检委会办事机构规范化建设研究

刘涛

（济南市城郊地区人民检察院，山东 济南 250098）

一、检委会办事机构规范化建设的重要意义

检委会办事机构是人民检察院检委会工作顺利运行的重要保障，是检察委员会和检察机关业务部门之间联系的桥梁，其职能作用发挥的大小和工作开展的是否顺畅直接影响检委会的工作质量。检委会办事机构规范化建设对检委会工作的重要性主要体现在以下三个方面。

（一）保障检委会正常运行

如果没有特定的办事机构和相关人员承担检委会的日常工作，则检委会无法正常运行，检委会决定事项能否执行也无法监督到位。比如检委会会议时间和地点的通知，相关文书的制作和签批工作，案卷材料的收集、整理和归档，会议决定事项的督办催办等等，这些都需要由专门的机构即检委会办事机构完成。

（二）提升检委会会议工作质效

检委会办事机构的一项重要职能，就是为检委会决策发挥参谋助手作用。比如，对提交讨论的案件或者事项进行审核把关，防止议题随意提请。对承办部门提请程序不当或者案件审查报告不规范的，提出纠正和修改完善的建议，避免因议题材料不完整、不全面而影响检委会正确决策，从而提升检委会议事议案质量。要立足职能，对承办部门提交研究讨论的案件认真审查，比如案件定性、法律适用、释法说理、事实和证据的认定以及承办人意见等等，通过审查，归纳性地形成检委会办事机构的案件审查意见。同时，为了更好地起到参谋作用，可将案件的疑点、难点和焦点问题以及需要注意的事项提炼出来,总结成讨论材料提前印发给各个委员,以便委员们比较全面地了解案情,为检委会委员科学决策提出客观、准确的法律参考意见。

（三）监督检委会决定事项是否执行到位

检委会决定事项如果不能执行或者执行不全面、不准确，则检委会的指导和决策作用就形同虚设。检委会办事机构通过跟踪督办、全程监督、定期通报以及向领导和检委会汇报等多种方式，确保检委会决定事项及时、准确执行，维护检委会工作的权威性。

二、检委会办事机构规范化建设存在的问题

（一）机构设置不规范，不统一

现有的组织机构编制制度中，对检委会办事机构是否应当设置、级别以及编制数量是没有相关规定的，实践中也是情况不一，多种多样，规范化程度不高，具体说来，有以下几种情况。一是机构单设，有明确的编制。这种情况在基层检察院比较少见。二是设立办事机构，与法律政策研究室、案件管理等部门合署办公，办事机构人员为专职或者兼职。三是不设机构，检委会日常工作由法律政策研究室、案管部门或者办公室等部门承担。四是机构名称不统一，有的称之为检委会秘书处，有的为检委会办公室。

（二）人员配置总体不强，特别是基层检察院，这种情况较为突出，在一定程度上制约了检委办各项职能的发挥

从目前来看，基层检察院检委会办事机构的检察人员绝大多数是兼职，如由办公室、研究室或者案管办的人员兼任检委会办事机构人员。实行员额制以后，员额检察官基本上都在一线办案部门，加上员额检察官较少，所以检委会办事机构人员极少是员额检察官，绝大多数是检察辅助人员或者司法行政人员，法律研究水平总体上不如员额检察官，因此在对疑难、复杂、重大案件如何处理的审查把握上还有一定不足，这在一定程度上制约了办事机构各项职能的发挥。

（三）工作职责定位模糊，造成工作中职能作用发挥有限

目前检委会办事机构在检委会工作中的作用更多体现的是会务保障作用，如收集议题资料，分发会议材料、会议通知、会议记录和档案整理等，其作为检委会参谋助手的作用体现的并不明显，比如在议题是否上会研究上没有决定权。实践中，一些检察官将本应自行决定的案件或者非应上会研究案件提交检委会审议，只要检察长或者分管检察长决定上会，检委会办事机构是无法否决的，议题审查也就成了摆设。此外，如果检委会办事机构审查议题报告人员为非员额检察官，在审查意见上则权威性不足，一般不会对提交讨论的案件或事项提出实体性意见建议，很难形成参考意见，实践中基本上都是同意承办人意见。久而久之，其参谋助手地位弱化，偏离办事机构设立的意义，陷入领导愈发不重视，案件承办检察官轻视、工作积极性不高、职能作用发挥不好的恶性循环中。

（四）监督检委会会议决定执行事项职能作用发挥不明显

检委会办事机构对会议决定是否执行到位的监督，通常都是通过对承办部门提交的书面材料进行审核完成的，对于执行是否准确全面，程序上是否及时高效则并不掌握。[1]一方面，检委会办事机构对于决定落实情况的相关信息无法掌握，另一方面，也缺乏相应的机制制度予以保障。

三、加强检委会办事机构规范化建设几点浅见

（一）规范检委会办事机构的设置

一是规范检委会办事机构的名称。建议最高人民检察院下文规范检委会办事机构的名称，比如可将办事机构统一称之为检委会办公室。二是内设机构改革后，在单独设立机构编制比较困难的情况下，基层检察院检委会办事机构并入哪一个部门，应当统一规范。从各地的情况看，有的将法律政策研究室和案件管理中心合并，组成案件管理部，检委会办事机构设在研究室；有的将检委会办事机构、人民监督员办公室、法警、技术信息部门和研究室合并成立检务管理部门；有的将检委会办事机构与研究室分离开来，分别并入不同的部门等等。

从更好发挥检委会办事机构作用的角度出发，笔者认为，检委会办事机构与研究室和案件管理部门合并组成大部的做法更好，并且是独立运行，不放在研究室。理由有以下几个方面。一是能够保证人员能够专心做好这项工作，避免兼职造成顾此失彼的情况。二是与研究室同属一部门，法律政策研究的成果可以为检委会办事机构开展实体审查提供理论指导，加之研究室法律法规资料比较齐全，人员法律功底深厚，检察业务水平较高，检委会办事机构可依托与研究室同属一部的优势，经常性的沟通交流，能够有力提升相关人员工作水平。三是与案管部门同属一部门能够充分利用案管的优势，及时了解上会案件的办理情况和检委会决定事项的执行情况，有效提高监督质效。案管部门负责组织案件质量评查和案件流程监控，是检察机关案件办理的内部监督部门。检委会办事机构与案管同属一部门，可以及时了解案件性质，掌握是否符合上会条件。检委会作出决定后，通过案管部门，检委会办事机构能够掌握承办部门的执行情况，对没有执行或者执行不力的，可以及时跟进监督，确保检委会决策准确按时执行，避免一纸空文的现象。

（二）在有条件的情况下，检委会办事机构审查上会议题检察人员应为员额检察官

司法责任制改革后，检委会办事机构的工作能否具有权威性，能否发挥出应有作用，在很大程度上取决于人员的配备，特别是员额检察官的配备，这也是关系到办事机构工作持续发展和人员稳定的重要问题。检委会研究的案件主要是重大、疑难、复杂案件或者是重大影响的案件，如果议题审查人员不是员额检察官，在提供法律参考上较难形成使人信服的意见。因此，建议在人员配备上应重点考虑工作人员的理论水平、业务能力和办案经验等因素，选拔优秀员额检察官作为检委会办事机构专职工作人员，增强人员专业化和职业化水平。即使受条件所限，无法配备员额检察官，审查议题人员也应当是具有较高检察业务水平和法律理论素养的检察官助理，这样才能增强办事机构本应具有的权威性。

（三）制定规范性工作制度

统一业务系统检委会子系统的配置是检委会办事机构工作规范化的重要契机。检委会办事机构应当按照《人民检察院检察委员会工作规则》的相关规定和统一业务系统对检委会工作各项文书的制作要求和工作节点设置，规范工作流程，切实提高工作质效。

一是对承办人提交议题是否符合上会条件严格把关。要按照《人民检察院检察委员会工作规则》的相关规定，规范议案议事程序，厘清检察官与检委会的权限边界，设定检委会权力清单，对于提交检委会讨论的案件和事项进行严格审查，提高检察官的责任担当意识，防止承办人为规避风险而随意将案件提交检察委员会讨论的情况。对不符合上会条件的议题，要依法提出否决建议，报检察长决定。

二是规范议题提交审查程序，要求承办部门严格执行。司法实践中，承办部门议题提交不规范的问题在一定程度上存在。如提请程序不规范，承办人不按照规定的时间将议题提交给办事机构，有时只是口头通知，直到临近检委会会议召开前一天才将议题提交到检委会办事机构，导致检委会委员和检委会办事机构均没有充分的时间对待议案件和事项进行分析研究，不仅影响议题审查，而且直接影响检委会会议质量。再如，承办部门提交的材料内容不完整、格式不规范、文书不按照检察机关统一业务系统要求制作，都对检委会办事机构议题审查工作带来不利影响。因此，检委会办事机构应当制作议题提请规范标准，经检察长同意后发送各业务部门，要求严格遵照执行，对不符合议题提请程序和标准的，除紧急情况外，不予接受。要通过这种方式，培养承办部门规范提交议题材料的习惯，同时也保证检委会办事机构议题审查工作依法依规开展。

三是严格按照统一业务系统检委会子系统对业务流程和文书制作的要求开展工作。检委会办事机构应按照系统规定制作相应报告以及流转审批表，报送领导签批。准确填录案卡，安排会议议程和程序，除紧急情况外，在召开会议三日前将本次检委会讨论的议题、会议召开的时间和地点通知检委会委员和列席人员。在相关文书的制作上，要严格按照检察机关统一业务应用系统内的文书模板，规范制作检委会相关法律文书和工作文书。会议纪要应当记载规范，经领导审定后送各位检委会委员，发本院相关部门，报上级院检委会办事机构。[2]会议记录应当如实、完整和准确，具体客观地反映会议讨论和表决情况，并呈与会委员确认签字后及时归档。要及时起草会议决定，在统一业务系统内报领导审批后，向有关部门送达检委会决定事项执行文书。在督办和反馈程序环节，应按照规定进行监督督办。全部工作完成后，将承办部门执行情况和反馈情况材料与检委会决定以及检委会子系统内相关文书一并整理归档。

四是建立健全检委会决定事项执行督办机制。检委会决定能否得到及时准确执行是检委会会议能否起到作用的重要环节。因此，检委会办事机构应当建立决定事项执行督办机制，对检委会决定进行全程跟踪督办。此外，检委会办事机构应当建立执行情况定期报告制度、执行督促催办制度和执行情况检查制度，改变检委会办事机构督促执行方面弱化的问题，确保检委会决定真正落实到位。

五是加强检委会办事机构工作信息化和智能化建设。检委会办事机构工作人员应转变观念，适应信息化工作的最新要求，善于应用信息手段开展日常工作，充分发挥全国检察机关统一业务应用系统的信息智能作用，加强辅助系统和智能语音系统建设，拓宽信息技术和人工智能在检察办公等方面的应用，不断提升检委会办事机构工作效率和水平。

六是加强检委会办事机构工作人员学习培训制度。随着经济社会的不断发展，新的法律法规不断出台，作为重大、疑难、复杂案件议题的审查人员，必须深入学习最新的法律法规，努力提高自身检察业务水平，切实承担起这份重任。目前来看，检察机关的业务培训大多是针对办案部门的，很少有专门针对检委会办事机构的，笔者建议市级院以上可建立检委会办事机构检察人员培训制度，每年集中组织辖区内工作人员学习培训，培训内容要涵盖四大检察业务，拓宽检察人员的知识面，切实提高检委会办事机构全体干警的整体素质。