盗采海砂犯罪刑民交叉问题研究

摘 要：近年来，福州市盗采海砂犯罪上升明显，犯罪综合整治存在运砂行为定罪难、多元化生态损害赔偿机制衔接难、海洋生态环境修复难等问题。为充分发挥刑事检察、公益诉讼和综合治理三项检察职能作用，探索构建海洋生态环境立体检察保护新模式，应当准确打击“采、运、销”犯罪全链条;将海洋生态环境损害赔偿金、认罪认罚生态修复金与海洋生态保护修复资金并轨管理、使用;设立海洋生态修复基地开展海滩养护生态修复措施;融入盗采海砂犯罪多元共治体系。

关键词：盗采海砂 犯罪治理 生态损害赔偿 生态修复 公益诉讼

[案例一]2019年8月19日晚，被告人兰某某等4人在未取得采矿许可证和海砂开采海域使用权证的情况下，驾驶采砂船至平潭大、小练岛海域（北纬25°41.594，东经120°41.545）直接抽取海砂，并以边抽砂边过驳方式将5475立方米海砂对外出售。经自然资源部海岛研究中心评估，恢复盗采海砂破坏的海洋生态需要费用共计712472.18元。福建省平潭县人民检察院对被告人兰某某等4人以非法采矿罪提起公诉，并同时提起刑事附带民事公益诉讼。平潭县人民法院判决被告人兰某某等4人犯非法采矿罪，分别判处有期徒刑2年，并处罚金人民币3万元;连带赔偿海洋生态修复费用617200元，海洋生态环境服务功能损失费95272.18元。一审判决后，被告人兰某某等4人不服，提出上诉。福州市中级人民法院驳回上诉，维持原判。在审理中，被告人兰某某等人共同预缴生态损害赔偿款21万元。本案系福建省首例盗采海砂刑事附带民事公益诉讼案件。

[案例二]2019年4月至9月，被告人吴某某等4人共同出资购置并改造“顺兴998”号采砂船，在未取得相关许可证的情况下，驾驶该船至西犬列岛附近海域及福清市沙埔镇牛峰村附近海域盗采海砂共计68850吨，后将盗采的海砂陆续对外出售。经福建省地质调查研究院鉴定，“顺兴998”号采砂船非法采挖矿种为天然海砂，符合《建设用砂》（GB/T14684-2011）中Ⅱ类砂技术指标要求，颗粒级配符合3区细砂要求。另经自然资源部海岛研究中心评估，被告人吴某某等4人非法采矿行为造成生态损失价值及生态修复费用共计278253.98元。福建省福清市人民检察院对被告人吴某某等4人以非法采矿罪提起公诉，并同时提起刑事附带民事公益诉讼。福清市人民法院判决被告人吴某某等4人犯非法采矿罪，分别判处有期徒刑4年，缓刑4年，并处罚金人民币10万元。一审判决后，被告人吴某某等4人未提出上诉。在审理中，被告人吴某某等4人已共同全额预缴生态损害赔偿款。本案系福州市地区首例盗采海砂刑事附带民事公益诉讼案件。

一、福州市盗采海砂犯罪基本特征

福建省是海洋大省，海砂资源分布广泛，储量巨大，对社会主义经济建设具有重要战略意义。自2017年1月以来，福州市周边海域盗采海砂犯罪日趋猖獗，上升势头明显。福州市两级检察机关共计受理报请审查批准逮捕盗采海砂案件52件148人，批准逮捕39件114人;受理移送审查起诉64件163人，起诉55件123人，查处盗采海砂约300万立方米，涉案金额约2.5亿元。盗采海砂犯罪主要呈现以下几个特征：

一是犯罪形态规模化。近年来，在暴利驱使下，盗采海砂不法分子组织严密，分工细致，逐渐形成“采、运、销”一体运作犯罪产业链。二是犯罪手段专业化。为逃避监管查处，盗采海砂犯罪分子时常昼伏夜出，流动性大，隐蔽性强，甚至组建“望风微信排班群”专门负责监视执法船只动向，查禁难度较大。三是犯罪所得暴利化。海砂挖掘方法简单，运输储存便利，犯罪成本相对较低。而我国刑法规定非法采矿罪的最高刑期仅为7年有期徒刑并處罚金，属于典型的“小罪轻刑”，难以有效震慑、遏止犯罪活动。四是危害后果扩大化。盗采海砂犯罪危害海洋生态环境，可能诱发海岸带灾害、增加海洋工程风险、危及水下文物保护等。未经严格净化处理的海砂，不符合建筑用砂氯离子含量标准，一旦用于建筑工程将对建筑主体结构产生腐蚀作用，从而带来安全隐患。

二、福州市盗采海砂犯罪综合整治难题

（一）运砂行为定罪难

福州市周边海域盗采海砂的不法分子利用海上执法漏洞，将采砂作业逐渐向台湾海峡推进，运砂船通过层层转驳、“蚂蚁搬家”等手段频繁往返两地，沿途运输、销售海砂。在采砂船未到案的情况下，运砂船犯罪行为如何定罪存在较大争议。帮助盗采海砂犯罪分子运输海砂，可能构成非法采矿罪共犯或掩饰、隐瞒犯罪所得罪。非法采矿是原生犯罪，掩饰、隐瞒犯罪所得是派生犯罪，派生犯罪的社会危害性在一定程度上依附于原生犯罪。在同一犯罪对象情况下，掩饰、隐瞒犯罪所得罪的量刑一般应当比上游犯罪轻一些。然而，根据现行刑法以及相关司法解释规定，以盗采海砂价值10万元以上为例，非法采矿罪以10万元以上为立案标准，应处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或单处罚金;而掩饰隐瞒犯罪所得罪10万元以上为“情节严重”，应处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。若将运砂行为简单认定为掩饰、隐瞒犯罪所得罪，容易产生上、下游犯罪量刑“倒挂”现象。但若将该行为全部归为非法采矿共犯，则可能产生参与非法采矿共谋的主观故意证据不足等问题。

（二）多元化生态环境损害赔偿机制衔接难

自2019年2月最高人民检察院署开展“守护海洋”检察公益诉讼专项活动以来，海洋公益诉讼检察业务框架已基本搭建完成。与此同时，《海洋环境保护法》第89条第2款规定，海洋环境监管部门有权对海洋自然资源与生态环境损害提起海洋生态环境损害赔偿。检察机关在充分尊重相关行政机关履职优先地位的情况下，如何谨慎地平衡、衔接海洋生态环境损害赔偿制度与海洋公益诉讼检察工作尚须探索。海洋行政执法、管理体制虽历经多次政府机构改革，但权责不明、职能交叉、多头管理等问题依然突出。行政执法能力与盗采海砂犯罪打击形势之间存在一定程度的供需不平衡，亟需建立多部门长效协作机制。在案例一中，被告人兰某某在审查起诉阶段缴纳的认罪认罚生态修复金如何与公益诉讼生态环境损害赔偿金有效衔接、并轨，尚无明文规定可依。

（三）海洋生态环境修复难

海洋生态环境与陆地性质迥异，具有开放性、流动性与长远性等显著特征。简单回填海砂将造成海洋生态环境二次损害。经人工干预完全恢复海底地貌原状的可能性短期内基本不存在。[1] 常用的替代性生态修复措施如增殖放流、补植复绿等，对海洋生态环境修复针对性不强。国际先进的人工鱼巢、海洋牧场、海岸加固等修复方式，成本较大且技术要求较高，须由专家编制专门修复方案，客观上不宜由违法行为人直接完成。在案例一、二中，查扣到的涉案海砂由海警部门依照惯例直接拍卖处置，而未进行任何海洋生态修复。

破解盗采海砂犯罪综合整治难题，重点在于凸显海洋生态环境资源系统性、整体性和立体性的特点，依法探索构建海洋生态环境立体检察保护新模式。充分发挥检察一体合力，融通刑事检察、公益诉讼以及综合治理三项检察职能作用，以刑事打击为后盾增强海洋生态环境损害赔偿、生态修复与行政监管，主动融入盗采海砂犯罪多元共治体系。

三、发挥刑事检察打击犯罪功能

2017年1月至2021年5月，福州市检察机关批准逮捕盗采海砂犯罪嫌疑人114人，其中涉及采砂船61人（占53.51%）、运砂船19人（占16.67%）、购砂人11人（9.65%）、“黑”中介23人（占37.70%）。运砂船犯罪嫌疑人虽然所占比重不大，但法律适用问题较突出。当盗采海砂犯罪直接实施者采砂船未到案时，如何通过查证运砂船犯罪行为探究其主观犯意，准确认定其构成非法采矿罪共犯亦或掩饰、隐瞒犯罪所得罪，在审查起诉实践中存在较大争议。

（一）主观判断说

犯罪行为人构成掩饰、隐瞒犯罪所得罪亦或上游共同犯罪的关键在于，判断行为人主观犯意产生的时间点是否在于犯罪事前或事中。掩饰、隐瞒犯罪所得罪必须是在犯罪既遂以后，事前或事中与上游犯罪分子没有通谋，并且对犯罪是明知的。以盗窃犯罪为例，销赃人与盗窃实行犯构成盗窃共犯的情形主要有两种。一是销赃人在盗窃前向盗窃实行犯承诺盗窃完成后为实行犯收购、销售盗窃所得的赃物。即便销赃人对盗窃犯罪的时间、地点、方法、对象、目标等具体情节没有全面了解或直接参与，仍可以认定双方存在事前通谋。二是销赃人与盗窃实行犯已经形成长期、稳定、默契的合作关系，在盗窃实行犯盗得财物后按照事先约定或默契，为盗窃实行犯窝藏、转移、收购、代为销售赃物或者以其他方法进行掩饰、隐瞒的，也应当认定为双方事前共谋，以盗窃共犯论处 。[2]

（二）犯罪整体说

犯罪行为人构成掩饰、隐瞒犯罪所得罪亦或上游共同犯罪的关键在于，判断犯罪行为人的协助行为是否构成完整顺利实施上游犯罪的重要环节。以诈骗犯罪为例，取钱人主观上具有通过不正当手段获取他人钱财的主观目的，虽然与诈骗分子事先无明确的犯罪意思联络，但在对自己行为的社会危害性有明确的认识情况下，为诈骗分子提取赃款并获利，成为整个诈骗行为不可缺少的重要组成部分，应以诈骗共犯论处[3] 。

笔者认为，为加大盗采海砂犯罪惩处力度，实现“采、运、销”上、下游犯罪罪责刑相适应，应当综合分析案件事实证据、犯罪情节等情况，将盗采海砂犯罪全链条视为犯罪实施整体，对运砂船犯罪行为根据不同案件情况，分别认定为非法采矿罪共犯或掩饰、隐瞒犯罪所得罪。2021年4月《最高人民法院关于修改〈关于审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释〉的决定》规定：“审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件，应综合考虑上游犯罪的性质、掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的情节、后果及社会危害程度等，依法定罪处罚”。

采砂船存储容量较有限，只有运砂船不断同步过驳、运载海砂，才能促使盗采海砂犯罪顺利、持续实施。采砂、运砂、售砂之间协同分工、默契配合，缺少其中任何一个环节，犯罪均不能得逞。此时，即便运砂船在犯罪前与采砂船对如何采砂、运砂无明确犯罪预谋，只要形成一定程度的客观犯罪事务联络，仍可构成共同犯罪。评判运砂船是否明知他人实施非法采矿行为，應当结合犯罪嫌疑人的认知能力、既往经历、行为次数和手段、与他人关系、获利情况，是否曾因非法采矿受过处罚，是否故意规避调查等主客观因素进行综合分析。如果运砂船与采砂船存在共谋，那么，其一般会在采砂犯罪之前即与采砂船主进行通讯联络，约定过驳事宜，或者在采砂过程中，多次往返、出现于采砂船附近，与采砂船形成一定约定俗成的交易方式，极可能表现出隐蔽、反常的航行、过驳等特点。如果运砂船与采砂船不存在共谋，则往往只是在采砂完成后临时途经采砂船，实施单次或零星的过驳、收购行为。

也就是，将明知他人实施非法采矿犯罪，帮助转移盗采的海砂及其收益的，以非法采矿罪共同犯罪论处。即通过审查运砂船是否与采砂船进行事务性联络，形成紧密、有机的盗采海砂作业共同体，推定其是否具有非法采矿的共同犯罪主观故意。当运砂船主观上具有参与非法采矿的主观目的，虽然与采砂船事先无明确的犯罪意思联络，但在对自身行为的社会危害性有明确认知情况下，运输盗采的海砂，应以非法采矿共犯论处。例如，在最高人民检察院发布的第一批检察机关服务保障长江经济带发展典型案例之赵成春等六人非法采矿案中，被告人赵成春系采砂船船主，被告人赵来喜系运砂船船主。赵成春在未办理河道采砂许可证的情况下，在长江镇江段119号黑浮下游锚地附近水域使用吸砂船非法采砂，将江砂直接吸到赵来喜的两艘货船上，由赵来喜负责运输、销售至砂库。公诉机关认为，运输、销售是非法采砂谋取暴利的必然过程，与开采不可分割。采砂船与运砂船事前共谋，分工协作，构成开采、运输、销售江砂的整体作案行为链，共同构成非法采矿罪。

四、发挥刑事附带民事公益诉讼生态损害赔偿和生态修复功能

（一）构建多元化盗采海砂生态环境损害赔偿衔接机制

认罪认罚生态修复保证金与刑事附带民事公益诉讼生态环境损害赔偿金既各自独立又相互补充。根据福建省《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》规定，为保证生态修复协议有效履行，犯罪嫌疑人、被告人应当缴纳履约保证金。已签订生态修复协议，并按要求缴纳履约保证金，或者已缴纳生态修复费用并同意委托第三方进行修复的，可以作为犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚、悔罪的表现，予以从宽处理。在执行机构上，生态修复保证金由公诉机关收缴，而生态环境损害赔偿金主要由人民法院或行政机关代为收缴;在赔偿标准上，生态修复保证金额主要结合当地司法实践经验与缴纳人执行能力决定，而生态环境损害赔偿金主要依据专家评估或鉴定意见等证据认定;在缴纳诉讼阶段上，生态修复保证金在审查起诉阶段缴纳，而生态环境损害赔偿金主要在磋商程序或裁判执行程序中缴纳。

福建省《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》规定，生态环境损害赔偿金的来源，包括破坏环境资源刑事案件的罚金、没收的财产（变卖所得）、违法所得，以及经磋商、调解或者裁判结果，由赔偿义务人缴纳的资金。全国《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》规定，生态环境损害赔偿金指赔偿义务人主动缴纳或者经磋商、法院生效判决缴纳的资金。但赔偿义务人自行修复或由其委托社会第三方机构进行修复的，修复费用不纳入该管理范畴。因此，若犯罪嫌疑人、被告人在审查起诉阶段缴纳认罪认罚生态修复保证金，并已自行修复或委托第三方修复的，则不在生态环境损害赔偿金之列。若其未予自行修复或委托第三方修复的，该修复保证金是否属于生态环境损害赔偿金则未置可否。并且，福州市各县区尚未建立统一的生态环境损害赔偿专项基金账户。各类生态损害赔偿金如何管理、如何使用、如何监督，各县区做法不尽一致。虽然永泰县、闽清县检察院以个案协调方式，与当地林业局、财政局、生态环境局等相关部门尝试建立生态损害赔偿金账户，但盗采海砂犯罪刑事案件的违法所得、罚金、认罪认罚生态修复保证金以及刑事附带民事公益诉讼生态环境损害赔偿金等，均未纳入生态环境损害赔偿专项基金账户管理之列。马尾区检察院会同区生态环境局、区自然资源和规划局，商请区财政局提供非预算收入国库账户收取9起盗采海砂案件共计588万元生态修复金，统筹用于区内林业公益事业项目，但仍未与海洋生态保护修复资金有效衔接。

国家财政部于2020年4月印发的《海洋生态保护修复资金管理办法》第2条、第5条、第7条等规定，中央财政通过一般公共预算安排，单列海洋生态保护修复资金，用于海岸线、海岸带等海岛海域岸线修复治理。该保护修复资金由财政部会同自然资源部管理。国家海洋局先于2017年印发的《海岸线保护与利用管理办法》第20条规定，中央财政海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复。沿海地方各级人民政府应当完善海岸线整治修复资金投入机制，开展海岸线整治修复并积极引入社会资金参与。海洋生态保护修复资金采取中央财政、地方财政、社会资金等多渠道筹措。这为海洋生态环境损害赔偿金、认罪认罚生态修复金与海洋生态保护修复资金并轨提供了规范性文件支持。

为促进生态环境损害赔偿金与认罪认罚生态修复保证金收缴、管理、使用与监督的规范化和制度化，应当依法建立统一的生态环境损害赔偿专项基金账户（含海洋生态环境损害赔偿金），将破坏环境资源刑事案件的违法所得、罚金、认罪认罚生态修复保证金以及刑事附带民事公益诉讼生态环境损害赔偿金等均纳入管理办法，实行国库集中收缴。在现行规范性文件框架下，将认罪认罚生态修复保证金在案件提起公诉或刑事附带民事公益诉讼时随案移送，由人民法院将该保证金冲抵生态环境损害赔偿金中的修复费用。同时，探索建立海洋生态环境损害赔偿金与海洋生态保护修复资金合作共建机制。

（二）构建多元化盗采海砂生态修复机制

打击盗采海砂犯罪以办案为中心，但不是就案办案，而是顺应世界生态环境保护和刑罚演变趋势，兼具惩处、修复、警示“三位一体”功能，将检视办案质效摆在突出位置，以生态环境修复为重要内容和主要目标，真正实现法律效果、社会效果和生态效果的有机统一，彰显生态修复性司法理念。2017年4月福建省《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》（以下简称《生态修复指导意见》），主要针对6类破坏环境资源刑事案件规定有5种生态修复方式和措施，但未将盗采海砂犯罪纳入其中。马尾区检察院曾参照该《生态修复指导意见》中关于非法捕捞水产品案件的规定，尝试将盗采海砂犯罪嫌疑人缴纳的生态修复金用于增殖放流等公益事业项目。但其修复措施缺乏相关专业机构的科学性与可行性论证、指导。目前，福建省检察机关尚未实行统一、规范、有效的盗采海砂犯罪生态修复措施。

福建省海岸线总长3752公里，其中大陆自然岸线长1679公里，岸线曲折率和深水岸线长度均居全国首位。福州市大陆自然岸线长447.8公里，名列全省第二位。[4]  盗采海砂最直接的生态环境损害，是打破海岸剖面泥沙存量平衡，造成泥沙收支严重亏失，由淤积为主转为侵蚀为主。[5] 海岸侵蚀不仅造成我国国土流失，海岸线长度缩短、宽度减小、坡度增大，还会破坏海洋生物的生存繁衍栖息地，降低海滩旅游功能。根据我国《海岸线保护与利用管理办法》、福建省《海岸带保护与利用管理条例》等规定，结合国际通行做法，砂质海岸（滩）[6] 侵蚀损害的修复措施，应当坚持陆海统筹、人海和谐、自然恢复为主、人工修复为辅的原则，遵循海洋生态环境系统性、整体性与动力性的内在规律，以保有海岸自然形态特征和生态功能为标准，将海滩养护作为最佳手段。[7] 主要包括三个方面。

（1）实施海岸加固工程。主要采用异地砂石搬运、补砂引擎等软式工程手段对侵蚀严重的沙滩进行人工补砂，增加海滩宽度和标高，以维持、修复或重塑海岸泥沙动力场的稳定性。[8]  （2）营造人工植被。选取、培育适生植物品种进行补植复绿，例如柽柳、芦苇、红树林等，促进海岸线自然化、植被化和生态化，不断提升岸线自我更新修复能力，增强海岸生态功能和防灾减灾功能，构筑海岸生态安全屏障。（3）改善海岸景观。将生态保护与生态观光有机结合，用发展经济的结果反哺生态保护，推进自然资源开发与生态保护的良性循环，促进海岸生态资源有效转化为生态产品经济价值。

实施海岸加固工程，是盗采海砂犯罪最主要、最具针对性的生态修复措施。执法、司法机关与海洋生态修复主管部门之间缺乏必要衔接，易造成国家财政和海砂矿产资源的无故浪费。检察机关应当会同自然资源部门（含海洋主管部门）、海洋研究机构等相关单位、部门，选址若干个生态功能退化或较脆弱的受损海岸作为试点区域，例如依托各检察机关所在地的中央财政支持海洋生态保护修复项目[9] ，设立检察海洋生态修复基地进行海滩养护。聘请海洋生态环境专家编制修复规划和实施方案，对查获、罚没的海砂实行统一登记、统一处置、统一修复。运用生态修复督促令、认罪认罚生态修复等诉讼制度，督促、引导盗采海砂犯罪嫌疑人、被告人以及生态损害赔偿责任人在修复基地内开展劳役代偿、补植复绿、增殖放流等修复措施，并对修复质效实行集中指导、集中验收、集中评估。同时，在生态修复基地内建立完备的海岸线动态立体监测、预警体系和海滩质量定期评估、修测制度，对海岸线实行长期管护和效果测评，打造集海岸带生态整治修复、海岸生态廊道、滨海沙滩景观带样板、生态警示教育、公益诉讼检察工作展示等多功能为一体的旅游观光景区[10] ，让人民群眾享受到洁净沙滩和美丽浪漫的海岸。

五、发挥行政公益诉讼法律监督功能

2020年5月以来，福州市检察院向福州市委、市政府先后报送了《关于我市海域盗采海砂犯罪情况及防治建议的报告》《关于我市部分盗采海砂犯罪案件海砂去向初步排查情况的报告》等调研报告，推动福州市政府制定实施《打击非法盗采海砂专项行动实施方案》，部署开展打击非法盗采海砂专项行动，成立专项行动领导小组。福州市检察院先后5次参加专项行动联席会议，共商共治盗采海砂犯罪，发出行政公益诉讼诉前检察建议9份，督促相关监管部门对全市混凝土搅拌站违规使用海砂情况进行全面核查，加大商品砼企业生产用砂监督抽检力度，关闭违规收购、销售海砂砂场，杜绝建设工程质量安全隐患。积极稳妥发挥公益诉讼与综合治理检察职能，参与盗采海砂犯罪系统治理，与行政机关形成既依法监督又协同履职的新型监督关系。[11]

一方面，行政公益诉讼的监督对象是行政机关的执法行为，监督目的在于发现行政机关及其工作人员的违法行为，并及时提出建议督促纠正。其通过堵塞行政机关公共管理漏洞，救济行政违法侵害公共利益，发挥司法在监督行政、维护公益上的治理能力。[12]  检察公益诉讼在促进国家治理上的追求与价值，与行政机关没有利害冲突。检察机关参与国家治理，不是替代行政直接履职，而是以强化行政机关在维护和实现公共利益上的独立性与主体性为前提，寻求与行政机关深化构建，监督制约和协同配合并重的良性、互动工作关系。此时，检察机关充当“发球人”的角色。

另一方面，行政公益诉讼的监督形式主要表现为，采取诉前检察建议、提起诉讼等一系列法定程序，以督促行政机关自我纠错、依法履职。其运用法治思维与法治方式，通过强化行政机关严格规范执法实现间接治理效能。[13] 检察机关对案件提起诉讼，是检察法律监督权的重要体现。它作为“最后一道”保障手段，往往“隐而不现”，坚守必要的谦抑性与有限性，秉持“不越位、不缺位、不混同”的工作态度，积极稳妥、审慎理性。一般情况下，绝大部分行政公益诉讼案件在诉前得以解决，并且监督力度不是直接作用于被损害的公共利益而是作用于行政机关，尊重和激发行政机关自我纠错、主动作为。此时，检察机关充当“守门员”的角色。

六、盗采海砂犯罪多元治理体系

《長江保护法》是我国首部流域保护的专门综合性法律。其具有较强的系统性、整体性与协同性特点，可为福州市盗采海砂犯罪多元共治体系提供立法样本。该部法律运用法治思维推进长江上下游、江湖库、左右岸、干支流的整体保护、系统修复和综合治理，建立形成统筹协调流域保护重大政策、重大规划、重大事项的体制机制。[14] 其以长江为纽带联结起多层次、多方位、多角度的系统体系。（1）生态系统。为实现江河的流通性、水系的完整性、水质的良好性、生态的多样性、功能的保障性等要求[15] ，统筹考虑各种生态要素，进行全流域生态修复治理。（2）地理系统。长江流域涉及不同省份、区域，关涉局部发展与流域整体关系，将整个流域作为完整单元以体现科学性和有效性。（3）社会经济系统。长江既是以水为基础的自然空间单元，也是人类生活生产的社会空间单元，应统筹考虑生产生活和资源环境状况。（4）法律政策体系。该法律不是纯粹的法律规范的组合，而是通过法律政策化和政策法律化的整合性立法，对长江流域事权的划分做出制度设计和安排。[16]

福州市盗采海砂犯罪综合治理应当以《长江保护法》系统治理方法为鉴，跳出“打击犯罪”的对抗性思维，融会贯通刑法、民法、行政法等法治手段;跳出“就砂治砂”的线性思维，综合考虑社会经济、文化地理与生态环境等区位特征;跳出“就保护谈保护”的单向思维，实现惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、维护公益与促进发展相统一。[17]  加强各项措施的关联性和耦合性，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突破相统一。[18] 紧盯“人、船、砂”三个主体，严管“采、运、销”三个环节，把控“源头、过程、末端”三个阶段，对“采、运、销”全链条实行打击“全覆盖”“无死角”“零容忍”，形成“上下联动、条块结合、陆海联防”的海洋生态环境保护协同共治新格局。

（一）陆海统筹

海上治理突出“采”与“运”环节。由海警、海事、海洋与渔业等执法部门组建执法船艇编队，联合形成有声势、有影响的海上打击合力，以海砂资源富集区、问题高发区为重点、对敏感海域采取日常巡查和重点监控相结合的方式，开展非法涉砂船舶联防联动和“屯兵海上”工作，精准打击盗采海砂犯罪全链条。进行舰艇驻点、轮值待机和快艇巡航，拉网式彻查、清理非法采、运砂船舶，劝导、追及、拦截、驱离锚泊或航行于海上、海湾的内河工程船舶。陆上治理突出“堆”与“销”环节。由城乡建设、市场监督管理部门负责全面摸排调查无照经营、收购无合法来源海砂的非法堆砂场、涉砂销售主体、预拌混凝土搅拌企业;依法查处、取缔违法占用土地、海域海岛、破坏耕地的海砂堆砂场;定期抽查抽测重点工程和预拌混凝土搅拌站砂石质量。

（二）堵疏结合

为保障建设用砂需求，由自然资源、生态环境、城乡建设等部门一方面编制机制砂需求规模摸底核算，加快机制砂矿山选址出让工作，促进机制砂产业供应链高质量发展;另一方面组织海砂采矿权、海域使用权公开招标拍卖挂牌出让，做好拟出让海域使用权和海砂采矿权的海洋环境影响评价工作，推进海砂资源合法开发利用，促生产、保供应、稳价格、强监管，缓解城乡工程建设用砂需求与环境资源开发利用之间的紧张关系。布建涉砂情报网络，夯实海域沿线布防，由海事部门负责利用VTS终端、综合执法系统、CCTV等电子信息系统，进行涉砂船舶电子监控、动态信息排查分析;在闽江口等河海交界处设点，通过查处非法建造、改装涉砂船舶，发现船舶不适航、船员不适任、配员不足等问题，严禁内河船舶出海，严防海上重大安全事故。

（三）标本兼治

依法扣押非法采、运砂船舶。全市已设立6个扣押船舶临时看管点，正着手设立船舶长久看管点，就扣押船舶看管接驳的期限、经费、管理、安全、定责损赔等问题建章立制，做好涉砂“三无”船舶查扣、没收、拆解等处置工作。建立违法用砂、经营海砂、涉砂船舶等黑名单制度和建设用砂全链条信息化追溯体系，研发砂料供应链全方位、全流程监管措施与技术标准，实现采砂、运砂、用砂“来源可查、去向可追、风险可控、责任可究”的常态化管控。在连江、长乐、福清、马尾等海岸线构建网格化群防群治体系，保持盗采海砂防控高密度、高压态势。

结语

福州市检察机关探索打造的“打击监督并重、生态公益并举、检察行政并联、海湾陆岸并治、法治综合并施”海洋生态环境立体检察保护新模式[19] ，运用公益诉讼与生态检察职能，以司法化的治理手段，成为盗采海砂犯罪多元协同治理体系的重要组成部分与制度保障，为构筑海洋生态环境保护、修复、监管系统工程，制止和严惩破坏海洋生态环境犯罪行为，建设海洋生态文明，贡献检察智慧与检察力量。

*本文系福建省人民检察院2021年检察理论研究立项课题（FJ2021002）阶段性研究成果。

**福建省福州市人民检察院课题组负责人：余深画，福建省福州市人民检察院副检察长，二级高级检察官[350011]。课题组成员：沈海平，国家检察官学院教授、法学博士[102206];林宁烨，福建省福州市人民检察院公益诉讼与生态检察部员额检察官[350011];李兵，自然资源部海岛研究中心工程师、理学博士[350400];何燕，福建省福州市自然资源和规划局海域海岛管理处处长[350026]。

[1] 参见刘长兴、晏恒、李侠：《非法采砂刑事附带民事诉讼与附带民事公益诉讼的界分》，《人民检察》2021年第2期。

[2] 參见最高人民法院刑事审判第一、二、三、四、五庭：《刑事审判参考》，法律出版社2015年版，第80页。

[3] 参见贺同新：《为诈骗分子提取赃款构成诈骗共犯》，《人民司法》2016年第11期。

[4] 参见李文平、康烨：《福建：2018年起严控围海填海〈福建省海岸带保护与利用管理条例〉2018年1月1日起施行》，海洋知圈网https：//www.sohu.com/a/213706052_726570，最后访问日期：2021年5月21日。

[5] 全球气候变暖、海平面上升、灾害性风暴潮强度和频率增加、陆地河沙供沙量减少等多种因素，均可能导致海岸侵蚀。

[6] 海岸线一般包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。我国沿海砂（砾）质岸线侵蚀程度远超粉砂淤泥质岸线。

[7] 目前，全国各地司法机关、行政执法机关对涉案海砂的处置方式，主要分为两种：一种是直接回卸即“还砂于海”;另一种是公开拍卖。第一种方式，可能造成被盗采海域生态环境的第二次污染，有待商榷。海砂回填海域应当经由专业研究机构进行科学、合理地选择。第二种方式，海洋生态环境无法获得修复。

《东山检察：还砂入海，检察蓝守护海洋蓝》，漳州检察网https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1622165108&ver=3095&signature=3oFxy1aXrmTnJ7fBf7Kq8wMLLIMfL-hsqKvZ1FspCf8Xf*Zx4AV6*lxmu9lMNbE3XbRPWWKGAUlH4ciH1-Ec88DEH-dXEpT7qhE8hQJ7gEe*yupK1hRgby8SWoBl1lDz&new=1，最后访问日期：2021年5月28日。

[8] 福建省厦门市观音山沙滩修复工程，是我国内地第一个真正意义的人工修复沙滩，也是国内规模最大的人工修复沙滩。参见《自然资源部第三海洋研究所：我国海岸侵蚀现象严重，加力推进海岸修复“蚀”不我待》，海洋知圈网https：//www.sohu.com/a/300210344_726570，最后访问日期：2021年5月22日。

[9] 2019年至2021年，福建省共有7个海洋生态保护修复项目获得中央财政补助，入选项目数量和资金规模均居全国前列。这些修复项目分部为：平潭综合实验区君山片区、厦门（鳌冠海域、集美海岸带）、漳州（东山湾、诏安湾）、泉州泉港区、福州市长乐区滨海新城、晋江市泉州湾海域等。《福建省4个海洋生态保护修复项目获中央财政补助》，福建日报网https：//www.sohu.com/a/465015686_121106994，最后访问日期：2021年5月27日。

[10] 2020年8月31日，财政部和自然资源部公布福州市滨海新城等全国15个城市地区海岸带保护修复工程入选全国第1批中央财政支持海洋生态保护修复项目。福州市滨海新城海岸带保护修复工程项目，包括长乐沿线北部滨海防护林修复与建设工程、长乐机场北部海滩整治与养护工程、外文武海堤堤后湿地生境修复工程等三大工程。《滨海新城海岸带保护修复工程项目入选了！》，长乐新闻网http：//www.fzcl.gov.cn/xjwz/zjcl/zrdl/202009/t20200907_3486698.htm，最后访问日期：2021年5月22日。

[11] 参见胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[12] 参见潘剑锋、郑含博：《行政公益诉讼制度目的检视》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[13] 刘艺：《论国家治理体系下的检察公益诉讼》，《中国法学》2020年第2期。

[14] 参见《全国人大〈长江保护法〉新闻发布会》，中国农业农村部网http：//www.cjyzbgs.moa.gov.cn/ztzl/202103/t20210301_6362496.htm，最后访问日期：2021年5月28日。

[15] 吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角》，《政法论丛》2018年第6期。

[16] 同前注[15]。

[17] 参见最高人民检察院发布《服务保障长江经济带发展检察白皮书（2020）》，最高人民检察院网https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1622179901&ver=3095&signature=2PbAebS*2XSZQC3sATbdDSDCwthCPY80jZIUUdMgaBks3135cd2mBgqn67gf5n6nqEgw5HYVV0pA-wed2JKzhOBTt75rPrsz4CrZxQOz*YjoPoAoBqWz3YrGmXty8B8U&new=1，访问日期：2021年5月28日。

[18] 习近平：《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》（2018年4月26日），《求是》2019年第17期。

[19] 参见福建省人民检察院党组成员、副检察长罗辉在公益诉讼检察工作跟踪监督专题调研会上的讲话。