云南生态环保档案管理利用的研究与思考

■ 张文芝

2021年10月联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会将在中国昆明举行，大会主题为“生态文明：共建地球生命共同体”。届时全球196 个缔约国将参加大会，共同研究和探索保护人类和自然生物多样性和环境变化挑战的技术方法，启发人类如何思考把对自然的影响降到最低，如何鼓励企业承担起保护环境的责任，也将敦促各国政府探索和完善政策措施，共同致力于更有效的生物多样性保护工作。云南是中国生物多样性最为丰富的省份之一，是全球野生动物种类和生态系统类型最丰富的地区，有着丰富的自然资源和民族文化风情，在自然资源和传统文化的融合发展中形成了很好的经验和做法，大会在昆明的召开，这是国家、国际对云南生物多样性特点和保护成果的充分肯定，是云南的荣誉和骄傲，更是推动云南社会经济发展的重大契机。生物多样性保护、环境保护不是一蹴而就的工作，需要各国政府和各级组织长期合作和坚持与完善相关政策、措施，长期履行相关责任与义务，需要几代人、甚至几十代人长期坚守保护与治理才能达到人们对美好生活环境向往的要求。生态环境保护的长期性决定了环保档案的重要性，档案是决策、行动和记忆的记录，生态环保档案是指各级各类组织机构团体个人在开展环境保护与生物多样性保护工作中形成的有价值的相关文字、图表、音像、电子数据、实物等记录。这些记录既是云南研究生物多样性保护成果的凭证，也是全国乃至全球生物多样性保护科学管理经验的积累与共享基础。档案在记录传承人类保护生态环境理念方法措施，使生物多样性保护理念技术方法代代相传并创新发展上有着重要的基础性作用。如何收集保存利用好历史和当前各级党委、政府及各种组织机构关于保护生态多样性形成的档案材料，服务生物多样性发展和环保工作是档案工作的重要组成部分，也是可持续发展战略中不可忽视的问题。为此，笔者就生态环保档案的形成与基本情况、存在的问题，以及管理利用的思考作一简要分析和阐述。

一、云南生态环保档案的形成与基本情况

就省档案馆馆藏而言，生态环保档案从时间上看，分为民国时期形成的和中华人民共和国建立后形成的档案。从内容上看又可分为宏观的和微观的两大部分，宏观的主要是指官方组织顶层设计、制定和实施的一系列文件材料，如新中国成立以后，履行与环保和生物多样性保护相关的职能部门形成的已经移交进各级档案馆保存的档案，包括国家和省级制定的与生物多样性保护有关的方针、政策、法令、法律、法规。全省环境保护的年度计划、长远规划、监督检查和推动全省环境、农林水牧渔等业的综合治理和保护区建设的规定，各类保护项目组织、申报、实施、检查等文件材料。以及防止自然环境受到污染和破坏，对受到污染和破坏的环境进行综合治理方案，依法管理的措施案例等等。微观的主要是指省州市县区设立的自然保护区，迁地保护区，各级各类基层组织在执行国家相关法律法规、实施具体保护行动措施过程中形成的具体记录，包括环保项目实施的技术运用，人财物的利用、生物多样性和环保效果变化记录，环境影响评价、环境监测、人与自然和谐发展的成效反映等等。这部分档案大多保存在具体实施项目的保护区内。

民国时期，由于经济社会、历史认知等方面的原因，没有专门的机构和部门从事全国范围内的环保工作，形成的有关环保档案保存数量不多、内容涉及面较少、系统性不强、保存分散。省档案馆保存的民国时期生态环保档案约计2700 余件，分别保存在20 余个立档单位里，其中主要保存在民国时期的省政府秘书处、省民政厅、省教育厅等单位档案里，内容主要有云南落实国民政府关于国家植树节要求的各种训令、通知、通告，省政府倡导城市绿化和表彰植树先贤的各种训令，省级各单位、各县每年植树节开展植树措施呈文。行政院关于改善全国地方环境卫生各情致省府的训令、各地环境卫生工作月报，农业环境变动情况，云南产名茶与环境历史相关的分析研究等等。

中华人民共和国建立后，初期由于百废待兴，生存发展问题突出，环境保护意识也相对较弱。随着社会经济的发展，我国的环保意识和措施逐步增强，1956年提出了“综合利用”工业废物方针，六十年代末又提出了“三废”处理和回收利用概念，又称三废综合利用，指对工业生产过程中，产生的废液、废气、废渣等进行回收，综合利用或净化所采取的措施，实行三废处理可化害为利，变废为宝，防止环境污染，造福人类。但中国真正使用“环境保护”这一比较科学的概念，于1972年6月由联合国发起，在瑞典斯德哥尔摩召开“第一届联合国人类环境会议”，提出著名的《人类环境宣言》开始，环境保护事业正式引起世界各国政府重视的开端，中国政府也不例外，参加了这个会议，引用了这一概念。从此，中华人民共和国的环境保护事业开始健全并日趋加强，国家建委下设的环境保护办公室，改为由国务院直属的部级国家环境保护总局。到2008年环保总局又升格为“环保部”。主要履行环境和生态保护的责任和义务，执行各级人民代表大会制定的控制污染物排放政策，鼓励开发污染物排放控制技术以控制污染，保护和改善环境，并对全国的环境保护实施统一的监督管理。全国的环保工作得到高度重视，各级环保组织体系越加健全，环保的方法、措施、手段更加现代化。由此形成的生态环保档案数量增大、内容增多、系统性越来越强。在省档案馆保存的环保档案约计十万余件，主要保存在云南省环保局、环保厅、省林业厅、农业厅、农牧渔业局、省政府办公厅、发展改革委、建设厅，以及各类生态保护管委会等单位档案里，尤其以省环境保护厅（局）、林业厅居多。内容主要包括新中国成立以来，在林牧业、渔业、草地、植保、生态管理动植物保护方面的规划计划、方案措施，保护环境，恢复生态，预防环境质量的恶化，控制环境污染等重大保护项目的审批与监管情况和项目的组织实施情况，以及机构沿革、生态环境保护队伍建设等方面的情况。全省各州市县145 个各级国家综合档案馆，根据县域大小、山地林地面积，形成的环保档案数量也不相同，都不同程度地保存有本地农林牧草业、江河湖水等方面的生态环保档案资料。既有文字的也有图表声像，形成了独具特色的生物多样性档案史料体系，是新中国重视环保事业的重要见证。

二、生态环保档案管理存在的问题

生态环境和生物多样性保护是一项系统工程，其保护方法和手段既有自然科学，又含社会科学领域，既有工程技术、行政管理、宣传教育，又需要有经济、社会、生态各方面的配合，涉及面广。因此,形成的档案记录涉及范围也较大，且集专业性与综合性一体。为加强生态环保档案的管理，确保档案的完整、准确、系统和安全，根据《中华人民共和国档案法》《环保法》和《全国污染源普查条例》，结合环保档案工作的特点，国家环境保护局、国家档案局于1988年11月18日颁发的《环境保护档案管理暂行规定》，1994年9月27日两部门又联合颁发了《环境保护档案管理办法》，2007年12月12日，环保总局和国家档案局制定《污染源普查档案管理办法》，规范污染源普查档案的管理，根据全国环保工作的发展需要，国家环保部与国家档案局于2016年再次对《环境保护档案管理办法》进行修订。这一系列环保档案管理规章、规范的出台与施行，对环保档案的有效收集、规范管理和开发利用起到了积极的促进作用，但是由于多方面的原因，全省生态环保档案管理依然存在一些不容忽视的问题，主要表现在：

一是生态环保档案管理意识不强，难于保证内容的齐全完整。虽然《环境保护档案管理办法》发布实施已经有30 多年，其中第十六、十七、十八条明确规定：环境保护文件材料归档范围应当全面、系统地反映综合管理和政策法规、科学技术、环境影响评价、环境监测、污染防治、生态保护、核与辐射安全监管、环境监察执法等业务活动。在检查专项工作进度时，应当检查文件材料的收集、整理情况；重大建设项目、重大科研项目和重大生态保护项目文件材料不符合归档要求的，不得进行项目鉴定、验收和申报奖项。环境保护文件材料归档工作一般应于次年3月底前完成。文件（项目）承办单位按要求将应归档文件及电子文件同步移交本部门档案管理机构进行归档，任何人不得据为己有或者拒绝归档。但由于社会档案意识和档案法治观念还不是很强，一些单位或部门的领导和干部职工对档案工作重要性的认识不够，很多单位对《环境保护档案管理办法》和自身制定的档案工作规章制度未能得到严格执行，成为一种只是停留在纸上和墙壁上的制度。大家往往只重视工作本身而不重视工作过程中形成的文件材料的管理。比如一项工程的建设，工程的进度、工程的质量及资金的使用会得到重视，而工程建设过程中所形成的各种文件材料的管理却往往被人忽视，以致一些工程项目在竣工验收后，档案材料要么残缺不全甚至下落不明，要么未规范整理随意堆放的情况依然存在。难于保证环保档案按照归档范围要求移交接收归档，涉及的内容也就不齐全完整。

二是生态环保档案管理的机制不健全，科学管护不到位。虽然国家制定的《环境保护档案管理办法》明确规定，环境保护部门应当加强对档案工作的领导，完善档案工作管理体制，建立档案管理机构，加强档案基础设施建设，改善档案安全管理条件，配备政治可靠、责任心强、具备档案管理及环境保护相关专业知识和业务技能的正式专职档案管理人员，但实际工作中，因各方面的原因，有的单位没有专门机构和专职人员，尤其是基层配备的专职人员少、兼职人员多，有的甚至配备不到位，到位的人员又更换频繁，长者一二年、短者几个月，档案人员业务素质难于持续提高，以致环保档案的收集归档、规范整理和有效利用难于保证。同时，由于认识不到位，档案管理的基础设施设备和安全管理要求不符合科学管理要求，有的机关基层档案室又是办公室，有独立库房的也不完全符合设计规范，未配备防盗、防火、防潮、防水、防尘、防光、防鼠、防虫等安全设施，以及与档案信息化相关的计算机、扫描仪、档案管理软件、防磁柜等等基础工作设备。工作缺乏人才支撑，缺乏技术和设施设备的保障，环保档案的科学管理、安全管护也得不到保证。加之，基层保护区的人员除了少数正式事业编外，大多是劳务合同用工，对档案收管存用的科学管理和运用更难得到保证。

三是生态环保档案开发利用单一，作用发挥不明显。《环境保护档案管理办法》里也明确规定，环境保护部门的档案管理机构应当积极开发环境保护档案信息资源，并根据环境保护工作实际需要，对现有档案信息资源进行综合加工和深度开发，为环境保护工作提供服务。但大多数环保部门和保护区的档案利用，信息化程度低，主要是针对工作查考提供手工利用，满足于一般档案的查阅使用，处于被动服务状态。能根据社会经济发展和环境保护工作实际需要主动对现有生态环保档案资源进行综合加工和深度开发的意识不强，开发研究理念方法不多，手段单一，提供决策参考的利用不强，效果不明显。

四是信息化时代档案从业人员能力不足，观念更新不强、知识结构、专业素养跟不上社会与档案工作发展的需要。档案横跨百业，纵贯古今，档案工作是一项横到边、纵到底的工作，知识门类广，特别是在各门学科相互渗透的今天，仅有档案专业知识是远远不够的，尤其是环保工作涉及面广，涉及专业多，形成的档案门类也繁杂，由于地方各级环境保护主管部门的档案人员业务能力跟不上工作发展的需要，对本行政区域内环境保护档案管理工作实行监督和指导的水平和质量就受到影响，致使环保档案规范化、精细化管理不足，简单粗放型管理较普遍，开发利用不充分。

三、加强生态环保档案管理与利用的对策

一是加强环保档案工作的宣传和执法力度，走依法管理的道路。严格执行档案法律法规和规章制度是档案科学管理的前提，是维护档案齐全完整与安全的关键，环保档案作为一种重要的信息资源，是党和国家的宝贵财富。依法保护、管理好环保档案是各级国家机关、团体、企事业单位和每个公民应尽的义务。随着我国社会主义法律体系的逐步完善，《档案法》《环保法》和《环境保护档案管理办法》的有效执行也是国家治理体系和治理能力建设与提升的重要内容之一。环保主管部门和档案主管部门必须共同加大对环保档案管理工作的领导和指导，以新修订《档案法》为引领，突出档案工作的政治定位，理顺档案工作体制机制，按照规定要求配备档案专业人员和相关设施设备，优化档案科学管理、安全管理和开放利用有关制度，完善档案监督检查和法律责任，加强培训宣传和执法力度，不断提高环保档案重要性的认识。要进一步转变观念，由重行政经验管理向依法管理转变，加强制度执行的落实，强化环保档案规范化精细化管理，坚持年度档案移交归档制度或网络在线归档情况检查，对出现违法行为的要加大执法力度，对于有法不依、执法不严等问题，要进一步加强监督惩处，真正做到依法管理档案、依法保护档案、依法利用档案，才能使环保档案得到科学安全的保护和管理。

二是树立现代管理思维，加快生态环保档案数字化建设步伐，走信息化发展道路。档案数字化信息化是档案工作的战略方向，只有走数字化道路才能适应大数据时代的需要。档案部门和环保部门要进一步加快数字档案馆（室）建设，建立专题数据库，提升档案工作的科技含量，探索利用网络平台，整合档案信息资源，努力实现存量数字化、增量电子化的要求，深层次开发档案信息，以档案信息化推动档案管理工作的现代化。另一方面，专兼职档案工作人员要紧随档案载体、内容、形式的变化增强学习的自觉，掌握与之相适应的现代化管理技术，提升综合素质，才能适应档案工作发展的需要，才能更好的胜任档案工作，提升环保档案的科学管理水平。

三是加大档案收集力度，利用多种形式，积极开发环保档案信息资源，服务全省乃至全国生物多样性保护工作。一方面，联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会即将在昆明举行，这是一次世界共同交流生物多样性保护经验的盛会，届时会有很多具有代表性的国家和地区，以及全国各地代表进行经验交流和展示，因而也是收集全国及世界各国生物多样性保护工作智慧的难得历史机遇。环保主管部门应该借机把档案资料的收集与会议的举办同部署，确保大会全过程的记录和大会形成的各种文件报告得到齐全完整的收集管理和归档。档案主管部门要加强与主办方的协调，加强对大会档案收集管理的业务指导，汇集国际国内经验，丰富档案内容。另一方面，要认真梳理历史上形成的生态环境保护档案，查缺补漏，开展档案史料汇编，包括政策汇编、保护区示范区成果汇编、项目档案资料汇编，为专家学者提供研究素材。开展档案文化产品开发，包括举办展览、编辑环保的故事、拍摄环保档案利用专题宣传片，利用多媒体，包括广播、电视、微信、抖音、快手、公众号、向公众普及环保的知识，展示生态保护的重要性与成果，让公众了解生态与人类生存的关系，丰富生活生存的意义，从而促进人们保护生态、保护环境、保护档案的行动自觉。