基于房价预期的城市土地出让及溢价研究

龙铭

（吉安市自然资源局，江西 吉安 343000）

引言

在建设用地一级市场市场化改革过程中，政府自上而下的市场化改革发挥着尤为重要的作用，因为地方官员的腐败动机和区域间招商引资的竞争压力往往扭曲了他们在城市建设用地流转市场中的行为，使他们成为市场化的障碍。推动形成全国公平竞争的统一市场，必须维护政府权威。换句话说，一个权威的政府可以有效地约束地方官员的私人利益和地方政府的区位利益，鼓励他们有效地执行政策，参与全国统一市场的建设。政策制定需要充分考虑区域差异和地方政府的战略应对，设计顶层制度。比如对于地理禀赋较差的城市，政府应该加大转移支付力度，给予产业优惠政策，否则这些城市政府不太可能放弃廉价出让工业用地的策略。从大家关注的市场影响力和房价来看，如果土地市场竞争程度下降，自然有助于降低土地溢价，减少地方政府的土地出让收入，这可能并不能让地方政府满意。然而，地方政府自身的目标是多样的，满足上层社会金融稳定的要求，减少新市民的抱怨，提高城市的吸引力也很重要。这一政策并不是减少土地供应的紧缩政策。相反，自然资源部的要求是“今年各重点城市继续增加住宅用地供应”，“确保土地供应规模为第一要求”。加上金融方面的多重红线政策，很难在地价和新房价格上有所作为。

一、“两集中”出让政策

所谓“两集中”，一是集中发布出让公告，具体为原则上发布出让公告全年不得超过3 次，时间间隔和地块数量要相对均衡，首次公告时应公布本年度公告的发布时序安排；二是集中组织出让活动，具体为同批次公告出让的土地以挂牌方式交易的，应当确定共同的挂牌起止日期，以拍卖方式交易的，应当连续集中完成拍卖活动。“两集中”政策的初衷是希望通过控制土地供给端，统一行动，集中出让，放量供应，以达到提高市场信息透明度，为市场主体提供更多选择和机会，营造更加公开透明环境，引导市场回归理性，降低市场集中度。集中放量供地体现出土地充足的保障，可以在社会上形成更大效应，将降低房企参拍率，减少重复竞争，进而降低土地拍卖过程加价，控制地价，减少“地王”现象。重点城市的房价高、土地竞争激烈，影响力大。“两集中”政策稳定了重点城市的地价，可带动全国大多数城市房价趋稳。“两集中”政策的实施，房地产企业拿地不在于更多参与，而是如何实现成功拿地。集中供地将更考验企业计划铺排能力，包括企业在集中供地期间，资金筹措和资源整合的能力。集中供地意味着房企也要集中融资，也意味着集中挤兑金融机构的额度。众多项目同时拿地，房企都需要开发贷，金融机构势必会将按揭回款额度提高，房企的开发贷成本和按揭成本随之上升。在供地节奏趋同背景下，房企需对不同区域及城市的潜力、竞争环境进行精准研判。

二、土地集中供应对开发企业的影响

（一）开发企业融资面临更沉重的压力

土地集中出让要求房地产企业在出让前筹集巨额现金，用于缴纳土地拍卖的保证金以及竞得土地后的土地出让金。相较于原有错峰拿地时，房企可以通过项目销售或者短期借款完成资金的覆盖，集中出让动辄百亿的资金对于房企而言难言轻松，必然扰乱原有企业筹资节奏。面对银行限贷、“三道红线”等政策约束，叠加房地产企业集中融资潮，让原本资金偏紧的房企背负更大的压力。

（二）项目利润率被大幅压缩

从现有已进行的土地集中出让来看，土地出让竞争依旧激烈，尤其是对优质地块的争夺，房企要获得土地已经将利润率压缩到极限。虽然此次土地集中出让多地已对溢价率做出限制，但限制背后还辅之以竞自持或配建比例，自持比例与配建比例的上升意味着楼面地价平均成本的增加，尤其是自持不设上限的杭州，部分地块自持比例高达40%，极大地压缩了项目利润空间，对于这类项目的运营提出了不小的挑战。

三、土地溢价的形成

在土地交易市场上，政府和房地产开发商之间存在博弈，双方都在各自对房价的预期下进行判断，分别进行定价以及竞价。在政府的房价预期较高时，政府愿意定高价出让土地，这时政府的出让价格既定，如果此时开发商的预期也较好，开发商愿意出高价获取土地使用权，开发商的竞争会推高价格的上涨，最终竞拍价格远超初始价格，高土地溢价由此产生。如果政府和开发商的房价预期均不高，成交价格会在起始价格上波动，土地溢价不会太高。

四、建议

（一）合理安排资金投入产出，抓住现金流核心

对于房地产开发企业而言，现金流是关乎存亡的核心因素，土地两集中新政对房地产企业的现金流提出更为严苛的要求。前端的土地集中出让需要占用大量资金，且在面临较长的建设周期情况下，大批资金沉淀无疑会增加房企的资金成本，后端的销售又需要承受产品集中上市的压力，使得产品销售回款以及利润受到影响。这要求房企加强现金流管控，资金成本增加叠加销售溢价率难以提升，极易吞噬利润，建议房企在参与土地拍卖时，选择合适的地块进行参与，减少对资金的盲目占用。销售端也应根据竞品的销售节奏合理安排流量型产品与利润型产品，在应对现金流的错峰需求下提升财务质量，提高盈利水平。

（二）坚持将土地供应作为房地产市场调控的重要手段，加快建立房地产市场的长效机制建设

进一步优化土地出让结构，综合考虑土地利用总体规划、耕地占补平衡、土地后备资源等因素，科学确定未来若干年内城市的土地供应计划，保证土地的科学有序供应，防止土地市场上出现大幅波动的情况。

（三）完善制度，强化措施

完善的制度是工作开展的基本保证。对土地出让这类复杂且高风险的活动，地方政府必须要有严格的管理制度进行规范。地方政府若想进一步完善土地管理制度，重点需做到以下几点：①通过实地考察的方式，及时明确当地的土地出让价格，同时还需通过规范基准地价和工业用地的最低价的方式，对当地的土地市场进行规范，使其更加合理化、合法化。②需通过适当投入资金的方式，严格控制当地的土地出让价格，避免出现土地出让金高低起伏不定的情况。③单位或个人若想拥有土地的使用权，需通过招标、拍卖或挂牌的方式获取。值得注意的是，除了法律规定范围内的土地，其余土地的使用和建设必须付费。④在加强土地管理及土地建设时，需严格按照相关的法律法规进行。在对土地市场工作进行治理时，一旦发现有不符合实际的问题，需严格按照政府发布的政策进行处理，并通过与当地实际情况相结合的方式，对当地土地管理的建设情况进行整改。针对未根据规定履行合约的现象，需严格按照相关规定，科学、合理地采取针对性的惩戒措施。对部分未按时缴纳土地出让金的单位，可根据其情节严重程度做出相应的处罚。对于恶意拖欠出让金的，可以采取法律手段予以追缴。对于闲置土地要进行定期清理，该收闲置费的要收费，该无偿收回的就收回。只有不断规范违约的处罚制度，才能进一步提高相关单位按规定履行合约的情况，避免长期拖欠土地出让金的现象，确保后续工作的顺利开展，有助于进一步提高土地出让金管理工作的效率。

（四）其他

当前国民经济发展面临重大挑战和深刻变革的条件下，政府应注重控制城市发展步伐，引导和发挥“住房市场和国民经济的反周期属性”，合理调控基本利率，更好地实施房地产市场宏观调控政策。建议政府把重点放在以下领域。1)灵活研究市场，以“优惠价”为控制目标。地方政府应考虑自身的市场需求，将土地供给的节奏、频率和速度与溢价挂钩，始终关注土地溢价的指标和目标功能。保费高的城市应合理调整供给，减少土地平均规模，增加土地数量，将基本溢价稳定在合理可控水平，确保稳定有序的住房市场，有效推进“无投机住房”政策目标的实现。2)国家空间管理部门应加快出台有分类条例的土地政策。东、西、中、小型不同地点城市的有针对性分组，引入更具“方向性”和“适应性”的土地政策，合理有序地规范和控制住房市场。3)提高各级城市基础教育水平。提高基础教育水平可以吸引更有效的地方需求，提高城市发展的积极期望，有利于新城市化的有序推进。4）充分发挥土地的融资职能，扩展企业融资渠道。土地及其附着物有着良好的抵押品属性，有利于解决企业融资中因信息不对称而产生的信贷配给问题，帮助企业获得发展资金，提升企业全要素生产率。因此，政策要帮助企业，特别是为中小企业和非国有企业，利用土地拓宽融资渠道，解决中小企业融资难、融资贵的问题，这对于促进经济高质量发展有重要意义。5）完善中央和地方的财税关系，缓解地方政府的财政压力。本文的实证研究发现在财政压力较小的地区，土地出让市场化对于提升经济发展质量的作用更加明显。这在一定程度上说明了现有财税体制下，财政压力是地方政府干预土地配置的重要原因之一，从而阻碍土地出让市场化的资源配置效果。鉴于此，本文建议一方面对财税体制进行调整，减轻中央与地方财权与事权的不匹配的问题，另一方面完善专项转移支付制度，减少重大项目地方的配套资金压力。

结束语

一方面，一旦政府强烈要求城市政府推进商住用地和工业用地的市场化改革，则各城市政府往往会做出某种程度的积极响应；但另一方面，和地方之间围绕着土地市场化改革展开着复杂的博弈，因为各个城市政府会根据自身利益，针对不同用途土地的市场化改革要求而采取不同的执行策略。与此同时，相对于优地理禀赋城市，劣地理禀赋城市会更积极执行关于商住用地的市场化改革要求，但却更消极执行关于工业用地的市场化改革要求。这是因为商住用地的市场化改革可显著缓解劣地理禀赋城市政府的财政压力并带动固定资产投资，而工业用地的市场化改革却并无此显著作用。