行政审批电子文件单套制全流程管理模式研究

文·温娟莉

随着现代信息技术的广泛应用和社会各界对档案服务便捷化需求的快速提升，电子文件“双套制”管理弊端日益显现，“单套制”全流程管理的新模式成为当下研究探讨的热点之一[1]。作为电子文件的重要门类及组成部分，行政审批电子文件“单套制”管理模式具备电子文件管理的一般属性。行政审批电子文件“单套制”全流程管理模式的产生与现代信息技术发展密切相关，具有符合时代发展要求的新内涵。

一、行政审批电子文件“单套制”全流程管理内涵及产生背景

（一）“单套制”全流程管理模式的内涵及特点

行政审批电子文件“单套制”管理，是指在对现代信息办公系统生成的行政审批类电子文件分类归档时，只对电子存储媒介及数字信息进行保存与管理。不同于纸质档案的收集、管理、保存、利用等传统管理模式，电子文件“单套制”全流程管理通过现代信息技术，将电子文件管理嵌入至其形成、办理、收集、管理和利用的全生命周期。相较于“双套制”管理模式，“单套制”全流程管理是无纸化办公模式下对电子文件管理模式的创新，强调的是电子文件的全流程管理状态。随着电子政务服务的快速实施以及无纸化办公程度的不断深化，“双套制”管理模式终将被“单套制”取代。

（二）“单套制”全流程管理模式的产生背景

长期以来，鉴于对电子文件长久保存过程中的安全问题意见不一，档案部门广泛采用纸质档案和电子档案一同归档管理的“双套制”管理模式。2003年国家档案局发布的《电子公文归档管理暂行办法》规定，电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文制成纸质公文，与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联[2]。

随着现代信息技术的快速发展，电子文件数量愈益增多，按照“双套制”要求开展档案管理，势必造成资源上的浪费，而且一些比较特殊的电子文件也无法转换成纸质档案或微缩胶片进行保存。改变传统的“双套制”管理模式，科学开展电子文件“单套制”管理模式研究，探索建立“单套制”全流程科学管理体系，对于档案事业的发展具有重要的理论和实践价值。

二、行政审批电子文件“单套制”全流程管理存在的问题

（一）理论与实际不相衔接的问题

当前，有关电子文件“单套制”全流程管理模式的研究成果不断面世。上海自贸区开展的电子档案“单套制”试点管理，浙江省档案局规定的各行政机关电子文件在形成办理阶段采取单轨运行模式，均为“单套制”全流程管理模式提供了可贵经验。

在电子文件“单套制”管理的研究及应用取得进展的过程中，理论和实践两个层面存在着不相衔接问题。问题的产生原因，一是由于我国开展电子文件“单套制”全流程管理工作的时间较晚，实践经验有限，理论成果储备不足，尚未形成理论与实践相互促进的健康环境。目前，相较于电子文件的“双套制”管理，“单套制”管理理论研究缺乏系统性，在法律支持、技术保障和管理架构等方面仍缺乏有效支撑。在实际工作中，“单套制”管理仅在上海、浙江等信息化水平较为发达的地区展开试点，尚未在全国范围内推广。二是由于国情差别和工作模式的差异，国外现有的较为完善的“单套制”管理理论与经验，短时间内很难对我国的档案工作起到良好的借鉴作用。

（二）电子文件流转过程中的安全问题

随着现代信息系统的不断建设，电子文件基本上由业务系统产生，并在其中流转、传输。因其自身特性，电子文件在流转及传输过程中存在一定风险，比如信息易遭篡改且不留痕迹，出现问题难以查证；共享性较强，易造成信息泄密；生成、管理和保存依赖计算机设备，如后者出现问题或与其不能兼容，将出现信息无法读取等问题；传输依赖网络，如网络出现异常或遭非法入侵，极易出现信息丢失或被盗取等情况[3]。

与一般的电子文件相较，行政审批电子文件由于产生、流转和传输的系统覆盖范围广、应用节点多，流转过程更为复杂，对于安全性的保障要求更高。保障行政审批电子文件流转过程中的安全，确保内容不被篡改、窃取，流转日志清晰、透明，出现问题能及时追溯、补救以及在不获知内容的情况下，验证文件的安全性、原始性和完整性，成为包括行政审批类在内的电子文件“单套制”全流程管理模式应用、推广亟须解决的问题。

（三）电子文件长久保存过程中的数据安全问题

在确保流转安全的同时，行政审批电子文件“单套制”全流程管理还应注重流转结束后长久保存过程中的数据安全问题。在电子文件长久保存的过程中，导致数据安全问题的因素主要包括，一是因存储载体损坏极难发现，电子文件的安全性检查带有一定难度；二是除因人为操作失误、系统宕机等内部因素外，黑客攻击、计算机病毒、自然灾害等外部因素都会导致文件信息的丢失；三是电子文件离线备份保存时，数据存储介质在存放过程中受环境和自身因素影响出现损坏，而无法及时获知；四是因计算机技术的更新迭代，电子文件数据可能因读取技术的淘汰而无法获取。安全问题的潜在风险不解决，电子文件“单套制”全流程管理工作将难以开展。

三、解决行政审批电子文件“单套制”管理问题的基本对策

（一）强化思想认识

档案部门和档案工作人员应将电子文件摆在与纸质文件相同的高度，充分认识电子文件“单套制”全流程管理模式取代“双套制”趋势的不可逆转性。一是重视电子文件的管理规范化。电子文件“单套制”全流程管理的科学、有效开展依赖于产生和流转全过程的管理规范，应对涉及电子文件从产生至进馆保管期间的全生命周期运动各阶段的规范管理给予充分重视。二是重视电子文件的元数据。电子文件的生成、流转、整理、归档、保存、利用等环节都依赖于计算机系统，其中每个环节都会产生对应的元数据。元数据能够让电子文件更容易理解、查找、管理和使用，推行电子文件“单套制”全流程管理模式，必须保障元数据的安全和完整。三是注重电子文件的真实性。针对电子文件容易遭到篡改等特点，档案部门和档案工作者应加强对电子签名、时间戳、区块链、哈希运算等各类安全保障技术的重视，做到及时了解、主动学习并加以运用。

（二）搭建“单套制”全流程管理架构

行政审批电子文件“单套制”全流程管理离不开安全可靠、科学合理的系统架构。一是根据业务流程对系统架构进行规划设计。首先，不断完善前端业务系统，使其符合“单套制”全流程管理要求和前端业务人员的使用习惯。其次，积极推动建立区域统一电子文件档案管理平台。各级综合档案馆应为区域内各立档单位档案室提供统一的档案管理系统，一方面将电子文件管理嵌入档案管理全生命周期，实现电子档案的实时归档、应归尽归和在线移交接收、区域共享利用，另一方面有利于档案馆在线指导各立档单位档案工作，为双方的沟通交流提供便利。二是夯实网络硬件基础环境。科学合理的系统架构应搭建于安全可靠的硬件基础之上，电子文件“单套制”全流程管理模式的构建基于多用户网络环境，夯实网络硬件基础环境是推行电子文件“单套制”全流程管理模式的前提。

（三）保障电子文件安全

确保电子文件的安全是“单套制”全流程管理模式推广应用的前提。对于电子文件的安全保障要求，贯穿于流转与长久保存的过程之中。一是保障电子文件流转过程中的安全。电子文件的流转基于网络进行，针对病毒、黑客等外部因素造成的潜在风险可通过网络安全设备进行防范；对于内部风险如易遭篡改等可通过数据保真技术监控电子文件流转的各环节，出现问题时能够追溯、还原数据信息。二是保障电子文件长久保存过程中的安全。首先，应按照国家出台的规范标准，对电子文件长期保存的数据格式作出明确要求，确保文件能够正常读取；其次，采用数据保全技术解决电子文件数据保存过程中潜在的存储介质和数据安全问题，实现对电子文件的实时监测、实时预警、实时保全、实时修复。另外，针对涉密的重要电子文件信息，可以采用加密技术保障安全。

（四）提高人才保障力度

行政审批电子文件“单套制”全流程管理以现代信息技术应用为前提。实现电子文件“单套制”全流程管理，对档案工作者的自身素质和档案部门的人才队伍建设提出了新要求。

广大档案工作者必须增强学习现代网络信息和电子文件管理知识的积极性、主动性，优化知识结构，提升综合素质。档案部门应不断加大培训力度，为档案工作者开阔视野、提升素养搭建平台。在结合工作实际的基础上，可以采取“请进来”“走出去”的方式，邀请专家学者讲授现代信息技术和电子档案知识；选送业务骨干赴先进地区尤其是已成功开展电子文件“单套制”全流程管理的单位或部门，学习借鉴先进经验，并消化吸收、为我所用。

近年来，作为全国第一家达到“全国示范数字档案馆”标准的省会城市档案馆，济南市档案馆紧紧围绕深化“一网通办”改革的工作目标，经山东省档案馆批准立项，开展行政审批电子文件“单套制”全流程管理模式研究，以行政审批事项材料在线归档为切入点，探索电子文件“单套制”全流程管理模式，推动在线政务服务电子文件在线归档、在线管理。在科研项目实施工作中，通过制定行政服务审批电子文件“单套制”管理标准规范，建设电子化归档智能处理、电子文件保真、馆室一体化、电子档案长久保存等系统，实现了行政审批电子文件“单套制”管理制度化、安全化、规范化的目标。科研项目的顺利实施，进一步提升了济南市档案馆档案信息化建设水平，对档案事业的发展起到了提质增效作用，对档案部门推广电子文件“单套制”全流程管理工作的开展具有一定的借鉴和推广应用价值。