规划环境影响评价与“三线一单”的衔接要点探讨

何秋健

（清远市清环环保有限公司，广东 清远 511500）

规划环境影响评价是对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，并提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进而从决策源头预防环境污染和生态破坏，是促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展的重要制度。《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130-2019）明确要求，在规划环境影响评价开展过程中，其基本要求、确定原则、评价基准、论证依据和落实目标等均应体现和落实“三线一单”的环境管控体系要求。规划环境影响评价重在优化行业的布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。“三线一单”是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现区域生态环境分区管控的重要抓手，是推动环境质量提升的有效手段。在规划编制阶段，强化“三线一单”的成果应用，加强和做好规划环境影响评价与“三线一单”的衔接，对促进经济发展与生态环境保护相协调具有重要作用和深远意义。在《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（环环评[2016]150号）中指出，“适应以改善环境质量为核心的环境管理要求”，在实际工作中要真正落实“三线一单”的各项工作。因此，“三线一单”成为了规划环评的重要指导思想[1]。

1 “三线一单”的内容要点

“三线一单”环境管控体系具体是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。“三线一单”划定的基本原则是生态优先，绿色发展；分区施策，差别准入；统筹实施，动态管理。通过划定具体的环境管控单元和生态环境准入清单，对区域实施分类管理。其中，环境管控单元主要包括优先保护、重点管控、一般管控三大类；而生态环境准入清单可以分为区域共性清单、区域特有准入清单和差异性准入清单等。“三线一单”环境管控体系是强化生态环境宏观管控的重要手段，该体系可作为规划资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设以及重大项目选址的重要依据。

2 规划环境影响评价与“三线一单”的衔接要点分析

规划环境影响评价的具体内容主要包括：规划分析、现状调查、生态环境现状评价与回顾性分析、环境目标和评价指标体系、环境影响预测与评价、规划方案综合论证、规划优化调整建议、不良环境影响减缓措施、环境影响跟踪评价计划、公众参与、评价结论等。而“三线一单”环境管控体系主要是从基本要求、确定原则、评价基准、论证依据、落实目标等方面衔接规划环境影响评价的开展。

（1）基本要求：主要是“三线一单”环境管控体系对规划环境影响评价中的规划分析、现状调查、生态现状评价与回顾性分析、资源、生态、环境制约因素分析等方面的要求。

（2）确定原则：主要是指规划环境影响评价中的环境目标和评价指标体系的建立要以“三线一单”环境管控体系为原则进行确定。

（3）评价基准：主要是指规划环境影响评价中的环境影响预测与评价，包括预测情景方案设置、分要素环境影响预测与评价和资源与环境承载力评估等，要以“三线一单”环境管控体系的要求为基准开展评价工作。

（4）论证依据：主要是指“三线一单”环境管控体系为规划环境影响评价中的规划方案综合论证、环境合理性论证和环境效益论证等，提供相关论证依据。

（5）落实目标：主要是指“三线一单”环境管控体系中的相关目标，应在规划环境影响评价中规划优化调整建议、不良环境影响减缓措施、管控要求、环境影响跟踪评价计划、评价结论等方面落实。

规划环境影响评价中与“三线一单”的衔接是规划协调性分析、环境现状调查与评价、环境目标与评价指标、规划方案综合论证与优化调整等与“三线一单”的衔接。

2.1 规划协调性分析与“三线一单”的衔接

规划协调性分析主要是指，从规划规模、布局、结构等与规划实施所在区域的上层级或同一层级的“三线一单”环境管控体系提出的管控要求是否相符。规划规模、布局、结构主要体现在相关产业的种类和规模，用地规划布局等。根据“三线一单”的管控要求，在规划编制过程中要提出重点项目和重点工程等的选址选线要求，引导各类建设项目在引进阶段就明确所在位置和区域的规划环境影响评价要求，及早通过优化选址布局、调整建设内容、完善工艺设施，强化污染防治措施等，进而满足所在区域“三线一单”环境管控体系的管控要求。对于非主导行业或不符合环境准入要求的行业要及时进行调整或转型升级，以此统筹用地规划布局，优化区域产业布局。

2.2 环境现状调查及评价与“三线一单”的衔接

环境现状调查与评价主要是从生态状况及生态功能、环境敏感区和重点生态功能区、资源利用现状等方面进行分析，是否与规划实施所在区域的上层级或同一层级的“三线一单”环境管控体系提出的管控要求相符。在规划环境影响评价的环境现状调查与评价中，要求规划环境影响评价充分衔接和分析“三线一单”成果和管控要求，具体可通过进行叠图分析论证。叠图分析是指通过图件分析规划选址区域与生态保护红线、饮用水水源保护区、大气环境功能区、地表水环境功能区、地下水环境功能区、声环境功能区等环境敏感区域的位置关系。在实际工作中，要充分调查和了解规划选址的环境要素约束条件，识别规划方案实施与“三线一单”环境管控体系、管控要求的协调性和相符性，分析和评价规划方案实施对评价范围内的环境敏感区域的环境影响。

2.3 环境目标及评价指标与“三线一单”的衔接

环境目标与评价指标要结合规划协调性分析的结论，衔接规划实施所在区域的上层级或同一层级“三线一单”的成果。环境目标是环境管理的顶层设计，规划环境影响评价是规划区域环境影响评价的顶层设计，而“三线一单”是区域生态环境分区管控的顶层设计，顶层设计之间的有机衔接，是确保目标实现的重要前提。具体的落实要求是，明确环境目标，构建合理完整的评价指标体系，细化可行的准入要求，提出切实可达的规划目标。且环境目标的制定是根据区域环境管理要求确定的，区域环境管理要求要遵循环境目标要求。以环境空气目标为例，如规划区域红线范围均属于环境空气功能二类区，对应的规划区域大气环境目标就是确保在规划实施过程中，规划区域的环境空气质量能满足环境空气功能二类区的要求，即各项大气污染物项目均能对应满足环境空气质量标准。

2.4 规划方案综合论证及优化调整与“三线一单”的衔接

规划方案综合论证与优化调整主要是从环境保护目标、规划目标与发展定位等方面，分析与规划实施所在区域的上层级或同一层级“三线一单”提出的管控要求是否符合。通过叠加分析识别规划实施过程中与“三线一单”环境管控体系、管控要求存在的冲突，基于生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、环境准入清单等具体要求，优化规划目标，调整规划布局，提出污染防治要求，促进规划方案与“三线一单”的协调和融合，在与规划编制单位充分沟通的前提下合理提出规划方案优化和调整的建议。在实际工作中，要充分发挥规划环境影响评价和“三线一单”的前期指导以及宏观管控作用，争取在规划环境影响评价编制阶段进行沟通，以及落实优化和调整相关建议，在短时间内无法落实到位的，可形成具体的建议和计划安排，以便相关单位在规划实施过程中进行完善和落实。

3 实际工作开展中的难点及建议

3.1 资料获取的全面性不足

（1）规划环境影响评价中规划方案以及规划所在区域的基础资料不足，主要体现在规划方案内容的全面性与规划环境影响评价分析评价要求深度不匹配，规划方案的内容不足以深入开展规划方案的分析与评价，而规划所在区域的基础资料不完善体现在缺少规划区域内企业单位的相关材料；如规划方案对于部分产业的调整方向不明晰，对于部分集中污染防治措施的方案不够细化，对于规划所在区域内的环境质量数据不全，对于规划所在区域内的相关企业的环境影响报告及其审批文件、竣工环境保护验收材料、排污许可证材料、自行监测材料等相关环保资料不全。

建议：首先，要充分发挥规划环境影响评价的提前介入优势，与规划编制机关进行充分沟通，取得规划编制机关的支持和配合。同时，规划编制机关沟通协调并为规划环境影响评价单位收集资料提供必要的帮助，如协助现场资料对接或出具工作开展函件等；其次，尽早整理规划方案分析所需要的资料清单，以及完善和细化要求，为规划环境影响评价单位提供充分全面的依据；最后，要求保持高效沟通，而沟通完善过程应贯穿整个规划方案编制过程和规划环境影响评价编制过程，且要适时进行调整和完善，直至相关资料对接完善为止。

（2）“三线一单”相关基础资料获取的全面性不足。目前“三线一单”正处于发布和实施的初期，相关基础平台尚未构建完善，查阅方式未完善到位，造成规划环境影响评价编制单位难以获取完整的“三线一单”数据和资料。同时，“三线一单”涉及的环境要素较多，如生态、水、大气、土壤、资源及环境分区管控单元等，普通公众和规划环境影响评价编制单位均未能及时获取全面资料。

建议：首先，管理部门应抓紧基础平台的搭建和开放使用，在满足保密要求的前提下尽快开放查阅，使普通公众也能享受发展的成果，以此充分发挥大数据平台的优势，便于将研究成果应用到实际工作中，以此充分发挥规划环境影响评价和“三线一单”的社会效用。其次，规划环境影响评价编制单位要充实技术力量，加强学习和培训，及时学习和理解规划环境影响评价报告编制的新要点和“三线一单”的各项管控要求，以及规划环境影响评价与“三线一单”衔接的内容和要求。

3.2 协调性不足

（1）规划环境影响评价在编制阶段，相关规划方案已经过多轮论证，规划方案内容调整较困难。因规划方案内容的编制是根据规划方案编制的要求和流程，所以，最终形成初步的规划方案内容历程较长。建议规划环境影响评价工作应提前介入，争取在规划方案内容尚可调整的阶段进行多方对接和交流，实现规划环境影响评价与规划方案内容编制协调一致，对于暂时不能调整的，规划环境影响评价要与规划实施单位进行充分沟通，并提出切实可行的规划方案和调整建议，以供决策部门参考。

（2）规划环境影响评价的协调性分析内容较多，可能会存在难以全部协调的情况。规划环境影响评价的协调性分析主要包括以下内容：①分析与规划相关的生态环境保护法律法规、环境经济政策、环境技术政策、资源利用政策、产业政策等的相符性；②分析与上层位规划、区域“三线一单”，上层战略规划或规划环境影响评价的相符性；③规划与本规划同层位的自然资源开发利用或生态环境保护相关规划的相符性。

从以上内容可知，“三线一单”的协调性分析仅是众多协调性分析内容中的一项，而“三线一单”也未能全面囊括规划环境影响评价协调性分析所包含的其他内容，或同样的问题但存在多个分析的对象且会有多个不同要求的情形出现，因此，难免会出现规划环境影响评价的协调性分析与“三线一单”的协调性存在一定差距。

建议：首先，在进行规划协调性分析时，要清楚所有分析内容，并分析归纳其中的相同点和不同点，在同一个问题有不同要求的情况下，要进行多方求证和论证取舍，力求确定一个合理的方向，在实际应用过程中可采用列表法进行对照分析[2]；其次，进一步加强“三线一单”与其他相关政策内容的衔接，力求上下层级之间，同层级之间，综合规划与专项规划等内容实现有机衔接，实现顶层设计思路的贯彻和落实。

3.3 约束性指导不够细化

（1）规划方案中的部分内容不够细化，与规划环境影响评价的要求存在一定差距，致使规划环境影响评价的要求未能完整地体现在具体的规划方案中；建议：在规划环境影响评价中多以图表或清单模式列明相关具体的约束性指标和要求，并结合规划方案给出明确细化和可操作的指导要求，使规划环境影响评价的要求更好地落到实处。

（2）“三线一单”内容复杂，要求很多，是一项综合性的环境管控要求，更侧重于宏观管理，其中部分内容仅有框架，所以，在规划环境影响评价与“三线一单”具体协调时，如果仅依据框架要求，就会缺乏具体切实可行的细化指导；建议：及早整理和出台相关配套实施细则，实现“三线一单”的良好推广和实施。

4 总结

综上所述，“三线一单”是对区域生态环境管理的宏观把控，是环境准入中的综合准入要求，落实“三线一单”根本目的在于要确保发展不超载、底线不突破。规划环境影响评价是对行业、区域生态环境管理工作的整体性思考，因此，对规划进行环境影响评价，要不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型，以及对项目环境准入的强制约束作用。只有做好规划环境影响评价与“三线一单”的衔接，“三线一单”的约束效力以及宏观管理目标才能更好地得到有效落实和实施。实现规划环境影响评价与“三线一单”的有机衔接，将“三线一单”环境管控体系管理要求和空间、总量、准入等环境管控落到实处，是实现环境质量改善的有力举措。