给付行政在三农领域的适用意义

刘 慧

（江西财经大学 江西，南昌 330000）

在现代国家，日益复杂化且专业化的社会事项和国家事务使得事先的立法权的行使具有一定的弊端，它因为不能适应快速发展和变化的社会关系和形形色色的矛盾纠纷，而依赖于并且将长期依赖于行政机关的自主立法，它寄希望于行政机关依据专家理性和长时间的经验累积在某一新领域做出积极的实践。即大部分事项在制定成为法律之前一般由行政部门以法规规章等法规范形式制定出来，取得社会上该范围内大部分公民的认可与实践的检验之后，再通过国家立法机关制定出适用于全体公民的法律，这一过程中行政机关及其所具有的专家理性和经验理性的重要性是显而易见的。而给付行政就是在这样的前提条件下产生的一种新型行政方式，它是包括行政合同、行政指导、行政许可、行政奖励、行政承诺等一系列具体行政行为。

1 给付行政的概念

给付行政是指在社会保障制度下由行政主体扮演家长角色，以增加公共利益为目的，对社会中因年老、疾病、伤残等非个人因素导致个人的基本生存难以为继时给予对具体行政帮助，包括公共设施的建设、针对特定人群的帮扶政策、以及通过国家强制手段建立的社会保障制度等一系列授益性行政行为，是“赋予人民某种利益和权利，给人民提供某种好处的授益行政”。

在日本，给付行政是以生存照顾权为基础而衍生出的一系列具体权利，要求政府必须保障人民在社会上的最低生活标准，《日本国宪法》第25条规定的生存权以及该宪法第13条规定的对个人的尊重都是给付行政的提现。而在德国，围绕福尔斯托霍夫的给付行政理论展开的公民对于共同体享有的给付请求权得到了行政法学家的热烈讨论和实务届的积极回应，并逐渐形成了社会国家原则（德国《基本法》第20条第一款和第28条第一款第一项）。

据此，就给付行政权本身或生存照顾权或社会权而言，我国《宪法》和《立法法》并没有将其作为法律保留事项，而是由全国人大及其常委会将其具体化在各个单行立法的给付规则中，例《残疾人保障法》、《未成年保护法》、《义务教育法》等。但实践中大量的给付行政规范是由行政机关通过颁布大量的行政法规、规章以及其他规范性文件确立的，对行政机关立法的合法性与正当性则一直是人们争议之处。

2 在三农领域实施给付行政行为时必须要遵守的法律原则

2.1 法律优先原则

任何行政活动都不得违反法律的相关规定，这里的法律为广义上的法，不但包括狭义上的法律（由立法机关制定并颁布实施的法律），还包括法理理念、法律原则等实质意义上的法规范。这是因为行政权力必须在法律的框架内实施，一旦超越这个框架，行政机关的权力将不受任何约束，而具有国家强制力手段的主体实施的侵害行为，比任何个人的纯粹犯罪都来的可怕，行政恣意和行政专横需要我们时刻警惕和提防。

2.2 法律保留原则

法律保留原则包括严格的法律保留原则和相对的法律保留原则，针对此文，笔者认为应该适用相对的法律保留原则。即在上位法构建的大框架下，允许行政机关存在一定程度的自由领域，让行政部门所具有的专家理性和经验理性发光发热，特别是给付行政这类柔性行政，更需要结合现实情境才能做出具体行政行为。正是基于此，行政机关才能依法高效处理和解决纷繁复杂的社会事务和类型多样的社会关系，其对社会的稳定和发展具有不可比拟的意义。

2.3 国家辅助性原则

这指的是国家与个人之间具有明确界限，当个人能够对自己的生活负责任并努力实现自我发展时，国家不必积极作为；当个人对实现其基本权利都存在现实困难，且穷尽一切手段仍不足以实现自己的权利时，国家才需要开始积极行动，即国家的行政是保护性的、辅助性的。

2.4 禁止过剩给付原则

它与国家辅助性原则是密切相关的，资源的有限性决定了给付的有限性，这意味着给付行政的限度是刚好达到最低生活标准，而不是高生活标准。这种原则不仅能提高资源的有效利用率还能帮助社会成员形成自强自立的高尚精神。

3 给付行政在三农领域的表现形式

给付行政存在于社会生活的方方面面，它以照顾并保障社会弱势群体或者说是底层人士的基本权利为核心，是一种资源的倾斜保护和另一种财富再分配的形式。给付行政覆盖社会的全方面，但下文只就三农领域展开探讨，具体为三方面：

3.1 农村公共设施制度的建立与发展——供给行政

法律的最大价值就是维护社会的公平正义，确保稳定的社会秩序，而这就需要我们做到工农无差别，城乡无差距。2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》第五十二条规定：“县级以上地方人民政府应当统筹规划、建设、管护城乡道路以及垃圾污水处理、供水供电供气、物流、客运、信息通信、广播电视、消防、防灾减灾等公共基础设施和新型基础设施，推动城乡基础设施互联互通，保障乡村发展能源需求，保障农村饮用水安全，满足农民生产生活需要。”这就是给付行政展现出来的一种形式——供给行政，由国家提供公共设施和公共企业，打破城市和农村之间的壁垒，让农村也能够有平等的机会在教育、医疗、文化等民生行业享受到社会进步和经济发展的好处。大力发展学校、医院、博物馆等公共设施，同时提高邮政、铁路、煤气、自来水、电力等民生行业企业的自主经营能力，公共事业及相关服务设施经营的社会化让政府的供给行政行为源源不断的为农村的可持续和高质量发展贡献力量。

3.2 农牧业生产经营的现代化和自主化——资助行政

在改革开放之初，为了快速发展经济，国家通过实行工农剪刀差的方式，以牺牲农业的大政方针来换取短时间内工业的迅猛发。这实际上也是一种给付行政。正如巴斯夏所宣扬的那样：“铁的事实是：国家不是、也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送——换句话说，它有一只粗暴之手，也有一只温柔之手。为了干第二件，必须先干第一件。”现在，政府必须要伸回那只“掠夺”之手，并向农业伸出那只温柔的“给付之手”。比如为了鼓励、引导农民在农业领域的积极性，当大量粮食囤积在手无法售出（包括销售渠道、运输方式、市场需求等多样性的原因）时，政府会积极行政，通过资助行政的方式为相关粮食收购企业开放贷款通道、进行农业性财政补贴进而要求企业以国家保护价收购农民手中的余粮以达到保护农业发展的目的。但任何给付行政都必须遵循一个原则，即禁止过剩给付。给付行政的展开是以纳税人的负担为基础的，应考虑行政给付的必要性与适当性，避免资源的浪费。资助行政的是在国家政策和法律法规允许的范围内，对相关个人、企业、组织等进行的最低生活标准的行政帮扶行为，是帮助社会弱势群体达到普通生活层面的要求，而不是要达到高层次高水平的方面。因此，在不违反法律法规的情况下，资助行政应当伸手但不能伸太长的手，让重点民生农业（有助于直接解决农村人口温饱的种植业、养殖业和以当地有发展前景的农副产品的包销、转销、出口等）在国家救济的援助下，自主发展、自主经营，以期成为一个蓬勃发展的支柱产业，为农村经济甚至于是整个社会的经济收益带来质的提升，实现整个社会的繁荣发展和共同富裕。

3.3 农村居民的生产生活保障——社会保障行政

这是给付行政中最具有代表性的一种授益性行政行为。社会保障制度是指国家针对个人因伤亡、失业、疾病或难以预料的突发性事件而导致的难以承受的负担，通过预先的制度设计，由全体社会成员共同分摊风险，寻求救济和帮助的体制机制。针对受保障制度的原因不同，农村居民大概可分为两大类：一是先天型社会保障人群。这类农村居民因天然的环境、身体素质、生活条件因素不同而产生了包括农村留守儿童、妇女和老年人以及残疾人、困境儿童在内的弱势群体，这类群体的一大特点是主体多样化，涵盖范围广，人群基数大，它们大都聚集在农村等偏僻地方，极容易被忽视成为“边缘群体”而丧失国家社会保障制度对其的帮助，从而导致“幼无所教，劳无所得，老而无养，病无所医”的困顿情况。农村的这类“弱势群体”比之城市里的“弱势群体”更为弱势，因为中国复杂的地理环境，特殊的国情，丰富的历史背景导致某些农村居民无法脱离当地去外面寻求更好的生活机会进而无法保障自己的基本生存，政府如果对其漠视的话就是政府职责的缺失，这显然与责任政府、执政为民的理念不相符合。因此，针对农村此类弱势群体，应与城市居民的社会保障制度有所区分。社会保障制度一般是通过发放救助金，救济金，补助金等保障资金来重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。但事实上因为我国幅员辽阔，发展很不平衡，难以制定出一个统一的保障标准，再加上社会保障多以当地财政预算为限，所以行政机关在发展当地的农村居民社保制度时应以法律保留原则为主，兼顾平等原则与比例原则。在法律法规的框架内，根据各地农村的实际发展水平、当地财政状况、需要受给付群体的范围科学、合理的确定保障对象的范围、保障制度的具体准入门槛，同时加强保障资金的依法管理和依法监督，做到制度完善，程序明确、操作规范，以确保农村贫困居民物质生活水平的提高和给付行政中“依法行政，执政为民”的法律理念的贯彻执行。二是后天型社会保障人群。这类人群也可以说是政策催生出来的弱势群体，因为政策的倾斜让一部分人先享受权利，让一部分人暂时性受损，最为典型的代表是土地被大量征收后处于失业状态的农民。按照《土地管理法》第四十七条的规定：”征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。“补偿费多是一次性支付，但土地补偿费和安置补助费的发放却要经过政府以社会保障金的的形式发放给被征地农民。通常做法是国家为被征地农民设立基本生活保障金账户，账户包括个人账户和社会统筹账户，土地补偿金和安置补助费划入个人账户中，社会统筹账户则由政府补贴等其他资金组成。尽管有社会保障制度的扶持，但事实上被征地农民依然会因为相关原因失去生活支持，无法进行正常的生产生活经营，从而因为低生产力而处于社会底层。一方面，给付行政是一种授益性行政行为，它的性质决定了即使该账户是专为被征地农民设立的基本生活保障金专户，但资金的发放往往还是具有相关的前置条件。当地政府对于社会保障金的数额、准入条件、发放范围和方法具有相当大的自主权，这些前置条件还随着财政预算、政策目标的变动而改变，因此被征地农民对政府的高依赖性（因其社会地位和生存状况等多因素决定）与政府执政方式的多边性构成了现实里的矛盾，影响着被征地农民生存权与社会权的实现。另一方面，后续的社会帮扶政策的缺位。被征地农民在拥有土地这项财产时，大都是积极从事生产经营活动，努力为自己、家庭以及整个社会创造财富，但在失地后，这部分人却非由其本意的成为了社会的一种负担，一定程度上阻碍了社会的发展。“从法律意义上是自由的决定，但从经济角度却是被迫的、新的从属和剥削关系，由此产生的人数不少的民众层的贫穷就不能解释为是个人的无能。”而由政府催生出来的弱势群体，当然需要由政府来解决他们的贫困。正如大家常说的那样，“授人以鱼不如授人以渔”，单纯的社会保障金只能帮助被征地农民度过一段时间的生存消耗，长远的、有目标的、高效率的社会保障制度才是我们的首选政策。保证给付行政的最低标准，加上后续帮扶制度的积极践行，稳步推进被征地农民的转移就业工作，就地发展农业经济，就近安排上岗工作或者建立专门的组织企业以增加就业岗位，扶持他们进行自强自立，发展生产，努力实现脱贫再致富的伟大目标。

4 结语

随着现代经济的快速发展，我们不能忘记“三农”对改革发展做出的巨大贡献和牺牲，当他们的基本生存缺乏保障时，政府就应该积极作为，强化政府职责，保障人权，让民生保障的内容从文本转向现实。同时建立多维度、多层次的行政监督途径，以科学、民主、法治的程序机制为保障，让给付行政在公平、公正、公开的阳光制度下稳步运行，为“三农”领域在发展提供坚实的社会支撑。

积极推进给付行政在“三农”领域的实施，绝不是国家对于该类受给付群体的一种“恩赐”，这是公民依据社会契约论合理合法行使并保障自己的基本生存权利，是国家建立政府首先应该达成的要求，是社会主义制度的优越体现，是民生主义在行政法上的崭新面貌。但农村经济的全面发展绝不能仅靠政府的行政行为，再高福利的国家也不足以支撑如此庞大数额的行政给付行为，所以我认为应该强调政府的统筹和规划职能，引进相关社会组织的帮助与协调，形成政府带动、社会行动、自我驱动的高效发展模式，以此促进民生制度建设的稳步前进和依法治国政策的全面实施。