西部贫困地区农村产业扶贫政策落实情况调查——以陕西南部Z县为例

黄路阳，张振宁，左家丽，李 欣

（安康学院 教育学院，陕西 安康 725000）

一、引言

产业扶贫“是一种坚持市场主导、政府引导，以促进贫困人口增收和贫困地区发展为目标，立足贫困地区资源禀赋、贫困状况，科学规划、选择、培育扶贫产业，建立相应的收益分配机制，并以产业扶贫支持政策作为支撑的一种扶贫方式”[1]24。改革开放以来，党和国家高度重视扶贫工作，产业扶贫是其中一项重要措施。1984年9月中共中央、国务院下发的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》反思了国家扶持资金被分散使用、挪用或单纯用于救济的做法，明确了改变贫困地区面貌的根本途径是发展商品生产、增强本地区经济的内部活力，正式提出开发式扶贫战略思想。1994年国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出，继续坚持开发式扶贫的方针：鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富。2001年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》强调，坚持开发式扶贫方针。以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力，是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针。并提出了积极推进农业产业化经营的产业扶贫举措。2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》将产业扶贫正式列为政府的专项扶贫措施，提出培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫，建立扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，引导和支持企业到贫困地区投资兴业等产业扶贫政策。2015年发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等精准扶贫措施，其中“发展特色产业脱贫”是精准扶贫的首要措施，并制定了具体的产业扶贫政策：重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业；实施贫困村“一村一品”产业推进行动，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地；加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育；支持贫困地区发展农产品加工业，加快第一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益；加大对贫困地区农产品品牌推介营销支持力度；深入实施乡村旅游扶贫工程；科学合理有序开发贫困地区水电、煤炭、油气等资源，调整完善资源开发收益分配政策；吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展。三十多年来，在中央和各级政府的共同努力下，产业扶贫政策得到充分落实，“产业扶贫为脱贫攻坚取得重大决定性成就提供了有力支撑，发挥了巨大的、不可替代的作用”[1]23。但工作中也有落实不到位的现象存在，相关部门在审计中发现落实产业扶贫政策中存在的问题有：以发展农业产业的名义给贫困户直接发钱；上有政策下有对策，落实产业扶贫政策措施上被动应付；热情高干劲足，重投入轻管理，项目前期调研不足，投入大产出少甚至无产出；以域内农业大户为壳，包装成立合作社，变相发钱分红；农产品无特色、规模小、附加值不高，没有规模效应，缺乏较高层次的统筹协调发展规划；农村电商形同虚设，没有发挥特色农产品产销链上应有的流通作用[2]。西部地区是全国脱贫攻坚的主战场，精准了解西部贫困地区农村产业扶贫政策的落实情况，提出有针对性的对策，对于西部贫困地区打赢脱贫攻坚战，并对下一步实施乡村振兴战略都有重要的现实意义。

二、调查对象与调查方法

（一） 调查对象

课题组成员于2018年8月至2019年7月对陕西省Z县农村产业扶贫政策落实情况开展了调研。Z县位于陕南地区，地处秦岭南麓，是一个“九山半水半分田”的国家级深度贫困县，可供耕种的土地面积少，产业以种植业为主，有木耳、香菇、核桃和板栗等特产，但产量受自然灾害影响大，并缺乏好的销售渠道，农民收入微薄且不稳定。

（二）调查方法

课题组选取三个有代表性的贫困村作为调查对象，采用观察法、访谈法、问卷法开展调研。到三个贫困村实地考察，与村干部和村民交谈，向村民发放自编调查问卷130份，回收130份，其中有效问卷120份，有效问卷率92.3%。

三、结果与分析

（一）产业扶贫政策落实的成效

1.精准识别贫困人口

贫困人口精准识别是精准帮扶的前提，通过调查，课题组了解到贫困村能够准确按照农户年人均可支配收入低于当年国家扶贫标准，且未实现“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）的标准，遵守农户申请→村级初审并入户调查→信息比对→村民代表大会评议并公示（纠错）→乡镇核查并公示（纠错）→县级审核并公告（纠错）后批复→签字确认→录入建档立卡系统程序，精准识别贫困户。

2.重视开展职业技能培训

各村村委会根据村民的需要以及本村产业发展的特点，积极组织开展职业技能培训。龙潭村根据本村产业发展特色，每年开展两到三次以中药材种植和食用菌栽培为主要内容的职业技能培训。朱家湾村依据本村适宜发展旅游业的特点，开展农家乐、民宿经营方面的职业技能培训。

3.因地制宜发展特色产业

调查发现各个村都能够根据当地自然和社会条件发展特色产业。龙潭村依据地处山区、海拔高的特点，组织贫困人口集体种植中药材，成立了两个中药材合作社，发挥产业示范带动作用，全村有80%的人从事中药材种植。朱家湾村发挥交通便利、拥有优美的人文和自然景观的优势，主要通过发展旅游业实现脱贫，村内的贫困群众接受技能培训后，在政府的支持下开办农家乐或民宿。秦丰村大力发展大棚木耳栽培。

4.全面落实产业奖补政策

村民发展产业，建大棚、开办养鸡场等，只要符合政策，有相关的手续，都能得到政府的补助。笔者与一位种植木耳的村民谈话得知：在生产设施补贴方面，建设钢混结构大棚，政府会相应给予每亩5000元的补贴。在菌包补贴方面，每年种植木耳2000袋以上的贫困户可以获得每袋0.5元的补贴。

5.积极培育农业合作社和龙头企业

三个贫困村都建立有农业合作社或龙头企业，通过合作社或龙头企业组织生产和销售，村民参与分红，贫困户按照每家的贫困情况合理倾斜，总体上贫困户的分红大于非贫困户的分红。龙潭村以股份合作形式，成立了两个中药材合作社，政府提供相应的设备和技术支持，村民都能够参与，利用合作社带动贫困户，将种植的农作物进行市场销售。秦丰村以大棚木耳栽培为主，龙头企业租用农民土地，农民可以得到租金，产业发展过程中有能力的村民，特别是贫困人口通过参与各个生产环节（如播种、浇水、后期管理）也获得了劳务收入。朱家湾村缺乏资金和劳动力的贫困户把房子租给龙头企业，由龙头企业实施装修，建立民宿，统一管理，贫困户可获得龙头企业的年分红及补贴达1万元。

6.加强政府督促指导

县、镇政府开展下乡活动，政府工作人员定期到村，帮助、督促村民发展产业。如查看大棚作业的落实情况，督促并给予帮助，确保农作物的正常生产及销售。通过和政府有关人员谈话，我们了解到：每个驻村干部基本上一周大部分时间都在村中进行产业技术帮扶，督促产业种植保质保量进行，落实村子产业扶贫政策宣传，查看村子基础设施情况。驻村干部每周召开例会，汇报有关扶贫工作的进展。发现有问题，干部会在月末向镇政府及时报告情况，并给出解决办法。

（二）产业扶贫政策落实中存在的问题

1.贫困人口对产业扶贫政策了解不够

在所调查的贫困村中，近30%的贫困户家庭都是以老年人为主，由于年龄大，他们对信息的接收与理解能力相对较弱，对于新知识，特别是扶贫政策不能够全面深刻地了解。虽然每一阶段一直不断地向他们渗透宣传产业扶贫政策，但取得的效果并不显著。调查数据显示，1%的贫困人口完全不了解，9%的贫困人口不太了解，20%的贫困人群有一些了解，70%的贫困人口比较了解。数据表明，大部分贫困群众对产业扶贫的相关政策比较了解，但仍有30%的贫困人口对产业扶贫政策不够了解。这反映了在产业扶贫实施中，全员贫困人口不能够参与其中，自然会影响扶贫的进度与效果。

2.贫困人口职业技术掌握程度普遍较低

在所调查的贫困村中，有能力参与种植的贫困人口的年龄基本在45～55岁之间，他们文化水平普遍较低，其中90%的贫困人口为小学学历，8%的贫困人口未接受过学校教育。受到年龄和学历的影响，他们对于中药材种植和食用菌栽培技术掌握不好。虽然政府每年会对贫困户进行培训，但他们在中药材种植和食用菌栽培过程中依旧需要专业技术人员指导，且只能小面积种植，难以达到大规模种植，产品产量较少，难以形成规模效益。

3.市场需求的分析、预测能力不足

贫困户由于自身文化水平有限以及缺乏市场营销的知识和经验，致使他们在项目选择时缺乏对市场需求方面的考虑，扶贫产业项目选择基本都是依靠政府。而政府在选择扶贫产业项目时，缺乏专业团队进行充分的前期市场调研，在借鉴其他地区产业扶贫经验时，缺乏对同一区域产业重复而造成的市场需求波动的风险评估。政府以及贫困户对市场需求的分析、预测能力不足，扶贫产业项目选择比较盲目，与市场联系不够紧密，易受到市场需求波动造成损失。龙潭村支部书记介绍，龙潭村2017年学习临近贫困地区种植中药材猪苓脱贫的经验，大量种植猪苓，但猪苓收获后，发现市场对猪苓的需求已经饱和，导致大量的猪苓滞销，龙潭村只能自己承担这次在劳动力、技术、经济、时间上的损失。

4.部分贫困群众缺乏自主脱贫意识

部分贫困村民文化程度较低，对于新事物的接受能力较低，思想守旧，导致其常年具有固守思维。贫困政策落实不仅需要政府领导，更需要贫困村民积极配合，而调查的贫困户中，大部分人仍然没有跟随时代进步。他们大多思想觉悟不高，安于现状，脱贫意识较差，且持有“等靠要”的思想，认为自己不具备脱贫的能力，不愿积极学习新思想、新本领，一味依靠政府救助，没有真正积极主动地参与到产业发展中去。在与秦丰村村委会干部的访谈中了解到，秦丰村村委会曾号召贫困群众养蜂脱贫，但大部分村民未能积极响应，导致政策难以落实，至2019年7月仅有村主任一家养殖蜜蜂。贫困群众缺乏脱贫的自主性，导致优势产业开发无法真正落实。因此，切实激发贫困群众脱贫的自主能动性非常重要，这关乎着产业扶贫政策落实的质量与效果。

四、改进西部贫困地区农村产业扶贫效果的对策建议

（一）加强政策宣传和思想教育工作

开展精准扶贫不仅要依靠政府加大投资力度、政府工作人员督促指导，更重要的是提高当地贫困人口的自主脱贫意识，转变他们“等靠要”的思想，让广大贫困人口积极自主地行动起来。当地政府可以通过召开相关政策解读会议、宣传本地和其他地区产业脱贫成功案例、标语口号等方式提高贫困群众的自主脱贫意识，让贫困群众明白自己不是脱贫攻坚的被动接受者，而是发展产业脱贫致富的主体，在政府支持下，积极发展产业，增加收入，摆脱贫困。

（二）改进职业技能培训方式和内容，提高职业技能培训效果

调查发现，贫困村和贫困人口职业技能培训的主要方式是聘请专家到村里做1～2天讲座，因为时间短，效果不佳，需要加以改进。“掌握一门职业技能需要理论知识的学习和实际操作的训练，也需要一定培训课时的保障，培训时间过短不能实现掌握技能的目标。在一个村子开展培训时，村中不同的培训对象有不同的培训需求，但培训机构为保证培训人数（培训人数与培训补助挂钩），不得不在一期培训中开设多项培训内容，培训效果差，甚至流于形式。为保证培训效果，我们建议，将不同村子具有相同培训需求的贫困劳动力集中起来，开展时间不少于10天的职业技能培训，如紫阳县修脚师、特色烹饪培训为12天，家政月嫂、建筑劳务培训为11天，电子商务培训为9天。”[3]

现行贫困人口职业技能培训内容主要侧重生产技术，而忽视市场分析和营销手段，“在农村经济条件下，单靠农业是不行的，要善于将农副产品转化为商品”[4]。产业扶贫中的职业技能培训不仅要重视生产技术培训，还要重视市场分析和营销手段培训，提高村民的商品意识和信息化意识，让村民能够利用互联网及时掌握市场情况，了解市场需求，并通过互联网销售商品。

（三）建立完善的产业扶贫服务体系

建立生产技术服务体系，“提高农业技术推广系统的服务水平，建立完善的乡镇农技员特岗计划，吸引相关专业的大学生投入基层开展农业科技推广”[5]。为当地产业发展提供完善的技术服务，使当地产业由各方扶持到自主创新，促进产业良性发展，提高产业效益，帮助贫困户增收，其次，建立营销手段服务体系。县、镇扶贫机构，高等学校可以建立相关团队，对贫困村的产业发展规划给予调研和指导，帮助贫困村建立电商销售平台，帮助村民掌握网上销售方法来扩大销售途径、增加销售规模。

（四）建立健全产业扶贫风险防控机制

做好扶贫产业项目的风险预估，加强风险防控与分解工作，促进扶贫产业稳定良性发展。首先，产业项目的选择要科学合理。在项目选择前期，政府的技术服务部门可以建立专业的团队，结合当地的自然环境、市场需求、技术水平以及区域发展规划等方面对产业风险进行专业评估，避免在产业发展后期出现如因市场需求饱和产品价格暴跌、贫困户增收无望的局面。其次，引导贫困户参与农业保险。调查发现，扶贫产业在发展过程中，受各类自然灾害影响较大，在经营过程中风险成本高。针对此问题，可以通过探索建立“政府+商业保险公司”的政策性扶贫产业保险模式，发挥农业保险分担风险能力，降低扶贫产业发展过程中的风险成本。最后，建立风险基金制度。建立“县级政府+合作社”的风险基金分担机制，结合每年的盈利情况，政府和合作社按照一定比例共同建立风险基金，以保证在市场需求饱和的情况下，合作社能够按照保护价收购产品，以此确保贫困农户增收。