基于发达国家经验的新型职业农民培育启示

陈 瑶，邓春景

（河北农业大学人文社会科学学院 河北，保定 071000）

为应对“谁来种地、如何种地”这一全球危机，各国政府多侧重于从提升农村整体素质、发展现代化农业、完善高水平职业农民培育模式等方面进行战略部署。纵观农业化程度高的发达国家，其农业发展皆与高素质职业农民息息相关，因重视对职业农民培育，并在长期历史发展中累积充足经验，如此二者方可相辅相成。本文综合发达国家职业农民培育共性因素及发展规律，借鉴其发展经验及可实施举措，以期提升我国新型职业农民培育水平，进而增强农民综合素质，实现农业现代化，缓解三农危机。

1 发达国家职业农民培育经验

1.1 外部支撑：制度框架完整

1.1.1 完备法律政策保障体系 通过立法确立及保障新型职业农民教育地位、各项权利是发达国家的典型做法。美国自1862年颁布《莫雷尔赠地学院法案》以来，先后出台《莫雷尔法案》、《史密斯—利弗法案》《乔治巴顿法》《史密斯—休斯教育法法案》《就业机会法》《职业教育法》《劳工投资法》等，构成了完备职业教育法律体系。以上法律既从地方方面进行规定，如各州赠地大学、州学院设立、资金保障、专业技能人才培养、设立合作推广站等；又从生产实践、无偿教育等方面对农民地位及各项权利进行保障。《2014年农业法案》虽然在大环境影响下削减了预算，但通过放松借款农场条件惠及更多职业农民，使其获得借款资格；新法案内有专门规定支持新农民贷款计划以及新农民参与农作物保险优惠政策，被广泛地应用于农场初创贷款以及农业贷款等领域，由此可见，美国并未削减对于农业的支持保护水平。

德国职业农民培育法治基础由《联邦职业教育法》《联邦职业教育促进法》以及《联邦职业教育保障法》构成，以上三部法律将农民各项保障措施纳入法制轨道。另外农业等相关部门颁发的《职业教育条例》《培育教师资格条例》与《农业行业协会毕业考试条例》等作为辅助进行完善补充。

日本作为较早以法律形式确保农民职业教育地位国家，法律法规完善严谨，主要法律包括《农业基本法》《农业改良助成法》《关于农业振兴地域法律》《农学校通则》等，法律重点侧重于支持公共性服务、农业基础设施、农民收入提高、农业结构调整等方面。

美、德、日实践证明，对新型职业农民法律政策体系开展得越早，保障越完善，其农业发展质量越高。

1.1.2 培育体系形式适合国情 发达国家各国根据国情及各自农业发展情况，建立了侧重点不同的培训体系及培训形式。

美国农业人口少、地多、劳动力资源短缺，因此建立了由国家农业行政部门进行垂直管理的农业培训体系，即政府主导兴办公益性推广体系，形成并确立农业教育—科研—推广三结合体制[1]，各部分层层联系且职能明确：以各州农学院为纽带，州农学院教师既参与教学及农业实验站科研工作，又与合作推广站专业人员负责农业推广事宜，如此打通科研技术与农民运用间壁垒，使科研技术快速转化为生产力。美国职业农民培训形式主要分为四种：SOE（辅助职业经验培训）、FFA、SAE（辅助农业经验培训）及课堂指导的农业培训，分别从生产管理及农民投资、创业能力领导能力、适用于自家农场及当地的实用技术技能、未来农民农业技能等方面进行全方面职业培训。培训体系与培训形式配合，使农民运用所学提高农业生产水平，同时农学院可根据农民所需及反馈进行调整。

德国高效率农业得益于其高素质农民群体，其职业农民教育包含高等教育与职业教育，前者分为研究型大学、应用型大学，职业教育由预备职业教育、中等职业教育、进修职业教育三个层次组成。德国实行的“双轨制”培训体系是其农民职业教育典型特征，即农业课程与实践课程相结合，企业与学校为教育地点和教育主体的双元，受教育者具有学生与学徒的双元身份，学生有过半的时间在企业进行实践，双轨制教育为德国培养大量技术型、应用型人才。此外，德国还开创了“企业联合职业培训”的人才培养模式，使培育人才更符合市场及企业需求。

日本人口多、土地资源少，自然资源稀缺且人口老龄化严重，但得益于其高素质职业农民，农业科研转化成果极高。日本的农业职业教育体系相对完善，采用开放职业教育体系，且长期贯穿于国家各个教育层次，即由文部科学省系统和农林水产省系统形成的由国家统筹规划、各部门分工协作的农民培训体系。前者负责从小学到大学阶段的农业教育，属学历教育；而后者则是对高等农业教育的有力补充，从高中到大学有计划、分层次、有重点地开展农业职业技术教育，重点培养农业后继者[2]。

1.1.3 准入制度严格保证素质 美国积极建立农场主等级制度，农场主为职业农民，并经过专门注册，其准入制度为技术教育证书与职业技能培训证书，同时以农业绿色资格标准为辅助方式提升自我能力。

德国农民在正式经营农场之前，必须经历9-10年基础教育、3年农业职业教育以及3年农场学徒期，通过该行业统一结业考试获得绿色证书后，方可经营农场。

日本在获得农民资格认证前亦需要经过相应培育。日本认定制度为农户认定以及农业者认定，前者可获得50%的资金补助、7%～30%的税收减免以及贷款优惠政策；后者亦是通过优惠和扶持政策帮助农业者改善农业经营状况、扩大生产规模、提高农业生产率。值得注意的是，日本农民资格认定不仅是对农民职业化的认可，也获得了社会大众对农民的改观，与农民教育彼此促进，相得益彰。

可以看出，建立长期稳定的职业农民培育体系，是促进职业农民能力持续提升、持续化发展的必要前提；根据国情调整培育观念、内容、手段方法等，从而实现高质量职业教育；再经严格准入制度，建立一支高素质职业农民队伍，以保障农业持续高效发展。

1.2 内部引导：政策激励措施

1.2.1 国家政策支持，多元参与协作 通过国家财政划拨保障职业农民培育经费稳定性，多元化参与渠道是发达国家的主要做法。美国政府为吸引更多职业农民，通过财政拨款方式为职业农民培育提供资金支持，采取农业贷款、利息补贴、资金支撑等方式，同时激励各主体如企业、协会、社会参与其中，在制定相应政策时平衡产业界与单位个体利益，如此以便充分利用私人公司及企业基金资源，调动其积极性。

德国政府主要通过以下宏观调控手段来吸引多元主体参与到新型职业农民培育体系中：第一，为促进土地流转及优化产业结构，德国政府允许对土地进行自由买卖、出租，政府以出卖土地所获高额税费为农业企业提供减税额度。第二，通过减免税收、增加补贴及融资支持等手段吸引相关企业及部门参与到新型职业农民培育工作中，同时成立专门政策性银行，为农业企业贷款、融资提供便利；对农业企业如扩大生产规模、降低成本、引进环保措施等业务提供补贴、贴息贷款；第三，职业教育协调企业、学校等多方和谐发展，主要体现在经费方面：政府与企业在培训经费投入方面比例为1：3，政府承担人员工资、管理费、校园维护费，企业则负责学员工资保险、设备折旧费、教材资料费等。“企业联合职业培训”模式将各类型农业企业的资源有机整合，保障职业教育向集成化、信息化发展，以达到培养高素质复合型职业农民的目的[3]。

日本政府通过设立专项财政基金用于职业农民培育，主要包含青年务农资金、经营体培育支援事业、经营收入稳定对策、农业经营基础强化准备金制度、收入保险等方面。同时设立农业专项贷款，如免息贷款制度等，结合财政补贴，从购买农业设备、收入纳入准备金补贴合理避税等方面对职业农民进行补助。在进一步完善法律体系基础之上，积极引入社会资本作为投资渠道，提高社会化服务水平，以帮助农民更加适应市场环境，提升职业农民自我经营能力。同时日本不断完善农村养老保险，农民可以缴纳附加保险，退休后可以领取附加养老金；举行“花嫁回”，改善务农人员的生活生产条件。

由此可见，政府引导、多元参与协作是提高新型职业农民培育质量，促使其长期发展的重要一环。

1.2.2 提升职业吸引，巩固后续力量 保障社会各界对农民职业教育及农业持续关注，提升农民职业吸引力是发达国家农业得以长足发展的重要经验[4]。美国政府自1992年起实施新型青年农民高素质发展计划，通过在赠地大学项目设立奖学金计划、政府提供特色农作物科研与教育推广经费、实行针对农民的灵活性财政计划等措施吸引更多青年加入农业行业。同时美国政府除主导正规农业教育外，还积极鼓励社会各界力量成立民间新型职业农民培育组织，并大力提倡4H教育[5]。4H教育经过长期发展成为美国乃至世界上规模最大惠及人群最多的新型职业农民培养体系，它以多个赠地大学为平台，通过农业技术推广机构发展俱乐部吸引会员，得益于这一成熟青少年发展组织，美国青少年既可获得终身技能培养，又培养了一大批热爱熟悉农业的后继青年力量。

德国政府增强农业吸引力的方法主要有以下几种：第一，为高达90%农业从业人员提供农业养老保险，另外欧盟及德国政府还为农民提供高额补贴；第二，通过给予农业企业全面税收优惠政策，如农业企业、合作社可获得免营业税、机动车辆税等优待措施；第三，鼓励发展农业联合体以及农业合作社，农民借助平台既可获得规避交易风险、资金融通等优惠，又可享受农产品加工增值、大型机械使用等便利。目前德国大多数农业合作社已经通过联和发展形成地区性、专业性合作社联盟，联盟中成员可在情报、市场信息等方面获得有利支持以保护自身利益。

日本建立职业农民社会支持体系农协（即“农业协同会”），它属于非政府组织，其基层组织遍布全国，有着日本超99%的农民参与者。日本农协在职业农民培育中担任着不可或缺的位置，通过举办职业教育培训班开展专业培训，主要向农户提供农业生产技能、农业生产资源分配以及经营管理、家庭理财等生活领域的指导，并积极组织当地农民开展学习交流。

2 我国新型职业农民培育完善路径

针对目前我国新型职业农民培育过程中出现的诸如法律保障机制不完善、管理分散、专业性差、考核指标粗糙、持续性差等问题，借鉴发达国家新型职业农民培育经验，针对性提出以下改正措施。

2.1 推进立法，专法精准施策

目前我国关于新型职业农民培育政策及指导意见数量逐步增加，但多为纲领性文件，缺乏实施层面的专法。借鉴发达国家经验，在完善现行法律法规基础上，从国家层面出台相关法律，如聚焦于新型职业农民所关注的培育体系及内容、权利保护、各项优惠政策等，如此在法律层面确立新型职业农民培育地位，保障其培育权利，建立具有中国特色的新型职业农民培育专法。同时地方可根据国家法律法规，综合地方情况，灵活推出针对性政策，如符合当地的贷款政策、税收补贴等，保证各项配套政策稳步推进实施。

2.2 科学体系，严格认证标准

2.2.1 构建统一、公益性教育体系 进一步完善目前教学、科研、推广“三位一体”新型职业农民培育体系，加强教育资源统一配置及新型职业农民培育教学计划性，让专业机构而非行政机构主导新型职业农民培育，同时鼓励市场化农业教育活动多元发展，按需分类开展培育，逐步形成政府引导、机构主导、行企共同参与统一公益性新型职业农民培育体系。

在培育内容上做到全面系统，将最先进现代的理念、最适用的技术、最有效的方法展示给农民，培育方式上减少短期较为低效的课堂培训，开展持续性的实践教学，建立农民与教育、科研、推广机构的沟通桥梁，促进科研与实际需求的紧密结合，提高农民对现代农业的体验感，从而加速农业科研成果的转化推广。

2.2.2 严格把控认证机制 新型职业农民质量事关我国农业现代化实现以及乡村振兴事业，因而建立一支爱农业、爱农村、懂技术、会经营、善管理的新型职业农民队伍需要科学、统一的认定体系，即在国家指导下制定统一认定考核标准，同时根据职业农民自身文化水平及实践经验不同适当调整认定内容及评价方式。对于已经取得新型职业农民认证的群体，也应当不断关注提升其生产能力及经营能力，建立科学动态的考核评价[6]。

2.3 多元参与，培育支撑发展

2.3.1 积极引导各利益主体参与 我国目前新型职业农民培育以政府倡导为主，各企业、教育机构、农业合作社等社会机构参与力较低，吸引多元力量参与到新型职业农民培育体系中以促进其长远发展。首先需要明确各自地位责任及权利；其次应当通过政策引导及扶持企业等各利益主体参与其中；最后应重视及合理利用农村经济、非经济合作组织，通过它来连结组织农民参与培育。同时建立多元化资金投入保障机制：一方面，建立以政府投入为主、各类社会机构广泛参与的稳定保障体系；另一方面，创新新型职业农民融资方式，保障职业农民培育经费充足。同时在如此基础上建立行之有效的监督机制，确保农民培训经费专款专用。

2.3.2 引入志愿者体系 新型职业农民培育师资力量较为薄弱，教授课程与地方需求亦有所出入，吸引志愿者参与到培育体系中作为有力补充，以共同打造高素质、夯实推进现代农业发展的新型职业农民。首先需要明确志愿者甄别标准，积极鼓励符合条件的广大农业院校在校生、农业技术人才、科技专家特派员、品种养殖大户以及乡镇农村的优秀青年加入到志愿者中来；其次树立榜样人物及事件，注重精神激励，以扩大对农村、农业、农民充满感情的农业教育志愿者队伍。

2.4 增强素质，提升社会地位

主体缺失是我国新型职业农民培育面临又一严峻问题，因此在吸引人才回流方面除增强完善农村公共基础设施等硬件建设，同时应当从精神层面增强农民自我认可度，以提升职业农民综合素质方式，提升其社会主体地位。

从培育内容方面来说，注重提升新型职业农民综合素质，以未来职业农民所需为导向，既注重实践能力培养，又从各模块增强培育实用性。目前大多数培育内容能做到将课堂与田间地头教育相结合的方式，但缺少适应本土特色的实践性课程。因此在培育过程中，应当在征求农民需求及进行地方调研基础上适当调整培育课程，制定符合当地需求的教材及课程。同时引导农民加强自我教育，鼓励农民在做中学，把提高劳动技能而不是仅增加知识储备作为目的，培养全面发展的新型职业农民。

从培育推广体系来说，可借鉴美国4H教育推广体系，它不仅为农业技术推广工作提供了更加切实可行途径，还吸引更多青年留在农场工作，缓解了美国高城市化率下农村空心化问题。我国目前农村空心化问题突出，可借鉴美国进行农业高校、农业技校正式农业教育结合非正式农业教育方式，自青少年时期加强对新型职业农民后续力量培养，对未来农民进行投资，培养高素质新型职业农民，以完成劳动力转移，对传统农业进行改造，推动农业现代化发展。