我国社区居家养老服务问题及对策研究

（河北师范大学法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024）

“十四五”期间，我国老年人口将会突破3亿，从轻度老龄化迈入中度老龄化。与此同时，我国的家庭结构微型化、核心化，家庭养老服务功能不断弱化，养老服务问题变得异常严峻和复杂，积极应对人口老龄化已经上升为国家战略。面对新时代背景下老年人日益增长的多样化、个性化的养老服务需求，政府出台了一系列政策法规推动社区居家养老服务的建设和完善。

一、社区居家养老服务的发展现状

2017年，国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出健全居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。[1]由此可见，居家养老和社区服务在社会养老服务体系的建设中发挥着重要作用。自2016年起，民政部每年都会选择部分城市作为居家和社区养老服务改革试点地区，至今已有203个市（区、州）正在试点。各试点地区积极探索社区居家养老服务模式，北京构建三边四级的社区居家养老服务体系，老年人在周边、身边和床边就可享受居家养老服务。上海构建了“区-街道-社区”三级管理体制，采用服务券的方式供给服务。[2]西安市新城区积极探索“老年助餐+N”服务模式，依托健全的助餐服务网络，整合社会各方资源，融入助医、娱乐等多种服务。

二、社区居家养老服务的相关研究

随着社区居家养老服务的不断发展和完善，学界关于社区居家养老服务的研究逐渐增多，具体可以概括为以下几个方面，一是关于需求及影响因素的研究，学者们多采用定量分析的方法进行研究，凌文豪、王晗研究发现老年人最需要的是医疗保健类服务，其次是文化娱乐和生活照料类服务，且其服务需求受健康状况的影响。崔香芬、李放、赵光运用二元Logistic回归分析从个人、家庭和地区三个维度考察影响江苏省农村老年人社区居家养老服务需求的因素。二是关于供给主体多元化的研究，学者们认为多元供给主体是发展趋势，但供给主体的权责不清、功能冲突制约了社区居家养老服务的发展。三是供需失衡的研究，姜向群、郑研辉认为社区养老服务供给不足、传统的养老观念等因素导致了社区养老服务的供需失衡。四是问题的研究，学者们提出社区居家养老服务发展面临资金来源渠道单一、专业服务人员严重不足、设施建设滞后、制度和监督评估机制不完善、社会认同度低等问题。当前社区居家养老服务在发展中仍存在很多问题，学者们也对此进行了大量的研究，但研究缺乏系统性和全局性。Gillbert所建构的社会福利政策分析框架有四个维度即社会分配的基础、社会供给的形态、供给输送的策略及资金提供的方式，社会福利政策四维分析框架解释和回答了提供什么福利（what），提供给谁（who），如何输送（delivered）及资金来源（financed）。本文用社会福利政策的分析框架思考我国社区居家养老服务发展中存在的问题，以期为建设和完善社区居家养老服务提出对策建议。

三、社区居家养老服务存在的问题

（一）服务内容比较单一

随着我国社会经济的快速发展和人们权利意识的不断增强，老年人的养老服务需求更加的多样化和个性化，社区居家养老服务的供给不仅是为了保障老年人基本的生活需求，更要满足老年人日益增长的多样化、个性化的养老服务需求。调查发现，当前我国社区居家养老服务仍以满足老年人基本日常生活所需的助餐服务、家政服务为主，而对于专业化的精神慰藉服务和医疗保健服务的供给明显不足。[3]武汉市对老年人的社区居家养老需求进行了调研，发现有近四成的受访老人愿意为养老支出在2000元及以上，希望提供的养老服务更加多样化，对医疗服务、助餐服务和文化娱乐的需求较高。

（二）服务覆盖范围较窄

我国发展社区居家养老服务是为了让老年人在家门口就能享受到专业化、个性化的养老服务，提高其晚年的生活质量，但因社区居家养老服务覆盖范围较窄，由此导致了养老服务的不均等。体现在三个方面：第一是老年群体之间的不均等，目前享受社区居家养老服务的主要是两类人群，一类是政府为其购买居家养老服务的老年人，政府购买服务的对象是失能老人、城市三无老人、农村五保老人等特殊困难群体老人，政府购买居家养老服务以保障弱势群体老年人的基本生活。另一类是经济条件较好的老年人，他们从市场上购买所需的社区居家养老服务。然而，因老年人有限的经济条件和保守的消费观念，无法享受到社区居家养老服务。第二是城乡老年人之间不均等，城市大力推进社区居家养老服务的建设和完善，而农村社会化养老服务的建设相对滞后，农村老年人仍主要依靠家庭成员养老。第三是不同地域的老年人之间不均等，东部地区的社区居家养老服务发展快于中西部地区。[4]社区居家养老服务的覆盖范围较窄，既不利于实现社区居家养老服务的均等化，也不利于社区居家养老服务的可持续发展。

（三）多元供给主体功能未充分发挥

养老服务的供给主体由传统的国家和家庭转变成政府、市场、社会组织、家庭等多元供给主体，社区居家养老服务供给主体多元化既有利于减轻政府财政负担，又能满足老年人日益增长的个性化、多样化养老服务需求。政府的主导功能未充分发挥，存在严重的缺位和越位。政府的缺位表现为以下几个方面：第一，社区居家养老服务的监督评估机制不健全，各地区结合自己的实际情况积极探索社区居家养老服务模式，但都普遍面临在服务设施、服务人员、服务质量等方面疏于监管，导致市场上社区居家养老服务的质量、服务人员水平参差不齐；第二，政策的可执行性和可操作性差，出台的政策多是原则性的，例如对养老服务人员的职业晋升、岗位培训等难以落实到位，没有为养老服务人员营造良好的社会氛围；第三，社区居家养老服务的宣传严重滞后，社区居家养老服务已在203个市（区、州）试点，但由于对其宣传不足，导致很多老年人及家庭不了解社区居家养老服务。市场在社区居家养老服务领域的资源配置效率较低，目前提供的多以日间照料、助餐类的服务为主，老年人多样化、个性化的养老服务需求无法满足。社会组织以与政府合作的方式参与社区居家养老服务，发展中面临着组织机构不健全、对政府的依赖性较强等问题，在一定程度上影响了社会组织对社区居家养老服务的参与度。

（四）资金来源不稳定

现阶段我国社区居家养老服务的资金来源主要是政府财政拨款、服务收费、福利彩票公益金和社会捐赠。我国的社区居家养老服务市场化程度较低，加之老年人保守的消费观念，服务收费具有很大的不稳定性。

四、完善社区居家养老服务的对策建议

（一）确立“以需求为导向”的供给理念

马斯洛需求层次理论将人的需求归纳为5个不同的层次，分别是生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求及自我实现需求，当较低层次的需求被满足后就会追求更高层次的需求。老年人的需求也是多样化的，既有较低层次的需求，如生活照料、医疗保健等需求，也有高层次的需求，如文化娱乐需求及精神慰藉需求。社区居家养老服务采用自上而下的供给方式，注重满足老年人较低层次的需求，而忽视老年人高层次的需求，既不利于改善老年人的生活质量，也使社区居家养老服务的资源配置损失了效率，社区居家养老服务的供给应以老年人的需求为导向。

（二）发挥政府主导作用

政府在社区居家养老服务领域所扮演的角色主要是政策制定者、监督者、宣传者和服务购买者。作为政策制定者，政府应规范社区居家养老服务相关政策，以确保政策的可执行性。政府应切实履行监督职责以完善社区居家养老服务的建设，例如加强对社区居家养老服务设施建设事中、事后的监督、社区居家养老服务人员的监督等。作为宣传者，政府应重视对社区居家养老服务的宣传引导，通过使用电视、报纸、手机等工具，使老年人及其家庭更加了解社区居家养老服务，作为服务购买者，政府应加大在社区居家养老服务领域的财政投入，将更多的老年人纳入服务购买范围，以无偿或低偿的方式鼓励老年人享受居家养老服务，扩大社区居家养老服务的覆盖范围，推动居家养老服务的均等化建设。

（三）发挥市场资源配置作用

社区居家养老服务具有广阔的发展前景，市场应根据老年人的实际需求开发养老服务项目，推动社区居家养老服务规模化、品牌化、连锁化经营。当前市场供给的社区居家养老服务层次较低，主要以基本的生活照料服务为主，而对于医疗保健类和精神慰藉类服务的供给严重滞后，积极老龄化理论指出，老年人的健康不仅是指身体健康，更要保持精神健康和社会参与。因此，市场要重视满足老年人较高层次的需求，加大对精神慰藉类服务的供给。

（四）发挥社会组织补充作用

社会组织因其灵活性和非营利性而成为社区居家养老服务的重要供给主体，其非营利性体现在通过整合和链接多方资源提供市场不愿供给的某些养老服务，灵活性体现为在基层工作能够及时了解老年人的真实想法从而根据老年人的实际需求开发养老服务项目。社会组织要加强组织的制度建设，完善组织内部的机构设置，重视对优秀人才的引进，增强组织自身实力，从而提高社区居家养老服务的参与能力。

（五）发挥家庭基础作用

社会养老服务的发展在一定程度上弥补了家庭养老服务功能的弱化，市场和社会组织等其他供给主体为老年人提供专业化和多样化的养老服务，但家庭给予老年人情感方面的慰藉是其他供给主体无法替代的，在老年人养老服务供给中仍发挥着基础作用。家庭成员应关注老年人日常身体状况和精神状况，政府可探索将失能老年人家庭照料者提供的服务和专业化的培训纳入养老服务购买范围之内。