维。生态用地分布不均衡，生态系统单一，新北区、钟楼区、天宁区、武进区均以非自然生态系统(城镇和农田)为主，全市生态用地总量呈减少趋势。

5.4 基础设施建设存在短板

一是污水处理能力不足，全市污水集中处理能力仍不足，尾水去向受限，工业污水集中处理设施缺乏，农村生活污水治理能力短板凸显。二是固体废物处理处置能力不足。全市填埋库容严重不足，生活垃圾分类后配套的运输、处理处置、资源化等能力不足。

5.5 环境治理体系有待完善

生态环境治理体系和治理能力现代化建设需不断加强。监测监控能力有待提升，大气、水环境网格化监测能力尚未全面形成，土壤、地下水环境监测网络有待进一步完善，企业自动监控并联网率偏低。大数据应用尚不成熟，对环境质量、污染源、生态质量等关联分析能力亟待加强，公共服务能力还有待进一步提高。

6 结语

“十四五”是实现两个“百年目标”承上启下的关键期，也是推进美丽中国建设的重要期[8]。科学编制常州市“十四五”生态环境保护规划，对于促进全市经济社会环境高质量发展，持续提升生态文明建设水平，加快建设美丽常州具有重要的现实意义。系统分析“十三五”生态环境保护工作开展及规划落实中取得的成效和存在的问题，对科学编制“十四五”生态环境保护规划具有重大意义。