论特朗普政府时期美国涉港政策的特点

黎 姿 沈文辉

1997年香港回归中国之后，美国开始积极介入香港政治事务，对香港的民主输出成为美国对华政策的重要组成部分。2017年特朗普总统执政后，美国调整了对香港事务的干涉政策。2019年9月，美国国会通过了《2019年香港人权与民主法案》，随后被特朗普总统签署生效。这一法案是对1992年《美国-香港政策法》的修订，标志着美国对港战略和政策框架的改变。①胡婷：《美国“全政府”对华战略中的香港政策：变化与特征》，载《统一战线学研究》2020年第2期，第95页。相较更重视经济繁荣发展原则的《美国-香港政策法》，《2019年香港人权与民主法案》最大的变化在于，以所谓民主、人权为名的政治利益压倒了经济利益。②《“美国正把香港变成中美博弈的战场”——专访全国港澳研究会理事陈少波》，新华网，2019年11月30日，http：//www.xinhuanet.com/2019-11/30/c_1125291416.htm。在这一时期，特朗普政府的涉港政策和美国国会的涉港行动相互配合。在受美国关注的众多议题中，香港问题是府会能达成一致的极少数议题。特朗普政府的涉港政策包含了哪些具体特点？本文尝试做一些分析。

过往研究并未集中论述2017-2020年美国的香港政策，主要是在研究美国对华政策的文章中提及特朗普政府的香港政策。①参见：王秋怡：《美国对华政策转变和中国的战略选择》，载《和平与发展》2021年第2期，第83-98+136-137页；涂启明：《四面出击的美国制裁》，载《中国外汇》2021年第2期，第44-45页；郭永虎、暴占杰：《美国国会涉港立法活动新动态：影响与应对》，载《统一战线学研究》2021年第3期，第73-82页；李捷、杨恕：《遏制与干涉：美国涉华核心利益法案分析》，载《亚太安全与海洋研究》2020年第4期，第15-35+2页；胡婷：《美国“全政府”对话战略中的香港政策：变化与特征》，载《统一战线学研究》2020年第2期，第95-104页；周忠菲：《美国对港政策：从丧失谨慎到肆意妄为》，载《统一论谈》2020年第1期，第47-49页；张建：《美国对香港修例风波的介入：评估与影响》，载《统一战线学研究》2020年第1期，第46-53页；张建：《美国驻香港总领事馆对香港事务的介入研究》，载《统一战线学研究》2019年第5期，第11-19页。本文定位于2017-2020年，特朗普政府、美国国会以及其他各方面干预香港事务的最新手段，并对其特征进行梳理。

一、特朗普政府注重对香港的政治干预

2017年12月，特朗普政府在其发布的首份《国家安全战略报告》中，将中国列为“战略竞争对手”，多方面打压、遏制中国的发展。2018年开始，美国针对中国发动的贸易战，核心目的是为了维持其霸权地位。香港之于美国，确实是扰乱中国的一颗“棋子”。在此背景下，特朗普政府对香港的定位和政策发生变化，从意识形态和经济层面转向注重对香港进行政治干预，具体表现在总统关注的方式更为直接和公开、高官频繁会见香港反对派以及政府对香港的战略定位明确。

（一）总统关注的方式更为直接和公开

与往届美国总统相比，特朗普总统对香港事务的干涉更为直接和公开。②胡婷：《美国“全政府”对华战略中的香港政策：变化与特征》，载《统一战线学研究》2020年第2期，第97页。2015年10月，习近平主席在对美国进行国事访问期间强调，中华民族对事关中国主权和领土完整的问题高度敏感，希望美方恪守有关承诺，不支持任何旨在损害中国统一和稳定的行动。奥巴马总统表示，美国坚持一个中国政策，恪守中美三个联合公报原则，这一立场不会改变。美国不支持“台独”“藏独”“疆独”，并强调美国不介入香港事务。①杜尚泽、温宪：《“习近平同奥巴马举行会谈双方同意继续努力构建中美新型大国关系”》，载《人民日报（海外版）》2015年9月26日。而在特朗普执政期间，他曾多次对香港示威活动进行公开评论。香港修例风波发生后，特朗普总统曾以“暴动”来形容香港示威。2019年8月15日，特朗普总统发表推文，公开表示了对香港修例风波的主观臆断。②《特朗普：习近平应与香港示威者会面》，BBC News中文网，2019年8月15日，https：//www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-49356307。8月19日，特朗普总统在香港问题上公开对中国施压。③“Remarks by President Trump Before Air Force One Departure”，August 19，2019，The White House，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-air-force-one-departure-12/.2020年5月29日，特朗普在玫瑰园演讲中称：“香港已不再充分自治，也没有资格享受回归以来美国给予它的特殊待遇。”“中国已经用‘一国一制’取代了它承诺的‘一国两制’，我在指示我的政府开始取消给予香港不同和特殊待遇的政策豁免。”特朗普总统声称，美国将重新审视国务院关于香港的旅行建议，以反映中国国家安全部门业已增加的所谓“监控和惩罚危险”；将采取行动，取消香港作为独立关税和旅行区的优惠待遇；将采取必要行动，制裁中国相关官员。④“Remarks by President Trump on Actions Against China”，May 30，2020，The White House，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-actions-china/.2019年11月，特朗普总统签署通过《2019年香港人权与民主法案》，该法案称香港市民的高度自治及基本权利和自由，源于《中英联合声明》、《公民权利和政治权利国际公约》和《世界人权宣言》，并未提及中国宪法和中华人民共和国香港特别行政区基本法，从而否定了中国在香港的主权和治权。⑤“H.R.3289-Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019”Congress.Gov，Octoner 16，2019，https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/3289/text#toc-HE7250519B6E045D FB10D25F8F967E66D.2020年7月，特朗普总统签署通过《香港自治法》，这一法案的重点在于使用金融制裁的手段插手中国政府对香港事务的正常管理。特朗普总统认为，《香港自治法》的通过是为了保护美国的国家安全、外交政策和经济利益，如果中国对香港的行动朝着美国所期望的方向改变，美国政府将重新考虑给予香港对中国的特别待遇。⑥“The President's Executive Order on Hong Kong Normalization”，Trump White House，July 14，2020，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/presidents-executive-order-hongkong-normalization/.这两部涉港法案使得美国政府干涉香港事务的行为合法化、常态化。7月14日，特朗普总统签署发《香港正常化行政法令》（Executive Order on Hong Kong Normalization）。该行政令暂停或取消对中国香港的一些特殊和差别待遇，并分三次将29名中国香港、内地官员列入制裁名单，从总体上消除了美国此前给予香港的优惠待遇。由此可见，相较于历任美国总统，特朗普关注香港事务的方式更为直接和公开。

（二）高层官员会见香港反对派

特朗普执政期间，美国政府高官与香港反对派进行频繁接触，为“港独”分子“出谋划策”。2018年7月13日，副国务卿苏利文在华盛顿特区国务院会见香港法官郑家丽，讨论“一国两制”框架下的美港关系。①“Deputy Secretary Sullivan’s Meeting With Hong Kong Secretary of Justice Teresa Cheng”，U.S.Department of State，July，2018，https：//www.state.gov/deputy-secretary-sullivans-meeting-withhong-kong-secretary-of-justice-teresa-cheng/.11月14日，副助理国务卿墨菲与香港政府高级官员、商界领袖和学者会面，讨论美港关系。②“Principal Deputy Assistant Secretary Murphy’s Travel to Singapore，Guangzhou and Hong Kong”，U.S.Department of State，November，2018，https：//www.state.gov/principal-deputy-assistantsecretary-murphys-travel-to-singapore-guangzhou-and-hong-ko.在2019年的短短数月内，香港反对派密集访美不下8次，多次与美国驻港人员“密会”。③《谁是外国势力在香港的“金牌代理人”？》，载《大公报》2019年4月12日。美国政府官员则以“民主”“自由”为借口公开支持香港地区发生的违法暴力活动。2019年3月，副总统彭斯接见香港反对派。5月，蓬佩奥国务卿会见香港反对派人士，妄议香港特区政府修例事务。7月，彭斯副总统、蓬佩奥国务卿以及国家安全事务助理博尔顿等人分别会见了“港独头目”黎智英，讨论修订《逃犯条例》事态发展以及香港在“一国两制”下的自治地位。④《外交部驻港公署：内外势力勾结祸港注定没有好下场》，环球网，2019年7月9日，https：//3w.huanqiu.com/a/9CaKrnKlpT0/9CaKrnKlpT0？s=a%2F9CaKrnKlpT0%2F9CaKrnKlpT0。8月，黄之锋、罗冠聪等与美国驻港澳总领事馆政治组主管朱莉·埃德秘密会面。⑤《香港暴力肆虐，美国黑手罪责难逃》，中国新闻网，2019年11月23日，http：//www.chinanews.com/ga/2019/11-23/9015370.shtml。9月18日，美国国会众议院议长佩洛西及部分议员会见黄之锋、何韵诗等香港极端反对派人士，吹捧香港的抗议活动，并表示全力支持香港示威者诉求，包括按照反对派要求的方案举行“双普选”。⑥《社评：美国会与乱港分子共骗香港做“前线”》，载《环球时报》2019年9月19日。2020年8月4日，美国驻港总领事史墨客中环密会公民党主席梁家杰及党魁杨岳桥，并称“就香港情况进行交流”。①杨伟民：《香港反对派密会美总领事被抓现行，香港学者：还在搞搞乱香港的龌龊勾当》，载《环球时报》2020年8月26日。12月，助理国务卿史迪威、美国国会代表团、美国国际民主研究院等多层级、多部门密集访港，与香港反对派频繁接触，分析香港的最新动向。史迪威在公开场合表示，目前“关切香港”已成美国政界共识。②《美国“手把手”教反对派“反中乱港》，环球网，2020年1月10日，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKoOJ5。美国政界人士与香港“反对派”的互动，以及美国政府高级官员和国会议员对香港的定期访问也可以向香港精英和大众传递美国对香港持续关注的信号。③Richard C.Bush，Hong Kong in the Shadow of China：Living with the Leviathan，p.273。摘自张建：《美国智库对香港问题的认知及其影响》，载《国际展望》2018年第3期，第145-146页。

（三）对香港的战略定位明确

香港政策是美国对华政策的一部分。在特朗普总统执政期间，美国对华政策出现全盘性转变，中美关系陷入新低点，香港成为两国地缘政治、意识形态及商贸金融的紧张关系最前沿。香港成为美国彰显民主、自由等价值理念的工具，美国正在积极利用香港作为其筹码对抗中国。④香港政策研究所，中美关系与香港研究中心，http：//www.hkpri.org.hk/curhk。特朗普政府在其2017年《美国国家安全战略报告》中，已明确将中国视为战略竞争对手，而香港未来可能是这一战略的一个重要着力点。⑤张建：《美国智库对香港问题的认知及其影响》，载《国际展望》2018年第3期，第149页。香港作为美国对华政策中的一个考量因素，除可单独用来向中国施压外，还可与南海、网络、台湾等问题叠加使用。⑥李环：《近年美国对香港政策变化及评估》，载《现代国际关系》2016年第2期，第31页。美国全国民主基金会亚洲项目副主任林恩·李（Lynn Lee）在华盛顿特区举行的一次小组讨论会上表示：“对我们许多人来说，香港是一个非常具有战略意义的地方。”⑦By Liu Yunyun，“U.S.Fingerprints All Over Hong Kong Violence”，Beijing Review，Vol.62，No.32，2019，p.48.此外，香港在亚太地区独特的政治、经济（金融）地位以及在人民币国际化过程中担当的重任，美国必然会把与中国博弈的战场拓展至香港。在这个意义上，适度打击香港就是牵制中国，适当利用香港就能影响到中国。因此，美国眼中的香港在其对华政策中有着极其特殊的战术价值。基于这一认知，美国不会从根本上放弃在香港地区的战略部署。加之，这一认知已在美国行政精英、国会、商界和媒体等各界达成了高度一致的共识。一致的共识对一国政策的制定具有关键作用。“观念所体现出的原则化和因果性的信念为行为者提供了路线图，使其对目标或目的—手段关系更加明确……。”①朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·基欧汉编，刘东国、于军译：《观念与外交政策》，北京大学出版社2005年，第3页。在最根本的层面上，观念规定着行动可能性的领域。②朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·基欧汉编，刘东国、于军译：《观念与外交政策》，北京大学出版社2005年，第8页。因此，特朗普政府的对华战略共识势必影响美国对香港政策的形成。

二、美国国会干涉香港事务的方式多样化

特朗普执政时期，美国国会干涉香港事务不仅体现在通过涉港法案，举办涉港听证会、发布涉港报告，还体现在通过向非政府组织拨款支持香港反对派。

（一）通过涉港法案

国会是美国干涉香港事务的重要主体，它不断通过涉港立法活动干涉中国香港事务。特朗普执政时期，美国国会通过涉港法案的频率大幅增加。2017年11月1日，美国国会通过决议H.Res.422，专门提到立法会“宣誓风波”，同时对黄之锋等人表示关切。该决议授权美国政府把香港当作“与中国不同的非主权实体”，并呼吁中国政府确保香港的“高度自治”和“行政、立法和独立司法权”。2019年6月4日，美国国会通过决议H.Res.393，谴责中国政府对香港“自由”的所谓“侵蚀”。6月5日，美国国会再发决议S.Res.221，重申《香港政策法》。6月12日，美国德克萨斯州共和党参议员泰德·科鲁兹发动《重新评估香港政策法案》（S.1824），该法案提出修改1992年的《香港政策法》，要求美国国务卿编写报告，关于中国政府如何“绕开美国法律”压榨香港。此外，该法案还要求美国商务部、财政部、国土安全部等部门，各自调查中国如何在各自相关的领域利用香港破坏美国利益，同时要求调查中国利用香港从事的针对美国的情报活动。③学者谈美国干涉香港始末：多年来的那些涉港法案，凤凰网，2019年8月14日，https：//news.ifeng.com/c/7p7z5vFoS6S。2019年10月16日，仅在一天时间内，美国国会众议院就通过了三项涉港法案：“香港人权与民主法案”“香港保护法”“与香港站在一起”。2019年11月19日、20日前后，美国国会参众两院前后通过了所谓“2019年香港人权和民主法案”的同时，还“一致同意”通过了所谓“禁止商业出口涵盖军用品给香港警方法案”，针对的却是真正在保护香港的香港警察。这一法案源自众议院所号称的“保护香港法案”（Protect Hong Kong Act），试图禁止美国公司向香港执法部门出口某些“非致命”人群控制装备，包括催泪瓦斯、胡椒喷雾、橡胶弹和电击枪等。①谷智轩：美国国会又通过一个涉港法案，欲禁止向港警出口装备，观察者网，2019年11月21日，https：//www.guancha.cn/internation/2019_11_21_525909.shtml。2020年7月，美国国会参议院审议通过“香港自治法案”和有关涉港决议案，指责中方推进香港国安立法，威胁对中方有关人员、实体和金融机构进行制裁。12月7日，美国国会众议院通过所谓“香港人民自由和选择法”，声称“欢迎”香港居民暂时在美居住，并宣称要将美国打造成“人权灯塔”。②挑衅升级！美众议院通过又一涉港法案，声称“欢迎”香港居民在美居住，环球网，2020年12月8日，https：//world.huanqiu.com/article/4113j68OMwS。

（二）举办涉港听证会

美国国会不定期举行涉港问题听证会，为启动立法提供舆论宣传，为香港的“民主人士”提供讲坛。2017年5月，美国国会及行政当局中国委员会举行听证会讨论“一国两制”在港落实情况，会议由卢比奥主持，史密斯出席。李柱铭、黄之锋等人前往“做证”，前港督彭定康通过远程实录视频发言。2019年5月5日，美国国会及行政当局中国委员会举行听证会，其主题为“香港未来悬而未决：侵蚀自治和挑战人权”，反党分子李柱铭、罗冠聪和香港记协前主席麦燕庭、香港工党主席李卓人等被邀请参与该听证会。5月23日，美国“国会-行政部门中国委员会”8名议员声称，联署致函香港特区行政长官林郑月娥，扬言修订《逃犯条例》将会影响美国与香港的“特殊关系”，向中国政府施压，公开干涉香港事务。③陈圣源、李司坤、王会聪：透过美国会反华机构的操作，揭美政客与“港独”分子勾连内幕，环球网，2019年9月23日，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKmY3j。9月17日，美国国会邀请黄之锋、何韵诗、张崑阳等到华盛顿参加关于香港状况的听证会。9月26日，美参议院外交关系委员会举行有关“香港紧急局势：确保自由，自治和人权”的听证会。2020年7月1日，美国国会众议院外交事务委员会举办了题为“一国两制的终结”的听证会，指摘北京压迫香港人民的自由、正义和真正的自治，采用签证限制和经济处罚等手段追究中国官员的侵权责任。①“Pelosi Remarks at the House Committee on Foreign Affairs Hearing on Beijing’s National Security Law in Hong Kong”，Congresswoman Nancy Pelosi？ Representing the 12th District of California，July 1，2020，https：//pelosi.house.gov/news/press-releases/pelosi-remarks-at-the-house-committee-on-foreign-affairs-hearing-on-beijing-s.

（三）发布涉港报告

香港回归后，但凡香港有“风吹草动”，美国国会就会举行涉港问题听证会，向中国施压，介入香港事务。国会拥有两个由反华政客组成的国会附属机构，分别是美国国会及行政当局中国委员会和美中经济与安全评估委员会，这两个附属机构通过国会涉华委员会发布涉港报告干涉香港事务。

从2002年起，国会及行政当局中国委员会每年都发布涉港人权状况报告，欲重新就香港政改问题进行年度调查，并制定干涉中国香港事务的建议和措施。2018年11月14日，美国国会中国经济与安全审查委员会发表年度报告，建议“国会要求商务部和其他有关政府部门提交公开报告并附上加密附件，检查和评估在美国将香港和内地作为单独关税区对待情况下，美国军民两用技术出口控制政策措施是否足够”。②阎峰：美USCC报告涉港内容解读研判，搜狐网，2018年12月1日，http：//www.sohu.com/a/278946997_481741。2020年1月8日，美国国会及行政当局中国委员会发布了所谓“中国人权与法治状况”的年度报告。此外，美中经济与安全审查委员会在2017-2020年先后发布了4次涉港报告对香港局势提出看法，谈到北京对香港的控制影响香港自治，要求国务卿每年证明香港是否值得在各种条约、协定和美国法律下获得独特待遇。

（四）向非政府组织拨款支持香港反对派

特朗普执政时期，美国国会为涉港非政府组织拨款，以此干涉香港事务。美国活跃在香港地区的非政府组织主要有美国国家民主基金会、美国国际事务民主协会、美国国际共和研究所和“人权观察”“自由之家”等。美国国家民主基金会是美国非政府组织中的“龙头老大”，是美国外交和安全战略的重要抓手，其活动资金基本来自美国国会的年度拨款。

在2019年的香港修例风波前后，美国国家民主基金会向香港本土的各类反对派组织提供了大量的资金。2018年，美国国家民主基金会向国家民主研究所拨款20万美元，同时单独向香港非政府组织“香港人权监察”直接拨款9万美元，用于资助其在香港的暴乱活动。①有理儿有面：中国对美国的反制，你看懂了吗？，环球网，2019年12月2日，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKo6Zi。修例风波发生后，美国国家民主基金会向香港“民主人权阵线”资助150万资金。以黄之锋为首的乱港分子创建的“香港众志”获得美国国家民主基金会100万美元的资金支持。“民主动力”、“工党”则获得180万美元的资金从事祸港“行动”。美国国家民主基金会的重要领导曾公开表示，若“工党”在2020年9月的立法会选举活动中有资金方面的需求，国家民主基金会可再次提供资助。不仅如此，美国国家民主基金会还通过美国国际事务民主协会、美国国际共和研究所和“人权观察”“自由之家”等机构对“香港记者协会”“公民党”“工党”和“民主党”等组织提供支持。受到美国国家民主基金会支持的香港“民间人权阵线”成为2019年“香港反修例”活动的主要发起者。②有理儿有面：中国对美国的反制，你看懂了吗？，环球网，2019年12月2日，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKo6Zi。“美国之音”曾公开报道：美国民主基金会在过去的20年中，花费了数百万美元资助香港反对派、“港独”分子。③铁证！美国资助乱港分子：“每年都问该如何帮你”，海外网，2019年7月30日，http：//news.haiwainet.cn/n/2019/0730/c3541083-31601350.html。2018年，美国国家民主基金会在对外公开的数据中显示，在对所有国家的拨款中，中国居首位，高达650万美元。其中，对香港地区投入的资金约为44.3万美元。④张梦旭、陶短房、青木等：把魔爪伸向香港起底这些美国非政府组织，环球时报-环球网，2019年12月4日，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKo8vs。美国国会对非政府组织的资金援助极大地支持了香港地区的暴乱行为，破坏了香港社会的繁荣与稳定，严重阻碍了中国政府对香港事务的正常管理。

三、大幅度使用经贸手段

大幅度使用经贸手段成为特朗普执政时期美国干涉香港事务的重要特征，主要体现在以下三个方面：第一，将香港问题与中美贸易挂钩；第二，监督中国利用香港规避美国出口管制及金融制裁香港；第三，取消美国给予香港在贸易和出口的特别待遇。

（一）将香港问题与中美贸易挂钩

自2019年香港暴乱以来，美国政府官员频繁发表要将“香港局势与贸易挂钩”的言论，促使北京做出让步，以达成牵制中国的目的。特朗普认为，香港局势牵涉中国政治、经济，可利用美国不参与香港暴乱为借口向中方施压，使北京作出贸易让步。①《川普将贸易谈判与香港问题挂钩，港媒：有两大盘算》，载《香港经济日报》2019年8月15日。8月19日，美国副总统彭斯在底特律经济俱乐部发表演讲，声称“如果美方要与中方达成经贸协议，中方必须遵守其在1984年《中英联合声明》中尊重香港法律完整性的承诺，如果香港发生暴力事件，中美之间达成贸易协议会更加困难。②“Remarks by Vice President Pence at the Detroit Economic Club Luncheon”，The White House，August，2019，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pencedetroit-economic-club-luncheon/.20日，特朗普明确表示香港局势将会影响中美两国贸易谈判的进程，并在公开演说中表示“签署香港法案会影响与中国达成贸易协议”。③“Remarks by President Trump Before Marine One Departure”，December，2019，The White House，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-marine-one-departure-78/.随后，国务卿蓬佩奥跟随总统步伐，公开表示“如果香港发生暴力事件，我们将更加难以达成协议，并表示将香港与贸易挂钩。④“Secretary of State Michael R.Pompeo With Gayle King of CBS This Morning”，U.S.Department of State，August，2019，https：//www.state.gov/secretary-of-state-michael-r-pompeo-with-gayleking-of-cbs-this-morning/.2020年5月29日，在港版《国安法》通过后，美相关机构宣布取消给予香港相对于中国的差别待遇的政策。7月14日，特朗普签署《香港自治法》，单方面取消香港自治。⑤“Bill Announcement”，The White House，July，2020，https：//www.whitehouse.gov/briefingsstatements/bill-announcement-071420/.

（二）监督中国利用香港规避美国出口管制及金融制裁香港

颁布《2019年香港人权与民主法》监督中国利用香港规避美国出口管制。2019年11月27日，特朗普政府颁布的《2019年香港人权与民主法》，要求商务部每年向国会报告中国利用香港规避美国出口管制和制裁的情况，以及在香港发生的此类违法行为的程度。①“S.1838-Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019”，Congress.Gov，November 27，2019，https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838.这将导致许多中国企业遭受经济损失和面临技术封锁的风险。

以《香港自治法》作为法律依据金融制裁香港。2020年7月，美国政府通过《香港自治法》金融制裁香港，企图截断被制裁国的资金。该法案针对以下主体施加经济制裁：（1）“导致香港人民无法享有集会、言论、新闻或独立法治的自由或参与民主成果的行动的主体”，简言之“破坏”香港自治的个人；（2）与“破坏”香港自治的个人进行“重大交易”的“金融机构”。②“S.3798-Hong Kong Autonomy Act”，Congress.Gov，June 25，2020，https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3798/text.被制裁者将被限制使用美元以及进行美元交易清算，这将使一些被美国列入黑名单的客户失去流动性，③沈伟：《论金融制裁的非对称性和对称性——中美金融“脱钩”的法律冲突和特质》，载《上海对外经贸大学学报》2020年第5期，第38页。导致香港银行业资金链中断，出现债务违约以致企业面临破产风险。《香港自治法》中关于制裁与制裁对象进行重大交易的金融机构的条款，一直是内地、中国香港金融机构的重大威胁。尽管2020年12月11日，美国财政部根据该法案首次向国会提交的报告中，未对任何金融机构做出指定，但其将继续监控是否存在此类活动。内地、中国香港相关金融机构处境微妙，是否要继续遵守美国制裁规定，如何处理与被制裁对象的账户关系，是相关金融机构必须进行仔细研究并谨慎处理的事宜。④涂启明：《四面出击的美国制裁》，载《中国外汇》2021年第2期，第45页。此外，美国大张旗鼓地宣传金融制裁将会促使金融机构下调香港企业甚至中国主权信用评分、冻结少数中国官员的资产，提高在港企业的融资成本，限制香港新债的发行，对中国资本市场造成打击。

（三）取消美国给予香港在贸易和出口的特别待遇

自香港回归中国以来，美国政府一直以1992年《美国-香港政策法》的相关规定，给予香港在贸易和出口的特别待遇。但2019年修例风波后，美国开始改变这个政策。在《2019年香港人权与民主法》中，规定国务院应每年向国会证明香港是否值得根据各种条约、协定和美国法律给予其独特的待遇。2020年5月28日，香港《国安法》经中国全国人民代表大会表决通过，确保“一国两制”行稳致远和弥补香港国家安全法律漏洞。该法案的通过引起美国各界的强烈反对。特朗普立即表示香港已不具备足够的自治权，美国将取消给予香港不同和特殊待遇的政策豁免，撤销香港作为一个与中国其他地方海关和旅游地区的优惠待遇，并取消给予香港特殊待遇。①“Remarks by President Trump on Actions Against China”，The white House，May，2020，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-actions-china/.6月29日，美国商务部官网发布声明称：“已取消对香港的特殊相关待遇，包括暂停出口许可证豁免，并正在进行差别待遇评估。”②美宣布取消香港特殊地位待遇，林郑月娥回应：任何制裁都不会吓怕我们，环球时报-环球网，2020年6月30日，https：//china.huanqiu.com/article/3yrNdq4e71m。国务卿蓬佩奥公开宣布停止向香港出口防卫产品，并将对出口香港的军民两用科技产品实施新的贸易限制，与出口至中国大陆的相关产品同等对待。③美国宣布取消对香港的特殊相关待遇西媒：美或将“弄巧成拙”，央视新闻客户端，2020年6月30日，http：//m.news.cctv.com/2020/06/30/ARTIGW55hcyFzMR2C6GkVPM6200630.shtml。此后，美国高官不断地将香港的特殊关税待遇地位作为攻击中国的“砝码”。

四、体现“有原则的现实主义”外交理念

特朗普总统在执政后的首份《国家安全战略报告》以及在多个国际性场合宣称，美国外交政策的指导方针为“有原则的现实主义”（Principled Realism）。④The White House，“National Security Strategy of the United States of America，”December 2017，P.1；The White House，“President Trump’s Speech to the Arab Islamic American Summit，”May 21，2017，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-trumps-speech-arab-islamicamerican-summit/.“有原则的现实主义”着眼于重建绝对实力优势，加强大国战略竞争，用较少成本获取更多的利益，具有联合盟友共同行动和从意识形态回归美国利益优先的双重特征。

（一）联合盟友共同行动

2017年，特朗普总统在联合国大会演讲中强调，美国“将通过稳定来促进安全，而不是通过彻底的扰乱。我们将基于对现实世界的后果的考量做出决定，而不是死板的意识形态。指导我们的将是从经验中得来的教训，而不是受僵化思维的限定。哪里有可能，我们就会在哪里寻求渐进式的改革，而不是突然的干预。我们必须寻求与所有和我们拥有相同目标的国家结成联盟。”①Josef Joffe.“Of allies and adversaries：Donald Trump’s Principled Realism”.Strategika，2017（45）：2.据此，世界上任一国家在某个问题上与美国具有共同利益和目标，美国便可以摒弃意识形态和政治制度的差异与该国达成合作。特朗普政府执政期间，中国被美国视为“战略竞争对手”“修正主义国家”，美国在该时期的对港政策包含联合盟友共同行动。

2020年5月，中国人民代表大会通过旨在维护香港秩序的《国安法》，这一法案被美国政界视为是“中国损害美国在港利益的行为”。8月9日，美国国务卿彭佩奥联合其盟友澳大利亚、加拿大、新西兰以及英国外长发表联合声明，对我国实施的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》表达关切，称这一举措将会“侵蚀香港人的基本权利和自由”。声明还称，中国在《中英联合声明》中承诺在“一国两制”原则下给予香港人民自治和自由，必须尊重其承诺。②“Joint Statement on the Erosion of Rights in Hong Kong”，MEDIA NOTE，OFFICE THE SPOKESPERSON，August 9，2020，https：//www.state.gov/joint-statement-on-the-erosion-ofrights-inhong-kong/.11月18日，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和英国五国外长再次发表联合声明，对中国通过这一决定表达所谓“严重关切”，“呼吁中国停止削弱香港人民选举其代表的权利，遵守《中英联合声明》和《基本法》”。③“Joint Statement on Hong Kong”，Media Note，Office of the Spokesperson，November 18，2020，https：//www.state.gov/joint-statement-on-hong-kong-2/.美国此举引起英国、澳大利亚以及加拿大对中国政府的谴责，意将反华行动扩展到国际上，联合盟友共同行动以放大香港问题的国际影响，加深国际社会对中国治港政府的误解，并在国际社会上逐步孤立中国。

（二）从意识形态优先回归美国利益优先

“有原则的现实主义”强调在已有经验的基础上，依据具体情况而非僵化的意识形态进行决策。据此可知，美国的外交政策更为重视结果导向而非意识形态导向。④The White House，“Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly，”September 19，2017，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-72nd-session-united-nations-general-assembly/.这意味着自由、民主、人权等绝对主义价值观在特朗普政府外交政策中的重要性明显下降。①节大磊：《现实主义理论与美国外交战略的演变》，载《当代美国评论》2018年第1期，第54-55、50-69页。特朗普执政之前，美国政府以维护美国在港经济利益为主，其制定的涉港政策多是关于如何更好地维护美国在港的经济利益及如何发展美国与香港之间的经贸关系。特朗普总统执政期间，美国的涉港法案和手段不再以经贸利益为先，而是更加侧重香港的政治利用价值。②《社评：人权意识形态挂帅美新政策挟港制华》，载《明报》2019年12月13日。这一时期的美国干涉香港事务具有明显特点：即以意识形态为幌子，行破坏香港、维护美国利益之实，香港的地缘政治利益成为美国关注的重点。

特别是在2018年特朗普政府确立“全政府”对华战略后，美国不仅从外交、经济、执法、军事等各个方面对华展开“全面竞争”，更从“情报”方面与中国进行较量，③“National Security Strategy”，The White House，December，2017，https；//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.利用香港作为中美战略竞争中获取情报的据点。众所周知，竞争情报能使参与竞争的决策主体在市场经济、开放竞争的环境下，时刻关注竞争对手与竞争环境的变化，发现机会、防范风险，扬长避短、趋利避害、超越对手、竞争制胜、创新发展。④陈峰：《竞争情报的价值及其实现》，载《图书情报工作》2007年第11期，第6-9页。在中美战略竞争逐步升级的形势下，获得充足的情报可为主权国家增加胜算。香港作为美国中央情报局对大陆进行情报搜集的重要据点，在《逃犯条例》草案中“香港可以对大陆移交逃犯”、“香港执法部门可以接受包括大陆在内的其他国家和地区的要求，对香港开展搜查活动，并可冻结疑犯财产”这两项新的修订将严重打压美国在香港的情报收集活动。因而，这一时期的美国政府对外宣称美国干涉香港事务是要维护香港的民主、自治，实则是要阻止《逃犯条例》修订，在中美战略竞争的背景下取得对中国的情报优势。由此可知，美国在该时期的香港政策已从意识形态优先回归美国利益优先。

五、结论

特朗普总统执政期间，美国把中国定位为“战略竞争对手”，其涉港政策就体现了这一点。在全面对华战略背景下，香港之于美国，是扰乱中国的一枚“棋子”，这促使特朗普政府与美国国会在涉港政策上达成一致认同。通过对这一时期美国政府干涉香港事务的政策文件和手段进行分析，美国政府在涉港政策上具有鲜明的领导人色彩和特点。一是特朗普政府注重对香港进行政治干预；二是美国国会干涉香港事务的方式多样化；三是美国大幅度使用经贸手段；四是体现“有原则的现实主义”外交理念。

在当今全球各种挑战不断涌现，需要大国加强合作并共同应对的今天，美国的行为自然与潮流相悖。美国在香港问题上的持续介入将影响中美两国在全球治理方面的合作，并对世界政治造成影响。现今，美国政府在介入香港事务的同时加大对中国台湾、新疆的关注，说明美国对中国事务的干预程度并未减缓，而是多管齐下向中国施压，使中国在中美战略竞争中陷入腹背受敌的窘境。在可预见的未来，美国仍会继续加大对华打击力度。对此，我们应当有清醒的意识，立足于时代发展的大局，深入研究香港局势，提出切实解决香港问题的策略。第一，认清美国对港战略意图，积极采取反制措施。美国政府通过的涉港法案豢养了香港的分裂主义势力，意图在于扰乱香港政局，加剧中国国内危机。因此，我们应有清醒的时代认识，密切关注美国对香港采取的行动，及时、准确地采取措施维护本国利益。第二，加强内外舆论宣传，对中国政府的治港政策做好说明。特朗普政府对中国“一国两制”制度的误解和歪曲扩大了香港事务的负外部性，在国际上造成的负面影响较大。因此，中国政府应做好国际宣传，让国内外了解中国的“一国两制”，营造有利的国际舆情态势。第三，加强中美之间的对话，提升双方的政治互信。中美两国存在政治、经济以及安全方面的共同利益，但由于美国政府对香港事务的介入影响了中美两国在其他议题上的合作。因此，在涉港问题上，中国应保持战略定力，在恪守中国底线的同时，积极与美国沟通，增进双方的共识。第四，保持香港与内地经济的稳定发展，巩固经济实力。这一时期，美国政府对香港实施金融制裁破坏了香港与内地经济的发展，加剧了中国经济的脆弱性。对此，中国应提升中国经济的自主性，保存好本国的经济实力。