美国海外军事基地的扩张与调整

★ 杨 敏 刘 毅

建立海外军事基地的历史可以追溯到古希腊城邦军事斗争时期。那时，海外军事基地就是一国力量的象征与海外征战的“桥头堡”。近代，海外军事基地是欧洲列强瓜分世界、掠夺资源的据点。美国是一个后起的资本主义国家，自1776年宣布独立后的近一百年中，美国凭借其“东西临两洋、南北无强国”的地缘优势，长期奉行孤立主义原则，致力于本土防卫，抵御欧洲殖民者从大西洋沿岸对其入侵，对欧洲国家的政治和军事奉行不干涉的外交政策，未在海外建立军事基地和大规模驻军。美国认为“海外军事基地是欧洲大国海外扩张的工具，美国是超越传统大国的新国家，始终站在道义的制高点”①孙德刚：《冷战后欧美大国在中东的军事基地研究》，北京：世界知识出版社，2015年，第75 页。。但领土的扩张的基因已植根于其文化传统之中。随着国力和军事力量的不断增强，自1898年美西战争，美国开始步英法殖民列强的后尘，走上海外军事基地扩张的道路。经历第二次世界大战和冷战期间海外基地的迅猛增长之后，美国不断调整全球军事部署，形成目前以本土为辐射点，东西南北四个方向、十余个基地群的总体布局，基地遍布除南极洲外的世界六大洲、四大洋，以实现其控制战略要点、维护其全球战略利益的目的。

一、美西战争：美国首次获取海外军事基地

19 世纪末20 世纪初，随着美国国力的日益增强与军事力量不断壮大，在美国海军历史学家、战略理论家阿尔弗雷德·塞耶·马汉的海权论思想与总统西奥多·罗斯福扩张政策的共同推动下，美国开始大踏步走向世界。罗斯福自幼对海军和海战史具有浓厚兴趣，曾担任美国海军部副部长，深受马汉海权论思想的影响。由他力主发动的1898年美西战争，是美国海外扩张迈出的关键一步。美国打败西班牙后，通过《巴黎和约》，控制和夺取了古巴、波多黎各、关岛及菲律宾等地，并开始在当地驻军。古巴和菲律宾群岛既有重要的经济价值，又是美国分别向南美洲和亚洲扩张的战略基础。

“以1898年美西战争和1898—1900年对华门户开放政策的提出为标志，全球主义开始在美国对外政策中产生重要影响。”②陈舟：《面向未来的国家安全与国防》，北京：国防大学出版社，2008年，第295 页。1903年，美国策动巴拿马从哥伦比亚独立，随即与巴拿马签订条约，获得巴拿马运河的开凿权和控制权，并借机在附近兴建大量军事基地。由此，美国掌控了连接大西洋和太平洋的战略通道。

美西战争后，美国还进一步吞并夏威夷，占领威克岛，并与德国分割萨摩亚①朱瀛泉等：《国际关系史》第3 卷，北京：世界知识出版社，1995年，第279 页。，加速了与列强重新瓜分殖民地的进程。自此，美国从致力于陆地扩张开始转向海外扩张，更积极地介入欧洲和亚洲的国家事务乃至全球事务。第一次世界大战爆发前夕，美国海外所拥有的军事基地就规模和范围而言都有突破，但与老牌欧洲殖民大国相比，总体规模仍然较小。②参见李坡、朱启超、张煌：《美军海外基地的源起与发展》，《军事历史研究》2013年第4 期，第109 页。

二、两次世界大战：美国加速全球基地扩张

在美国国内，从华盛顿阐明孤立主义原则直到第二次世界大战，孤立主义在大多数时间对美国政治起着支配作用。第一次世界大战的实战经验为美国大规模建立海外军事基地奠定了基础。不过一战后，美国孤立主义思想仍占主导地位。美军在战后关闭了海外基地，撤回了海外驻军，大量裁减军队，放慢了向外扩张的步伐。当时影响美国海外基地建设的指导思想是，美国只在海外关键地区部署少量军队用于保卫美国的海外利益。

一战前后，逐渐走向衰落的“日不落帝国”英国与崛起的新兴资本主义国家美国在海外军事基地扩张方面产生不可调和的冲突。1922年签订的《五国海军协定》（即《美英法意日五国关于限制海军军备条约》）是英美两国在海外军事基地方面的首次交锋，也成为“英美新旧世界霸主权力交接的开端”③徐蓝，耿志：《英美军事战略同盟关系的形成与发展（1919—1945）》，北京：北京师范大学出版社，2019年，第577 页。。但由于1922年《五国海军协定》有关于海军基地的限制，美国的海外驻军规模受到一定制约。直到1938年，美国海外基地仅有14 个，主要是位于太平洋地区和加勒比海域的岛屿，海外基地规模与欧洲主要国家和日本相比都小得多。④Catherine Lutz, The Bases of Empire: The Global Struggle Against U.S. Military Posts, New York: New York University Press, 2009, p.1.

二战深刻影响了美国的全球战略和防御态势。二战初期，英国无力管理和维持其数量巨大的海外军事基地，加之英国商船遭到德国潜水艇伏击，英国损失惨重。美国利用英国处境困难这一情况，于1940年通过《驱逐舰换基地协定》，以50 艘超期服役的驱逐舰从英国手中获得加勒比海地区特立尼达、牙买加、安提瓜、圣卢西亚、英属圭亚那、巴哈马群岛军事基地99年的租借权，并可无偿使用纽芬兰和百慕大群岛的海空军基地。⑤Stacie Pettyjohn, U.S. Global Defense Posture 1783-2011, Arlington: RAND, 2012, pp.46-47.力主达成这项协议的富兰克林·罗斯福称这是“自路易斯安那购地案以来，巩固国家安全的行动中最为重要的举措”⑥C.T. Sandars, America's Overseas Garrisons: The Leasehold Empire, New York: Oxford University Press, 2000, p.3.。当时，罗斯福对大西洋地区的关注远超过太平洋地区。正如亨利·基辛格所言，“大西洋对于罗斯福的意义，就相当于英吉利海峡对于英国政客之意义”⑦Henry Kissinger, Diplomacy, London: Simon&Schuster, 1994, p. 387.。《驱逐舰换基地协定》也标志着英美两国在大西洋地区霸权转换的开端，为英美两国之后在海外军事基地方面的和平交接奠定了基础。

由于多数美洲国家在二战初期不愿意接受美国驻军，美国则以“机场建设计划”为掩护，在中、南美洲及加勒比海区域建立航空基地。到二战结束，该计划已建立两条从北美大陆一直延伸到巴西的空中走廊，包括48 个陆航和海航基地。提供基地的国家包括古巴、海地、多米尼加、墨西哥、尼加拉瓜、玻利维亚、哥伦比亚、委内瑞拉、巴拉圭等。⑧Stacie Pettyjohn, U.S. Global Defense Posture 1783-2011, pp.45-46.

日本偷袭珍珠港严重冲击了美国的孤立主义思想，令美国深刻认识到其传统政策脆弱性的一面，决定插手世界事务。战争初期，在“西半球防御”战略的指导下，罗斯福将涵盖南北美洲、大西洋及格陵兰岛、冰岛的整个区域视为“西半球防御体系”，主要防止纳粹德国对美国的进攻。随着二战的不断推进，罗斯福的战略考虑开始从大西洋扩展到全球。二战期间，美国以“战略需要”为借口，加强前沿部署，在亚太、中东、非洲、加勒比等地大力拓展海外基地，以便在威胁到达本土前，挫败敌军的进攻。二战结束时，美国海外基地已遍布全球100 余个国家，总数达2000 多个，军事设施3 万余处①Catherine Lutz, The Bases of Empire: The Global Struggle Against U.S. Military Posts, p.10.，海外军事基地的规模与范围达到美国基地扩张历史上的顶点。

二战期间，罗斯福还指示美军参谋长联席会议对战后基地部署进行了两项研究，分别为《美国境外空军基地、设施和运用权利需求》（JCS 570/2）和《对美国军事基地及权利需求的总体审查》（JCS 570/40），开发战后海外基地建设计划。JCS 570/2 被称为美国的“基地圣经”②C.T. Sandars, America's Overseas Garrisons: The Leasehold Empire, p.6.，于1943年11月完成，确定了66 处需要建立的海外基地；JCS 570/40 直到1945年10月日本投降后才完成，在JCS 570/2 的基础上确立了84 处海外基地，并明确了各区域优先建设的基地选址。由于当时没有特定的对手，参联会设计的防御态势是应对可能来自任何方向的威胁。③Stacie Pettyjohn, U.S. Global Defense Posture 1783-2011, pp.49-59.

三、冷战期间：美国海外基地网络全面铺开

二战后，美国取代欧洲的世界政治中心地位。因意识形态分歧和国家利益矛盾，战时联盟迅速瓦解，美苏关系恶化，冷战初现端倪。对于二战期间获得的基地，很多美国军内外人士认为美国有必要保留。一方面，获得这些基地的人力和财力成本很高，他们认为很多基地是美国民众用生命换来的；另一方面，美国需要大量与潜在敌人足够接近的海外基地以及长期驻扎海外的军队形成“前沿态势”，可对美国本土起到防御作用。1945年8月7日，美国总统杜鲁门在波茨坦会议后的一次广播讲话中明确表示，二战后美国不仅要保留海外军事基地，还要获取更多基地，以维护国家利益和世界和平。

这一时期，美国领导人对“防卫”以及“国家安全”概念的看法出现了深刻变化，这也是推动美国军队出现在世界各地的重要原因之一。美军认为，驻扎在海外军事基地的美军能迅速应付对美国利益和盟国安全的威胁。这些海外基地及部队不仅能震慑入侵者，还能及时应对其他意外事件，甚至包括战争。正如地理学家尼尔·史密斯所说：“在没有殖民地的情况下，通过分布在世界各地的必要的军事基地保护全球经济利益，限制未来的军事冲突，这能确保美国进入各地市场。”④大卫·韦恩：《美国海外军事基地：它们如何危害全世界》，张彦译，北京：新华出版社，2016年，第27 页。

但由于受自身财力限制，加之多个东道国——包括盟国英国——的拒绝，二战刚结束的几年内，美国的海外基地快速收缩。1946年，美国在格陵兰岛、冰岛、亚速尔群岛的基地使用受阻，在巴拿马运河区以外保留131 处军事设施的要求也遭到巴拿马政府的拒绝。⑤C.T. Sandars, America's Overseas Garrisons: The Leasehold Empire, pp.12-13.战后，美国海外军事基地数量锐减，到1949年仅余582 处，几乎完全放弃了位于中东、非洲和南亚的基地。⑥Kent Calder, Embattled Garrisons: Comparative Base Politics and American Globalism, Princeton: Princeton University Press, 2007, p.16.

1947年，美国借援助希腊、土耳其之机，提出“杜鲁门主义”，决心对苏联展开全面遏制，并为对抗苏联重新规划全球态势。“杜鲁门主义”标志着美国彻底摆脱了孤立主义的影响，战后扩张型战略由此确立。在美苏争霸的大背景下，随着冷战升温，美国海外基地体系再度迅速扩展，曾不愿让美国在本国驻军的国家开始接受美国驻军，已建立基地的国家则同意进一步扩大基地及美国驻军规模。⑦Stacie Pettyjohn, U.S. Global Defense Posture 1783-2011, pp. 64-65.二战后广大新独立国家的民族主义情绪高涨，美国借机与众多主权国家签署大量协议来维持战后的全球基地体系。格陵兰岛、冰岛、亚速尔群岛三个重要的军事基地得以保留，与英国《驱逐舰换基地协定》中获得的军事基地也大多得到保留。

在“杜鲁门主义”的影响下，美国在东亚、西太平洋、中东等热点地区构建了一系列军事同盟体系，与43 个国家和地区（包括台湾地区）签署了8 项同盟条约。美国利用同盟体系提供的便利，积极推行控制欧亚大陆边缘地带的扩张政策，遏制以苏联为首的社会主义国家。美国在当时所有的北约成员国间设立海外基地；通过美日、美韩、美菲、美台军事同盟条约在上述国家和地区设立基地；通过东南亚条约组织在老挝、越南、泰国、巴基斯坦等国部署军事力量；通过《中央条约》得以在伊朗开辟基地。①Robert Harkavy, Great Power Competition for Overseas Bases. New York: Pergamon Press, 1982, pp.131-140.20世纪60年代中期，美国通过同盟条约在全球拥有375 个主要军事基地及3000 余处小型军事设施，将苏联和中国置于包围之中。②参见大卫·韦恩：《美国海外军事基地：它们如何危害全世界》，第27 页。

1946年12月至1947年3月，美国海军还实施了代号为“跳高行动”的南极探险活动，以确定在南极建立并保持军事基地的可行性，调查可能建立军事基地的场所。但为防止冷战扩大化，美国最终放弃了在南极设立军事基地的打算，主导通过了和平利用南极的《南极条约》，南极洲也成为目前七大洲中唯一没有部署美国海外军事基地的洲。③李双建等：《美国海洋战略研究》，北京：时事出版社，2016年，第134 页。

在东亚，由于当时美国战略重点不在亚洲，1949年6月美军全部撤出朝鲜，标志着美国在东亚基本完成了收缩力量与防线的军事战略调整。朝鲜战争后，“美国的遏制政策范围由欧洲扩展到了亚洲，遏制内容由原来的政治、经济层面扩大到了军事层面”④祁建华，王庆东：《东亚安全与驻韩美军》，北京：世界知识出版社，2009年，第28 页。。从朝鲜战争到越南战争，美国在东亚的军事基地数量持续增长。越战后，美全球基地部署又开始收缩。尼克松、福特、卡特执政期间，在尼克松主义的指导下，美国开始收缩全球基地部署及驻军，军事力量向欧洲集中收缩，以确保对苏联的军事力量优势。例如，1970年、1977年尼克松政府、卡特政府先后宣布从韩国撤军，削减驻韩美军基地。

由于中东地区石油资源的重要地位，卡特政府十分重视对中东—波斯湾地区的军事控制，并在此大力增强海军力量部署。卡特政府的这项政策对美国所产生的意义堪比罗斯福的“驱逐舰换基地”，美国在中东地区启动了有史以来最大的基地工程建设。

里根政府时期，美国重新转向战略扩张，其海军部长小约翰·莱曼提出重新夺取对海洋控制权的“海上战略”，确立并加强美国的“海上优势”，并主持制定了美国海军控制全球16 条最具战略价值的海上咽喉航道的计划，确保美军全球到达、全球航行自由。

四、后冷战时代：美国海外军事基地体系持续调整

冷战后尤其是“9·11”事件之后，美国决策者改变了对国家安全威胁来源的判断，认为美国未来所面临的威胁具有不确定性和突发性的特点，本土防御重新成为美国国防的首要目标。因此，冷战时期以进行大国对抗为基础构建的军事基地体系已不适应21 世纪的安全挑战，应随之调整。

20 世纪90年代，美国关闭或交还东道国近60%的海外军事基地，基地数量从1989年的1669 处降至2001年的690 处，约30 万美军人员回国，其中最主要的是驻欧洲的美国陆军。⑤数据引自美国防部1991 财年和2002 财年《基地结构报告》。在亚洲，美国于1992年关闭了菲律宾苏比克海军基地和克拉克空军基地，从菲律宾撤军。在中美洲，巴拿马政府拒绝修改《巴拿马运河条约》以及美军延长在巴拿马军事基地使用权的设想，美军于1994年开始撤军，至1999年底将运河及周边军事基地全部交还巴拿马。尽管大规模缩减海外基地，美军的海外部署仍集中于冷战的前沿地区——西欧和东北亚。不过，美军的军事行动仍然在其他地方展开，如巴尔干地区、波斯湾、中亚等。小布什就任美国总统后，致力于推动美国海外军事基地的体系调整。

2001年9月30日由时任国防部长颁布的《四年防务评估》报告和2002年9月总统颁布的《国家安全战略》报告都提出要重塑全球防御态势，标志着“9·11”事件后美国大规模调整海外军事基地进入准备阶段。2004年8月16日，总统小布什在对海外作战退伍军人的一次演讲中，正式启动自冷战以来美国最大规模的海外军事基地体系的调整。①George W. Bush, Speech to the Veterans of Foreign Wars Convention[EB/OL].2004-08-16[2018-01-23]. http://presidentialrhetoric.com/campaign/speeches/bush_aug16.html.2004年9月17日，美国防部政策副部长向国会提交《加强美国全球防御态势》的报告，将全球态势调整与2005年开始的新一轮基地调整与关闭（BRAC）②美国于1988、1991、1993、1995年共进行四轮基地关闭与调整（BRAC），共关闭97 个美国本土大型军事基地，但未涉及海外军事基地及驻军。第五轮BRAC 于2006年开始，2011年9月15日完成。这是美军首次以军队转型而不是设施削减为核心的基地调整，也是首次美海外军事基地与驻军同步调整，以整合美军全球部署。相衔接，共同作为美军军事转型的重要支撑。这一计划被国防部称为“一体化全球存在和驻军战略”（IGPBS）或“全球防御态势评估”（GDPR），于小布什上任后即启动，《加强美国全球防御态势》是这一计划的公开报告。此次调整将对“自二战和朝鲜战争以来形成的美国海外部署态势进行最深刻的重组”③DoD, Strengthening U.S. Global Defense Posture[R/OL].2004-09-17[2018-01-23].http://www.dmzhawaii.org/wp-content/uploads/2008/12/global_posture.pdf.。

自2003年以来，美国国防部与国务院就全球防御态势调整进行多轮商讨，并向国会各委员会及其成员汇报相关情况。国会对于全球态势调整给予经费支持和监管。2003年11月22日，根据《2004年军事建设拨款法案》及其修正案，美国国会任命了独立的总统咨询委员会“美国海外军事设施结构评估委员会”，又称“海外基地委员会”（OSBC），对美全球基地调整计划进行论证。该委员会于2005年5月9日提交最终报告，对国防部的“一体化全球存在和驻军战略”进行了全面评估与分析。④Overseas Basing, Commission Report of the Commission on Review of Overseas Military Facility Structure of the United States [R/OL]. 2005-05-09[2020-05-01]. https://fas.org/irp/agency/dod/obc.pdf.

小布什政府的这一基地调整计划基本得到了其后历届政府的贯彻执行。从数量上看，根据2004 财年的美军《基地结构报告》，美国海外军事设施826 处，随后海外军事设施数量连年下降，至2018 财年缩减为514 处。⑤数据引自美国防部2004 财年和2018 财年《基地结构报告》。从调整方向看，冷战后美国海外军事基地体系的调整主要有三个方向：

（一）伴随“北约东扩”将军事前沿向欧亚腹地推进。“北约东扩”是冷战后国际政治军事领域的重大事件，对欧洲安全格局乃至全球安全格局影响深远。冷战结束后不久，中东欧国家和苏联的加盟共和国相继申请加入北约。伴随“北约东扩”，美国削减德国等传统欧洲盟国驻军，基地部署从欧洲中西部向东部延伸，将军事前沿向欧亚腹地推进，进一步挤压俄罗斯的地缘战略空间。此外，以反恐为借口，美国先后发动阿富汗战争和伊拉克战争，借机插手涉入中亚“空白区”，将军事力量渗透进欧亚大陆的腹地。美国曾取得乌兹别克斯坦的汉纳巴德空军基地、吉尔吉斯斯坦的马纳斯空军基地，塔吉克斯坦、哈萨克斯坦也曾在战时允许美军使用其境内基地。这些军事基地在美国实施的近几场局部战争中发挥了重要作用。

（二）海外基地部署加快战略东移。冷战后，美国认为其利益在亚太地区可能受到潜在威胁和挑战。一方面，恐怖势力在亚太地区蔓延，朝核问题、印巴对峙等热点不断；另一方面，以中国为代表的亚太地区国家，经济发展动力普遍强劲。因此，美国在不断削减欧洲基地部署的同时，全球战略重心不断向亚太地区转移，将中东作战行动结束后不再需要的军事力量转移到亚洲。美国不断增加亚太军事部署，使亚太成为美国海外常驻兵力规模最大、海外军事基地最多的地区。美军强化新加坡樟宜海军基地作为亚太军事基地体系中的支撑点作用；租用泰国乌塔堡空军基地、梭桃邑港海军基地、印尼的雅加达港、苏腊巴亚港、以及马来西亚哥打基纳巴卢港；与菲律宾达成协议，共同改造和扩建菲律宾的五处军事基地，用于美军部队轮换部署。①Associated Press, US, Philippines agree on locations covered by defense pact[EB/OL]. 2016-03-18[2020-05-23]．http://www.foxnews.com/us/2016/03/18/us-philippines-agree-on-locations-covered-by-defense-pact.html.此外，美国还不断加强与印度、越南、缅甸的防务合作，全方位打造东南亚基地圈。

（三）重视大中东和非洲地区的基地建设。美国在削减驻欧洲军事部署的同时，加强了在中东的军事基地建设。1991年，美军借海湾战争重返中东并长期驻军。1995年，美国海军重新组建第5 舰队，总部驻巴林的麦纳麦，沙特阿拉伯、科威特、阿联酋、卡塔尔也准许美国部署基地并预置武器装备。在非洲，1993年美军在摩加迪沙遭受重大伤亡后，从索马里撤军且不愿参与非洲冲突。然而，在“9·11”事件后，美国又借反恐之名不断强化对非洲地区的军事战略控制。非洲是美军扩大海外无人机基地网的主要方向之一。2007年美国组建非洲司令部以来，通过非洲地区无人机基地计划，已在非洲建立十几个无人机和监视基地，其中吉布提勒莫尼耶军营为非洲唯一的前沿作战基地，也是美军在全球最大的无人机基地之一。

这一时期，美国在海外军事基地调整方面制度相对完备、经验较为丰富，但也有失误。

冰岛地处北大西洋中部，具有重要的战略价值。凯夫拉维克基地是美国于1951年通过与冰岛签订防御协定，在冰岛建立的军事基地。同时，美国负责冰岛防务，冰岛没有自己的军队。冷战期间，冰岛的凯夫拉维克空军基地被北约视为遏制苏联北方舰队进入大西洋的战略要地。冷战结束后，由于冰岛战略价值下降，美军不断削减驻冰岛驻军并决定关闭其基地。2003年，美国单方面向冰岛提出撤离凯夫拉维克基地的要求。在2004年启动的美国大规模海外军事基地调整中，无论是国防部的“一体化全球存在和驻军战略”，还是2005年的海外基地委员会最终报告均强调，由于冷战结束后安全环境的变化，尤其是俄罗斯方面威胁的减弱，建议缩小位于冰岛的基地及驻军规模。2006年9月，美国不顾冰岛政府的强烈反对，从冰岛撤军，归还凯夫拉维克等军事基地，致使冰岛处于不设防的状态。近年来，随着全球气候持续变暖，能源价值极高的北极地区对俄罗斯的战略价值不断提升，成为美俄必争之战略要地。俄不断加强在北极地区的军事存在，自2012年起恢复并新建多处军事基地。2014年12月，在北方舰队基础上成立的俄罗斯北极战略司令部正式开始运作。美国在北极问题上陷于被动局面，为监视俄在北极的活动，美国于2016年与冰岛重新发布联合宣言，重返冰岛，并在2017 财年国防预算中专门拨款重建凯夫拉维克基地。美国在冰岛基地问题上的决策失误，反映出尽管美国在基地管理与运用方面具有完备的制度保障和丰富的实践经验，但对基地部署的战略性前瞻亦有不足之处。

五、结语

从1776年宣布独立到现在的240 多年中，美国从一个软弱、孤立的年轻国家成长为全球霸主，海外基地及驻军既是这一扩张过程的产物，也是其维护全球霸权的重要支撑。美国随着安全环境和安全威胁的变化不断调整其全球海外基地部署，既反映了美国对外政策的发展变化，也从本质上体现了美国国家实力的升降。当国力较强时，其对外扩张、称霸世界的步伐加快，海外基地的建设呈扩张之势；反之，则实行战略收缩，在海外军事基地方面呈收缩态势。回顾美国海外军事基地的历次扩张与调整，美国的海外军事基地在不断调整中实现了美国对全球大部分地区的军事控制。美国精心打造的“基地帝国”仍在加速世界更多地区的军事化，刺激大国之间军备竞争，对世界和平与稳定构成威胁。