北欧五国北极安全合作的特点、动力与困境

朱刚毅

自2018年来，大国在北极，尤其是北大西洋的军事博弈加剧，北极的地缘政治稳定性被动摇，传统安全问题再次凸显。2018年美国海军恢复第二舰队，将整个北极圈以及挪威和俄罗斯沿海纳入负责范围。①《美军为何要重建第二舰队》，新华网，2018年5月17日，http：//www.xinhuanet.com/mil/2018-05/17/c_129874962.htm。同年，北约在北欧多国举行“三叉戟接点”军事演习，美国航空母舰近三十年来首次在北极圈活动。②TerjeSolsvik，“As winter comes，NATO kicks off largest maneuvers since Cold War，”October 25，2018，https：//www.reuters.com/article/us-norway-nato/as-winter-comes-nato-kicks-off-largest-maneuvers-since-cold-war-idUSKCN1MZ0SR.与此同时，俄罗斯重新开放了前苏联在北极的军事基地，并加大在北欧附近军事演习的频率和规模，与北欧国家摩擦不断。①Thomas Nilsen，“Norway raises issue of Arctic GPS jamming with Russia，”January 22，2019，https：//www.arctictoday.com/norway-raises-issue-of-arctic-gps-jamming-with-russia/.

美俄在北欧地区频繁的军事演习和增加军事部署，使北欧国家再度处于大国军事力量投射的交叉地带。挪威、丹麦、冰岛、瑞典、芬兰等五个北欧国家的军事开支总和，与任何一个北极大国相比，都存在巨大差距。②参见斯德哥尔摩国际和平研究所关于各国军事支出的数据库，北欧五国的军费开支总和仅与加拿大基本持平，近年来差距有所增大，与美俄则差距悬殊。SIPRI databases，“SIPRI Military Expenditure Database”，https：//www.sipri.org/databases/milex。在外部安全环境恶化以及北欧五国自身军事实力有限的双重作用下，北欧国家更重视通过多边合作实现其在北极的安全。

北欧五国的安全合作源于2008年前后，彼时北极地区的气候变化令非传统安全问题凸显，同时俄罗斯“北极插旗”事件引发北欧国家对传统安全问题的担忧。十多年来，北欧五国的北极安全合作正取得前所未有的进展，2020年北欧国家（除冰岛外）签署的具有法律约束力的国防装备合作协议正式生效，芬兰、挪威和瑞典三国国防部长签署《加强作战合作意向声明》，促进在北极地区更多联合训练。③AtleStaalesen，“It is time to strengthen Nordic security，say ministers as they sign landmark defense deal”，September 24，2020，https：//thebarentsobserver.com/en/security/2020/09/it-time-strengthen-nordic-security-say-ministers-they-sign-landmark-defense.这些显著成果依托于近十年来建立的诸多合作机制，而安全合作机制的建立与完善，折射出北欧国家相似的安全诉求。然而，北欧五国间的北极安全合作取得切实发展的同时，它们在北极安全事务上存在诸多意见分歧。本文试图分析北欧五国北极安全合作的发展动力，以及这种合作面临的困难。

一、相关研究评述

关于北欧安全合作，许多学者从特点、动力和困境等不同的角度进行了较为深入的研究。这些研究或从宏观角度对北欧安全合作的整体状况加以分析，或对单个合作项目进行案例分析，但涉及北极地区安全合作的研究较少。

部分学者对北欧安全合作的特点进行了描述。卡罗拉·弗雷（Carola Frey）基于地区安全复合体理论，认为北欧地区是一个区别于周边的独立实体，五国之间基于具体的合作以及安全上的相互依存，发展出一种友好的相处模式和多极的权力结构。①Frey Carola，“ANALYSIS AND EVALUATION-THE NORTHERN REGION A CASE STUDY ON NORDIC SECURITY”，in the 10thInternational Scientific Conference“Strategies XXI”，National Defence University，Vol，2，2014，pp.315-328.2015年，程保志研究员对北欧国家间的北极合作机制进行过较为详尽的梳理，认为北欧国家在低敏感的非传统安全领域合作较有成效，但传统安全合作受到俄罗斯的反对而举步维艰。②程保志：《北欧国家间的国际北极合作机制及其对东北亚国家的启示》，载杨剑主编：《亚洲国家与北极未来》，时事出版社2015年版，第163-178页。万宇、梁逸乾认为北欧处于北极国家里的第二梯队，在自然资源、航道开发、环境变化上有着相似诉求。因此，北欧国家在保持有限军事投入以维护主权的同时，更倾向于以软实力介入北极事务。③万宇、梁逸乾：《北欧小国的北极独特生存之道》，载《军事文摘》2017年第15期，第17-20页。

一些学者对北欧安全合作的内部与外部动力进行了分析，认为外部环境也对北欧安全合作产生了重要影响。奥拉夫森（Ólafsson Kristmundur Þór）从安全共同体理论的角度出发，认为北欧安全合作是在全球化下的相互依赖加深和复杂的非传统安全挑战下展开的。④Ólafsson K Þ.，Nordic security dynamics：Past，present-and future？，Universitatis Icelandiae-Sigillum，Ph.D.dissertation，2009.p.4.但在2014年后，传统安全威胁逐渐被认为是主要的推动因素。弗雷迪斯（MG Bredesen）探究瑞典和挪威的防务合作的经历，认为新的安全环境增加了北欧与波罗的海区域发生危机的可能性，加之美国重新参与该地区事务，欧盟鼓励开展防务合作为五国的合作实践创造了诸多可能。⑤Maren Garberg Bredesen，KarstenFriis，“Swedish-Norwegian Defence Cooperation：New opportunities？”，NUPI Policy Brief，2017，pp.3-4.萨西（Håkon Lunde Saxi）以2014年乌克兰危机为界，将北欧安全合作划分为之前的经济驱动阶段和之后的威胁驱动阶段，认为在乌克兰危机后，五国致力于共同应对俄罗斯的挑战，目标是使北欧武装部队能够在危机中共同行动，而不是全面的防御一体化。⑥Håkon Lunde Saxi，“The rise，fall and resurgence of Nordic defence cooperation”，Interna⁃tional Affairs，Vol.95，Issue 3，2019，pp.659-680.斯蒂芬·伦德奎斯特（Stefan Lundqvist）则从新功能主义的角度研究了芬兰和瑞典之间不断深化的海军合作，认为面临来自俄罗斯的安全威胁和节约国防开支的考量是重要动力。①Stefan Lundqvist，“Swedish-Finnish naval cooperation in the Baltic Sea：motives，prospects and challenges”，Journal Defence Studies，Vol.16，Issue 4，2016，p.347.此外，几乎所有学者都认为北欧共同的历史和价值观促进了安全合作。托马斯·福斯伯格（Tuomas Forsberg）认为北欧国家的身份认同并不是独立发挥作用，而是通过促进官员间的非正式合作和民众对合作的支持，与上述因素共同发挥作用。②TUOMAS FORSBERG，“The rise of Nordic defence cooperation：a return to regionalism”，International Affairs，Vol.89，Issue 5，2013，pp.1161-1181.

此外，不少学者关注到北欧安全合作在实践中面临的阻碍，例如合作领域的不平衡、合作深化的限制等。佩奇·威尔逊（Wilson Page）评估北欧防务合作框架成立十年以来的成效，认为其在实现五国安全对话、跨境训练等内部目标方面取得了重大进展，但在参与国际业务方面进展缓慢。③WilsonPageandÍsakKáriKárason，“Vision accomplished？ A decade of NORDEFCO”，Global Affairs，2020，pp.1-21.萨西与卡尔斯滕·弗里斯（FriisKarsten）采访了北欧国家的七名文职和军事官员，认为尽管北欧官员强烈希望将目前仅适用和平时期的协定扩大到危机时期，但五国安全政策存在分歧，难以突破限制，因此北欧合作只能成为北约、欧盟和与美国合作的补充。④HåkonLundeSaxi，KarstenFriis，“After Crimea.The future of Nordic Defence Cooperation”，NUPI Policy Brief，2018，p.4.

目前，国外学界对北欧安全合作的整体研究已经较为深入，但北极地区作为近年来北欧国家安全政策的共同重点，其特殊性并未被充分探讨。北欧的北极安全合作正在不断前进，但现有研究大多停留于对历史事件的分析，对合作的未来趋势缺乏前瞻性。本文在北欧安全合作的研究基础上展开，既体现五国安全合作的一般特点，也体现北极安全合作的特性。

当前北极地区安全环境快速变化的背景下，国内研究大多侧重美国与俄罗斯等大国，北欧国家在北极安全议题上的共同行动并未得到深入剖析。在这些北欧研究中，北欧五国通常不会被作为一个整体的研究对象，较多研究是围绕单个北欧国家的北极政策展开，安全政策与合作通常不被视为重点。随着中俄提出共建“冰上丝绸之路”，以及我国国家领导人与北欧国家领导人的频繁会面，中国-北欧次区域合作被提上日程。由此出现了较多围绕中国-北欧合作的研究，这些研究大多是从中国的北极政策视角出发，往往忽略了北欧五国内部是如何协调一致的，尤其是在对中国-北欧合作有着重大影响的安全领域，北欧有何共同行动。总体上，“国内学界对北欧域内各国双边关系发展情况、北欧区域内的多边合作形式、北欧各国在地区性国际组织中的政策偏好以及对北欧国家与欧盟、美国、俄罗斯、波罗的海三国间关系的基础研究还不足，甚至存在盲点，难以为推动中国—北欧次区域合作提供足够的智力支持……涉及北欧国家的政策研究较少。”①张伟鹏、余潇枫：《促进中国—北欧次区域合作：机制化路径》，载《国际问题研究》2019年第1期，第34-35页。

北欧国家虽体量小，却拥有重要的北极国家身份，是中国开展北极活动的关键合作伙伴。本文通过梳理北欧北极安全合作所依托的机制，发现北欧北极安全合作的特点，分析合作产生的内在和外在动力，并从中发现合作面临的困难。由此，本文希望为评估北欧地区安全局势提供有益借鉴，为中国-北欧合作提供基础研究的支持。

二、北欧五国的北极安全合作特点

在北极安全格局中，北欧国家虽然数量多，但体量小、实力弱常被视为第二梯队。②万宇、梁逸乾：《北欧小国的北极独特生存之道》，载《军事文摘》2017年第15期，第17页。长期以来，北欧国家的北极合作集中于经济、环保和文化领域，安全上则形成了不同的阵营。挪威、丹麦和冰岛依赖北约，芬兰和瑞典保持“中立”并同时与美俄进行接触。俄罗斯“北极插旗”及乌克兰危机后，北欧国家开始面对共同的北极——尤其是北欧地区的安全态势变化。近年来北极“再军事化”的趋势更加明显，北欧的北极安全合作在复杂的地区历史和对现实安全的担忧中展开。一方面，北欧五国间的合作传统对安全合作起到促进作用，低政治领域合作逐渐“溢出”到安全领域的合作。这种渐进路径发生相对缓慢，合作形式以沟通协调为主，例如北欧理事会中较早期的安全合作。另一方面，当北欧面对快速出现的北极安全潜在威胁时，安全合作会更具迫切性和更高的整合度，例如北欧防务合作的成立及其合作领域的拓展。总体上来看，北欧国家的北极安全合作呈现以下特点：

（一） 机制化合作与非正式性并存

北欧国家有着长期的合作传统，由此形成了许多机制化的合作平台，北极安全合作在这些正式的合作机制中逐渐发展起来，但同时也依托于北欧官员间的非正式合作惯例。

北欧理事会（Nordic Council）是北欧国家间最高级别的合作机制，具有完善的组织结构和决策程序，其于1952年成立，成员为来自各国的议员，由于北欧国家普遍实行议会制，各国总理和外交部长也得以参加北欧理事会的会议。北欧理事会每年举行两次全体会议，包括主题会议——每年春季在北欧部长理事会①北欧部长理事会（Nordic Council of Ministers）是北欧国家政府间进行合作的正式官方机构，于1971年成立，各国的总理对其负正式责任，但在实际操作中，权力被委托给北欧合作部长（MR-SAM）。其协调合作的部门中并不包括外交部和国防部。参见［瑞典］《北欧部长理事会议事规则》，北欧合作网，https：//www.norden.org/en/node/2000.的主席国举办，和普通会议——在北欧理事会主席国举办。主席国由北欧五国轮流担任。在机构设置方面，北欧理事会设有主席团、委员会和秘书处。②“The Nordic Council”，https：//www.norden.org/en/information/nordic-council.其中，主席团是非全体会议期间的最高决策机构，与全体会议有着同等地位。在议事程序方面，提交全体会议的报告建议需绝对多数表决通过，而后以白皮书的形式确定下来，或以绝对多数表决将报告推迟至下次乃至以后的会议再进行审议。成员有权对白皮书或声明提出保留。③“Rules of Procedure for the Nordic Council，”https：//www.norden.org/en/information/rulesprocedure-nordic-council.

尽管北欧理事会的合作机制已经十分完善，但在成立相当长的一段时间内将安全合作排除在外，近十年来才逐渐将合作扩大至安全领域。一方面，北欧理事会通过宣言和建议报告的形式凝聚五国安全共识，为北极安全合作提供了目标与方向，具有重要的指导意义。2009年发布的《北欧外交和安全政策合作》报告（又称《斯托尔滕贝格报告》）成为北欧安全合作的最早宣言书，引领了近十年北欧在北极的安全合作实践。④该报告由时任挪威首相延斯·斯托尔滕贝格（Thorvald Stoltenberg）起草，因此常被称为《斯托尔滕贝格报告》。Thorvald Stoltenberg，“Nordic cooperation on foreign and security policy，”February09，2009，p.19，https：//www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/vedlegg/nordicreport.pdf.最新发布的《北欧外交安全政策2020》报告（又称《比尔纳森报告》）有望成为下一个十年北欧安全合作的总纲领，其更加务实地提出涵盖气候变化、混合威胁和网络安全、加强和改革多边主义以及基于规则的国际秩序三大方面的14条具体建议，北极被列为对北欧未来合作尤为重要的三大领域之一。①“Nordic Foreign and Security Policy 2020”，Government Offices of Sweden，July 06，2020，https：//www.government.se/reports/2020/07/nordic-foreign-and-security-policy-2020/，p.6.2021年丹麦担任北欧理事会主席国，也已将国防和安全作为其计划的优先事项。②北欧理事会责成冰岛前司法部长比约恩·比耶纳森（Björn Bjarnason）撰写了该报告，因与《斯托尔滕贝格报告》相隔十年，且性质相似，常被称为“斯托尔滕贝格报告二”。“Nordic Council calls for closer co-operation on foreign and security policy”，Nordic co-operation，February 19，2021，https：//www.norden.org/en/news/nordic-council-calls-closer-co-operation-foreign-and-security-policy另一方面，北欧理事会也通过安全会议的方式为各国提供直接交流的平台。2016年丹麦担任主席国时，首次召开国防与安全政策合作会议。③Nordic Co-operation，“Lively Nordic debate about NATO，Russia and the Baltic Sea”，October 11，2016，https：//www.norden.org/en/news/lively-nordic-debate-about-nato-russia-and-baltic-sea目前这些传统安全相关的会议还具有一定偶然性，没有形成稳定的交流机制。而政策指导也只是一种倡导，不具有约束力。北欧国家更多时候还停留在沟通交流这一环节，实际的安全合作是在此之外的北欧防务合作框架内进行的。

北欧五国外交部长会议（又被称为“N5”会议）是北欧外交和安全政策合作另一高级别平台，由北欧理事会轮值主席国负责协调。相比于北欧理事会，其组织规则更加灵活。每年通常举行三次“N5”会议，第一次为春季在当年北极理事会主席国首都举行，第二次会议与当年9月的联合国大会一起举行，第三次会议冬季在哥本哈根举行。如果情况必要，外交部长之间也可以安排临时会议。④Tuomas Iso-Markkuet al.，“A Stronger North？ Nordic cooperation in foreign and security policy in a new security environment，”May 2018，p.15，http：//www.nordefco.org/files/nordic-vnteasreport_final.pdf在外交部的下属部门中，政治部门的总干事也会举行各部门的定期会议，或进行部门间的联合会议。总干事在筹备“N5”会议和协调北欧共同声明中发挥核心作用。为此，北欧各国外交部中都设有专门的负责北欧事务的部门，方便相互频繁接触。⑤Tuomas Iso-Markkuet al.，“A Stronger North？ Nordic cooperation in foreign and security policy in a new security environment，”May 2018，p.16，http：//www.nordefco.org/files/nordic-vnteasreport_final.pdf.与北欧理事会和部长理事会的正式北欧合作不同，“N5”会议及下属部门的协调没有专门的管理部门、固定的机构设置，也没有共同的预算。因此，这种协调机制具有非正式性，很少像正式的合作机制一样将协商结果转化为显而易见的具有约束力的承诺或联合声明。尽管如此，通过北欧国家外交部官方新闻和报告，依然可以发现这种非正式的安全协调是存在的，例如北欧外交部长在2011年共同发表的“北欧团结宣言”和2014年北欧五国外长发表了联合宣言《以全面的方式建设安全》。①“Joint statement on Nordic foreign and security policy cooperation”，2014，https：//www.stjornarradid.is/media/utanrikisraduneyti-media/media/oryggismal/joint-nordic-statement-feb2014_final.pdf，p.1.最近的一次北欧外交部长会议于2019年9月在冰岛举行，会议集中讨论了波罗的海和北极地区的安全、俄罗斯以及乌克兰冲突以及欧洲联盟的未来等热点问题。②Minister for Foreign Affairs of Finland，“Minister for Foreign Affairs Haavisto to a Nordic foreign ministerial meeting in Iceland，”September 10，2019，https：//um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/ulkoministeri-haavisto-pohjoismaiden-ulkoministerikokoukseen-islantiin.通过协调，北欧外交部长和官员得以分享信息，交换意见，共同分析当前面临的政治和安全事件。

总体来说，北欧五国外交部长会议及外交部下属部门的协调具有高度的灵活性和务实性，与北欧理事会的正式机制互为补充。正式机制为北欧北极安全合作提供了稳定的合作平台与预期，而非正式的合作机制避免了各国在协商突发安全问题时，复杂的组织结构和程序带来的效率低下的问题，也促进了五国在参加更广泛的地区会议前协调意见，提高了北欧国家在北极事务中的影响力。

（二）强调以合作的方式获得安全

北欧国家的北极安全合作明确体现了“合作安全”这一理念。李学保认为，合作安全是国际社会（包括国家和非国家行为体）通过正式或非正式的组织或机制，就政治、经济、军事、社会等范围广泛的安全议题进行平等的双边和多边磋商和合作，以渐进方式，通过增加互信、预防威胁的发生，最终实现共同安全和综合安全的目标。③李学保：《当代国际安全合作的探索与争鸣》，世界知识出版社2006年版，第99页。

北欧防务合作框架是北欧国家“合作安全”的重要实践。2008年秋天，来自芬兰、瑞典和挪威北极空军基地的中队和联队指挥官们商定了每周进行一次的跨境训练项目。④Robbin Laird，“Nordics Unite for Cross Border Air Combat Training；Thanks Russia”，July 02，2018，https：//breakingdefense.com/2018/07/nordics-unite-for-cross-border-air-combat-trainingthanks-russia/.分别位于挪威北极城市博德、瑞典北博滕省，芬兰罗瓦涅米的三个空军基地得以互相利用他国的空域进行飞行训练，逐渐发展成为北欧国家的日常训练计划之一。①SØRENNIELSEN，“CBT-CROSS BORDER TRAINING”，https：//flymag.dk/cbt-cross-border-training/北欧国家地方安全联系的增多，加之《斯托尔滕贝格报告》的发布，促进了北欧五国防务合作向机制化方向发展。2009年11月4日，北欧五国在赫尔辛基签署了成立“北欧防务合作”的谅解备忘录，替代了此前的三个军事合作的相关安排。②北欧防务合作的前身是分别在1994年、1997年和2008年达成的北欧军备合作、北欧军事和平协调安排和北欧支持性防御安排。“About NORDEFCO”，NORDEFCO，https：//www.nordefco.org/the-basics-about-nordefco

北欧防务合作是一个合作机制而不是命令机制，该机制商议并发起安全合作项目，但实际的参与仍是由各国家决定与执行。北欧防务合作框架兼顾了安全政策制定与军事合作协调。在政策制定方面，北欧五国的国防部长们每年开会两次，互相交流防务信息和知识，并讨论合作安排。在军事协调方面，北欧总参谋长们每年也会举行两次会议。军事协调委员会负责协调会议决定的军事活动，并有专门的人员负责决定的执行。北欧防务合作集中于五大领域，包括能力、装备、人员教育、训练和演习、操作，通过在这些领域合作，北欧国家希望提高作战能力以促进国际和平与安全。③“About NORDEFCO”，NORDEFCO，https：//www.nordefco.org/the-basics-about-nordefco.北欧防务合作的议程可以分为短期计划和长期计划，其中一年计划由主席国做出，主席国每年在北欧国家之间轮换，冰岛参与合作项目，但不担任主席国。④由于冰岛不设常备军队，国土防御由海岸警卫队负责，因此不便主持一些防务合作项目。长期计划则由北欧国防部长会议做出。⑤“Memorandum of Understanding on Nordic Defence Cooperation”，NORDEFCO，https：//www.nordefco.org/Files/nordefco-mou.pdf，p.1.

总体来看，北欧防务合作通过使五国交换安全意见和联合军事演习，增强了北欧国家在北极安全问题上互信与协调一致，提高了军事的互操作性。但北欧防务合作机制长期缺乏共同的安全承诺和约束力，在深入发展过程中面临困境。但在全新的安全形势下，北欧国家正逐渐做出更具约束力的安全承诺。此前北欧国家（除冰岛外）签署却未生效的具有法律约束力的国防装备合作协议，于2020年正式生效。在最新的《2025年愿景》中，北欧国家也提出了希望国防合作不仅适用于和平时期，也应适用于发生危机或冲突时。①“Nordic Defence Cooperation Vision 2025”，NORDEFCO，November 14，2018，https：//www.nordefco.org/Files/nordefco-vision-2025-signed.pdf，p.1.芬兰、挪威和瑞典三国国防部长签署的《加强作战合作意向声明》更是在北极联合训练上向前迈出一大步。②Atle Staalesen，“It is time to strengthen Nordic security，say ministers as they sign landmark defensedeal”，September24，2020，https：//thebarentsobserver.com/en/security/2020/09/it-timestrengthen-nordic-security-say-ministers-they-sign-landmark-defense.基于各国相似的合作安全观，北欧国家正以渐进的方式促进北欧共同安全这一目标，而在北极地区的防务合作不仅是北欧防务合作框架的起点，也正在成为未来合作的主要方向。

（三）非传统安全与传统安全并重

北欧五国安全观经历了早期到后期的变化，早期重视非传统安全合作，而后期逐渐转变为非传统安全与传统安全并重的综合安全观。综合安全观是在当代国家面临安全威胁来源越来越广泛的背景下形成的一种安全观，认为国家安全不仅包括军事安全，还包括外交安全、经济安全、社会安全、政治安全和环境安全。③潘培伟：《美国国家安全指令的理论与实践研究》，载《人大法律评论》2015第1期，第265页。

冷战结束后，北欧国家的北极合作长期集中于非传统安全领域。自1996年起，北欧部长理事会就发起“北极合作项目”，致力于原住民保护、环境保护等非传统安全议题，至今已投入约1.37亿丹麦克朗。④“Session approves new Arctic programme”，November 02，2017，https：//www.norden.org/en/news/session-approves-new-arctic-programme.2011年北欧五国外交部长发布的“北欧团结宣言”对涉及自然和人为灾害、网络和恐怖袭击等潜在安全挑战时做出安全承诺，如果一个北欧国家受到影响，其他国家将应该国家的要求提供相关手段协助。⑤“Agreement on Nordic declaration of solidarity”，Nordic Chamber，April 2011，http：//www.nordicchamber.hr/node/345.全球气候变暖背景下，北极能源与航道的经济开发成为北极国家政策的新面向，北欧国家更加重视在北极海上安全合作。2014年北欧五国外长发表了联合宣言《以全面的方式建设安全》，认为加强北欧外交和安全政策合作要以全面的安全观为基础，北欧国家寻求加强在北极问题上的对话；加强能力建设、协调和演习，以践行搜救合作、预防海上石油泄漏等协定；并计划调查北欧可以为未来的北极海上救援提供哪些能力。①“Joint statement on Nordic foreign and security policy cooperation”，2014，https：//www.stjornarradid.is/media/utanrikisraduneyti-media/media/oryggismal/joint-nordic-statement-feb2014_final.pdf，pp.1-2.

乌克兰危机后，北欧国家逐渐重视传统安全合作。2015年北欧防务合作的年度报告中，北欧国家一致认为五国应该更关注俄罗斯的行动，五国需团结和加强合作来应对局势。②“NORDEFCO Annual Report 2015”，p.32，https：//www.nordefco.org/Annual-Reports.对安全态势的感知也成为之后北欧防务报告前言中不断强调的内容。2018年国防部长会议期间，挪威国防部长弗兰克·巴克-詹森（Frank Bakke-Jensen）表示北欧附近正呈现一种新常态，俄罗斯在北极的行为更加激进。因此，挪威呼吁安全政策需要进行广泛和高质量的监视，而这一合作领域在此后确实得到更多的关注。③Hege Eilertsen，“Nordic Defense Ministers Discuss Russian Exercise Activities”，April 06，2018，https：//www.highnorthnews.com/en/nordic-defense-ministers-discuss-russian-exercise-activities.近三年来，美国与俄罗斯在北极与北大西洋的军事博弈加剧，北欧国家更加重视合作以壮大力量，应对传统安全威胁。除了在军备采购、人员培训等方面的合作，北欧国家的“北极挑战演习”不断发展壮大，已经成为北欧安全合作的旗舰项目，2019年5月举行的“北极挑战演习”成为当年西欧最大的空中演习之一。除北欧国家外，来自美国、荷兰、德国、法国和英国的共100多架飞机、4000多名人员参加了此次演习。④“NORDEFCO Annual Report 2019”，p.17，https：//www.nordefco.org/Annual-Reports.由此，北欧国家在日益重视传统安全合作的同时，正逐渐向美国等北约国家靠拢，美国的实质性地参与被认为是实现旗舰演习的先决条件。⑤“NORDEFCO Annual Report 2016”，p.18，https：//www.nordefco.org/Annual-Reports.

除了上述的主要安全挑战，在新冠疫情蔓延全球的背景下，社会安全成为新的关注点。北欧理事会正呼吁北欧各国政府积极讨论合作应对疫情，并多次召开线上会议。⑥“Nordic Council invites prime ministers to discuss societal security”，Nordic Co-operation，September 18，2020，https：//www.norden.org/en/news/nordic-council-invites-prime-ministers-discusssocietal-security.《北欧外交安全政策2020》和今年2月召开的讨论会中，中国的安全影响被北欧理事会首次谈到。尽管认为中国在北极的军事活动十分有限，且北欧与中国在应对北极环境问题上具有合作潜力，但仍然将南海与北极联系起来，对中国在北极存在提防心理。由此，报告建议北欧国家协调对中国在北极活动的应对，采取共同的分析、政策和措施。①“Nordic Foreign and Security Policy 2020”，Government Offices of Sweden，July 06，2020，https：//www.government.se/reports/2020/07/nordic-foreign-and-security-policy-2020/，p.12。

（四）重全面防御而非进攻扩张

罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）曾提出不同国家在面对安全困境时，可分为使用进攻型武器或防御型武器、采取进攻性意图或防御性意图的不同应对。而在当代，进攻性军事武器和防御性军事武器已经很难进行显著区分，因此国家的主导意图成为衡量一国采取防御还是进攻性政策的重要标准。②谢磊：《中日安全困境：一个过度解读的现实？》，载《国际关系研究》2015年第1期，第90页。北欧国家都明确采取了防御性的国防政策，芬兰与瑞典更是全面防御③全面防御依靠六大支柱：军事防御、民事防御、经济防御、社会防御、数字防御和心理防御，核心是每个人都发挥作用。Government of Singapore，“What is Total Defense？”，https：//www.mindef.gov.sg/oms/imindef/mindef_websites/topics/totaldefence/about.html政策实践的典范。全面防御通常是整个社会对国家安全的态度，旨在通过增加侵略成本并降低其成功机会来威慑潜在敌人。④James Kenneth Wither，“Back to the future？ Nordic total defence concepts”，Defence Stud⁃ies，Vol.20，Issue 4，2016，pp.62-63.尽管全面防御通常用来描述一国的安全政策，但是北欧的全面防御理念强调了盟友和伙伴提供援助的重要性，以加强危机中的威慑力或在威慑失败时有效抵抗侵略。因此，研究五国的北极安全合作，重防御的安全观是重要内容。

早在2009年发布的《北欧外交和安全政策合作》报告中，关于北极的合作安排围绕各种防御措施展开。一方面，五国希望建立北欧监测和预警系统，应用于监测海洋环境和污染以及监测民用交通等任务。并提出到2020年，应建立北欧极地轨道卫星系统，并合作对冰岛的领空进行监视。另一方面，五国希望建设共同的北欧部队，包括具有搜索和救援专门知识和破冰能力的北欧海事反应部队，以及具有北极专门知识的北欧两栖部队。⑤Thorvald Stoltenberg，“Nordic cooperation on foreign and security policy，”February09，2009，https：//www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/vedlegg/nordicreport.pdf，p.19.尽管这些倡议过于超前，关于传统安全的内容在此后未能得到落实，但反应出了北欧国家在合作加强北欧防御方面的共识。

在地区安全形势变化的背景下，近期北欧理事会热议的《北欧外交安全政策2020》更为明确地阐述了北欧国家的防御意图和合作方向。报告认为在北极安全动态趋向恶化的背景下，北欧国家需保持合作和协调的低紧张态势。而在合作实践上，报告认为，首先，合作基于更强的安全意识，五国需要增强处于共同安全情景的意识。其次，在混合威胁①混合威胁的范围非常广泛，包括散布假信息进行干扰；利用后勤保障存在薄弱，威胁石油管道或海上交通；与经济和贸易有关的讹诈；使规则失效，破坏国际机构；恐怖主义和日益增加的不安全感等。Hybrid CoE，“COUNTERING HYBRID THREATS”，https：//www.hybridcoe.fi/hybridthreats/日益增多的情况下，全面防御概念应在各国得到应用。全面防御同时涵盖民事和军事安全，可以应对常规军事之外的安全挑战。最后，北欧国家尽管明确希望北极远离大国竞争，但如果情况向这一方向发展，为了阻止，北欧国家欢迎在北极与美国保持接触与合作。②“Nordic Foreign and Security Policy 2020”，Government Offices of Sweden，July 06，2020，https：//www.government.se/reports/2020/07/nordic-foreign-and-security-policy-2020/，pp.10-31.在讨论该报告时，北欧安全合作的防御性得到强调，北极理事会主席贝特尔·哈德（Bertel Haarder）认为北欧合作没有威胁任何人，但有助于增加局势的可预测性和稳定性。③“Nordic Council calls for closer co-operation on foreign and security policy”，Nordic co-operation，February 19，2021，https：//www.norden.org/en/news/nordic-council-calls-closer-co-operationforeign-and-security-policy.

从官方的发言及合作实践来看，北欧五国在北极安全合作上并不存在进攻扩张的意图，反而是在维护地区和平稳定方面有着强烈共识。而在大国在北极竞争渐趋激烈的情况下，北欧国家更倾向与美国进行合作，这种合作将在多大程度上影响北欧的防御性政策，仍有待观察。

三、北欧五国北极安全合作的动力

北欧北极安全合作依托北欧理事会、北欧外交部长会议、北欧防务合作框架等诸多合作机制，机制之间存在着密切联系，这为北欧五国的北极安全合作提供了诸多便利，促进了内聚力。如上所述，北欧国家形成了一个包括国家领导人、外交部长、国防部长、总干事、部门主任等这样一个由上至下的合作机制网络。各机制之间存在大量的成员重合，例如国防部长既参加北欧防务合作框架，也参与北欧外交部长会议，外交部长们则同时出席北欧理事会和北欧外交部长会议。此外，不同机制之间存在联合办公的情况，筹备北欧理事会会议的人员与北欧外交部长会议的人员共同来自各国的外交部，并形成了职能分工。①Tuomas Iso-Markku et al.，“A Stronger North？ Nordic cooperation in foreign and security policy in a new security environment”，May 2018，http：//www.nordefco.org/files/nordic-vnteas-report_final.pdf.p.11.上述机制体现出的人员重合、联合办公、职能分工的，是协调型互动模式的典型特征，提高了五国的北极安全合作的效率，避免了机构交叠导致的资源浪费等问题。协调型互动用来描述一种互动状态，即各机制在整体目标上具有相似性，通过相互调整和适应实现资源的汇聚和整合，提高解决问题的能力。②项南月：《全球治理体系中的机制复杂体——国家行动策略、机制互动及治理有效性》，上海外国语大学博士论文，2018年12月，第88-89页。除却机制协调型互动带来的内聚力，探析五国北极安全合作的动力，还需从国家层面和外部安全威胁角度加以分析。

（一）五国面临共同的北极安全威胁

安全合作往往源于共同的外部威胁。在冷战结束后的不同时期，北极安全环境的变化对北欧国家的影响是不同的，但都促进了北欧五国间更紧密的联系。冷战结束初期，北极传统安全态势趋向和平与稳定，但随着气候变暖背景下北极海冰的急速融化，非传统安全问题凸显，北欧国家在应对北极非传统安全问题上一致行动。2008年北欧部长理事会发布《北欧应对北极气候和环境污染物战略》，设立了北欧致力于减少污染物排放的目标和行动策略，并表示将在减少全球温室气体排放方面进行合作，致力于达成《联合国气候变化框架公约》的长期目标。③“Nordic strategy for the Arctic climate and environmental pollutants”，http：//norden.diva-portal.org/smash/get/diva2：702792/FULLTEXT01.pdf，p.24.北欧理事会以环境与气候为重要的合作领域，并努力担当应对气候变化的榜样。其自1996年延续至今的“北极合作项目”始终将北极环境保护列为关键合作方向。2018年北欧部长理事会联合北极经济理事会共同发表了《北极商业分析》，报告强调了促进北极可持续增长的四要素，即企业家精神和创新、创意文化产业、公私伙伴关系与合作、生物经济。这些领域也被明确将在未来几年继续得到北欧北极合作的重视。④UArctic，“Arctic Business Analysis report has been published”，March 16，2018，https：//www.uarctic.org/news/2018/3/arctic-business-analysis-report-has-been-published/.

北欧面临的传统安全威胁集中体现为乌克兰危机后，北极的地缘政治博弈不断增多，大国在这里的行动使北极出现“再军事化”的可能。一方面，俄罗斯在周边地区的军事建设给北欧国家带来了安全担忧，使北欧更倾向于采取行动应对这种潜在威胁。2015年北欧的国防部长们在联合声明中表示：“俄罗斯的行动是对欧洲安全的最大挑战。”①Jeremy Bender，“The Nordic countries are banding together against Russia's Arctic push，”April 23，2015，https：//www.businessinsider.com/nordic-countries-banding-together-against-russia-2015-4.尽管各国的国防部长都没有明确说过害怕俄罗斯的“入侵”，但却表示希望使本国免受攻击的可能性，而可能的攻击来源则是不言自明的。芬兰国防部长尤西·尼尼斯托（Jussi Niinistö）认为北欧国家还不能全部了解俄罗斯的意图，而俄罗斯一直是并将继续成为北欧安全环境中最重要的因素。②Kevin McGwin，“In face of uncertainty about Russia，a Nordic gang of four emerges，”January 17，2019，https：//www.arctictoday.com/in-face-of-uncertainty-about-russia-a-nordic-gang-offour-emerges/.另一方面，北欧国际在北极安全上逐渐“孤立无援”。冷战时期，丹麦、挪威、冰岛通过加入美国主导下的北约，芬兰、瑞典通过保持中立获得安全保障。但近十年来，在金融危机的波及下，丹麦、芬兰和瑞典所加入的欧盟一体化进程停滞，甚至倒退，在经济、安全方面合作的信心和资金预算都严重不足。一些北欧国家的美国盟友也一度远离欧洲，将战略重心转向亚太。特朗普政府上台后，更对盟友提出分担军费的要求，给丹麦等北欧国家造成压力。③Jan M.Olsen，“Danish Ex-PM Attacks Trump for Comments on Defense Spending”，August 22，2019，https：//www.usnews.com/news/world/articles/2019-08-22/danish-ex-pm-attacks-trump-forcomments-on-defense-spending.原有的安全保障体系变得松散的同时，新的北极地区秩序却未能解决安全担忧。北极理事会、巴伦支—欧洲北极理事会等都未能将安全问题纳入正式议程，北欧国家面临着共同的安全缺失。

不断变化的外部环境给北欧五国间的安全合作注入新的强劲动力。2019年9月，主席汉斯·沃尔马克（Hans Wallmark）在北欧理事会会议期间强调，国防和安全政策合作一直是理事会议程的重中之重。在最新的北极安全动态中，北欧国家已注意到2020年美国退出《中导条约》和《开放天空条约》将带来的大国竞争和核威慑等安全影响，因此强调五国应基于坚实的共同研究，形成关于安全趋势和问题的一致观点。④Government Offices of Sweden，“Nordic Foreign and Security Policy 2020，”July 06，2020，https：//www.government.se/reports/2020/07/nordic-foreign-and-security-policy-2020/，p.25.2020年9月，芬兰、挪威和瑞典的国防部长签署《加强作战合作意向声明》，并表示俄罗斯的军事集结将使北欧安全合作更加紧密，北欧国家北极安全合作正取得切实发展。①Atle Staalesen，“It is time to strengthen Nordic security，say ministers as they sign landmark defense deal”，September 24，2020，https：//thebarentsobserver.com/en/security/2020/09/it-time-strengthen-nordic-security-say-ministers-they-sign-landmark-defense.

（二）五国北极安全目标与利益相似

除了外部安全威胁的刺激，北欧五国间的相似安全目标与利益为合作提供了重要条件。在新自由制度主义关于国家间合作的理论中，尽管共同利益并不必然导致合作，但国家间的共同利益仍被视作开展合作的最基本前提，并在此基础上研究国家间的合作是如何形成的。②［美］罗伯特·基欧汉著，苏长和等译：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，上海人民出版社2001年版，第4-5页。北欧国家的北极安全合作建立在各国北极政策中相似安全观的基础之上。2007年至2011年，北欧国家先后发布了本国的北极政策文件，挪威和芬兰此后对北极政策进行了更新。各国的北极政策显示了五国在北极安全问题中的核心诉求是趋同的，在实现安全上所采取手段也具有相似性。

一方面，北欧国家都在北极地区拥有海洋或陆地，随着全球气候变化下北极航道的开通，北极地区的经济发展成为各国政府关注的重点。尽管各国的侧重点有所不同，例如挪威更关注巴伦支海石油能源的开发，芬兰则更关注高北地区的交通基础设施建设，但各国发展北极经济都有赖于北极在安全上是一个和平稳定的地区。北欧国家都将安全这一主题纳入了本国的北极政策中，并形成了十分相似的安全诉求和目标，即保证北极的“低紧张”态势，避免军事化（见表1）。

表1：北欧五国的北极安全政策对比① 参见北欧五国北极政策文件。挪威：“Norway's Arctic Strategy：between geopolitics and social development”，Norwegian Ministries，July 2017；丹麦：“Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011-2020”，Ministry of Foreign Affairs，August 2011；芬兰：“Finland's Strategy for the Arctic Region 2013”，Prime Minister's Office，August2013；“Government Policy Regarding the Priorities in the Update Arctic Strategy”，Prime Minister's Office，September 2016；瑞典：“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，October 2011；“Sweden's strategy for the Arctic region 2020”，Government Offices of Sweden，November 2020；冰岛：“A Parliamentary Resolutionon Iceland's Arctic Policy”，Althing：Icelandic Parliament，October 2015。

另一方面，北欧国家的共同特点是体量较小、实力有限，硬实力先天不足，凭借军事手段卷入北极争夺战显得不切实际。③万宇、梁逸乾：《北欧小国的北极独特生存之道》，载《军事文摘》2017年第15期，第17页。因此，北欧国家只能在呼吁维护北极安全的同时，以有限的军事投入实现自身的安全目标，与其他国家进行合作成为最优选择。此外，北欧国家北极安全政策的重点通常是能源安全和海上运输安全等非传统安全领域，这些跨国家的安全问题，更需要合作加以解决。非传统安全领域的合作为北欧国家安全合作的深入奠定了基础。2014年后，部分北欧国家更新北极政策后，增添了国防安全的内容，北欧合作框架内的军事合作也得到重视。

（三）五国北极合作成本低效益高

相似的北极安全目标和利益诉求提供了北欧五国进行合作的基本前提，而基于理性的成本—效益考量是北欧国家防务合作的基本逻辑。由于北极特殊的地理环境和气候条件，对于北欧小国来说，一国难以承担在这一地区进行长期高水平的军事培训、装备和国际行动的费用，必须寻找他国分担军事成本。这一情况在2008年金融危机后的一段时间更加关键。因此，在北欧国家将北极安全纳入本国政策范围并加强重视的同时，共同培训和采购军用物资，以及联合进行军事演习的尝试就开始了。2009年成立的北欧防务合作框架的前身都集中于上述合作领域，而北欧防务合作框架在军事上的总体目标就是在整个防御范围内开展合作，以便实现更好的成本效益和质量，从而提高行动能力。①NORDEFCO，“About NORDEFCO”，https：//www.nordefco.org/the-basics-about-nordefco.这一情况也得到芬兰北极政策的印证（见表1）。

以目前已成为北欧防务合作框架内常规合作的跨境训练项目为例，可以发现成本—效益这一动力机制的发生过程。在跨境训练项目中，飞机从北欧一国的基地起飞，前往另一北欧国家的空域，参与当地的常规训练战斗，最后返回本国的基地。在这一过程中，挪威等国可以获得瑞典北部庞大的空域作为训练场地，实现在本国较为困难的空对空作战训练，同时，在不同的气候和地理条件中训练也提高了挪威等国空军对北极的适应性。而国家间的共同训练不仅有助于建立军事互信，也有助于切实提高军事的互操作性。②SØRENNIELSEN，“CBT-CROSS BORDER TRAINING”，https：//flymag.dk/cbt-cross-border-training/.形成这种长期合作的关键在于北欧国家间地理位置的相邻，降低了这种跨境训练的成本。地理位置的优势也体现在，相比于遥远的盟友，在战争中，邻国的援助对小国具有更大意义。在面临可能的周边强大国家的攻击时，小国的防御持久性是以天而不是周或者月来计算的，所谓“远亲不如近邻”。③［挪威］时任挪威国防大臣斯韦勒·迪森：《为什么要进行北欧国防合作》，晚邮报，2009年1月11日，https：//www.aftenposten.no/meninger/kronikk/i/JEboR/hvorfor-nordisk-forsvarssamarbeid.目前，跨境训练项目已经拥有专门的门户网站，所有的指挥官都在其中进行计划和评估任务，更有助于各国优化北极的训练。④SØRENNIELSEN，“CBT-CROSS BORDER TRAINING”，https：//flymag.dk/cbt-cross-border-training/.同样地，作为集中北极五国军事资源的旗舰演习“北极挑战演习”不仅成为2019年欧洲最大的军演之一，还切实提高了北欧国家在北极安全格局中的影响力。相比于美俄大国，北欧国家采取一致行动时不强调军事行动的频率，而是打造一两个高水平的旗舰项目作为品牌，成为北极安全格局中的一股新力量。

（四）五国间强烈身份认同促进互信

除了基于理性的共同利益和成本—效益考量，北欧国家在长期相处中形成的身份认同也在北极安全合作中发挥了重要作用。集体身份的共有观念与文化结构形成了持久合作的动力。①杨恕，王术森：《议题性质、威胁认知、共同利益与“可合作安全”》，载《国际安全研究》2018年第2期，第7页。多元型安全共同体理论认为，安全共同体建立在规范和价值观的相互融合、成员之间的深入沟通以及一种“共同感”的基础之上。②Musiał Kazimierz，“Reconstructing Nordic Significance in Europe on the Threshold of the 21st Century”，Scandinavian Journal of History，Vol.34，No.3，2009，p.36.北欧国家为这种安全共同体的形成提供了土壤。从北欧五国内部来说，类似的社会经济和社会模式、共同的文化和语言遗产、以及长期的合作与互动历史，将北欧国家紧密联系在一起，营造了这种共同感。在国际舞台上，“北欧”成为福利社会、幸福感高、自由度的代名词。这种共同价值观和强烈的相互信任感经常被北欧政治家们强调，也得到北欧民众的高度认同，使北欧合作，尤其是外交和安全这种高政治领域合作有了深厚的社会根基。③Korhonen Kaisa，“Norden-Making a Difference？ Possibilities for enhanced Nordic cooperation in international affairs”，The Finnish Institute of International Affairs，July 20，2011，https：//www.fiia.fi/en/publication/norden-making-a-difference.pp.13-17.2016年的一项调查显示，94%的芬兰人支持北欧防务合作，而仅有60%的芬兰人支持北约的军事合作。④在这项调查中，对欧盟内的军事合作支持率是87%。Advisory Board of Defense Information，“The opinions of Finns about the foreign，security and defense policy of Finland”，https：//www.defmin.fi/files/3579/ABDI_（MTS）_December_2016_Report_in_english.pdf，p.16-17.这种基于社会层面的深层次联结对北欧国家的安全合作具有特殊意义。由于北欧的北极安全合作具有非正式性质，缺乏固定机构或坚定承诺带来的对合作的保证，因此，北欧国家的政府官员的个人关系、互动以及对北欧安全合作的兴趣是至关重要的。这种北欧国家间的身份认同不仅为安全合作奠定了社会基础，也潜移默化地影响了决策者。①Strang Johan，“Nordic Communities，A Vision for the Future，”http：//norden.diva-portal.org/smash/get/diva2：702113/FULLTEXT01.pdf，p.79.

基于“共同感”而逐渐发展起来的合作，为五国间深入沟通提供了机会。一旦合作得以开始，功能主义的溢出效应就逐渐发挥作用。约翰·麦考密克（John McCormick）将这种原理加以阐述，显示出那些将目标设定为和平与经济繁荣、主要运用经济和政治手段追求国家利益，而非将军事手段放在首位、重视国际参与并对国际机制负责的行为体之间互动更适用功能性溢出。②John McCormick，The European Union：Politics and Policies（Westview Press，1999），p.14.北欧国家基本具备了上述的特征，在北欧北极安全合作的过程中，功能性溢出不仅发生在低政治领域向高政治领域的发展，也发生在两三个北欧国家合作到全部国家的扩散。在北欧理事会在成立之初，安全问题长期被排除在议程之外，但随着五国在经济和社会等领域合作愈发密切，安全讨论也不可避免的被纳入了讨论。在北极安全上，尽管北欧国家存在安全阵营所属的身份差异，是否属于欧盟、是否加入北约成为北欧五国内部的一种身份划分标准，但在这种背景下，依然可以发现所有北欧国家在政治价值观和文化方面十分接近。这种价值观反映到安全事务中可以归纳为一种全面安全的思想，尤其强调民事危机管理。合作在国家间的扩散在跨境训练项目的发展中得到体现，其最初发生在挪威、芬兰瑞典三个国家之间，北欧国家的共同感则促使第四和第五个国家加入进来。总体来看，基于共同政治价值观的北欧身份贯穿了北极安全合作的各个阶段，成为北极安全合作得以持续发展的重要驱动力。

四、合作的困境

目前，北欧国家已经在北极安全方面已经形成较为稳定的合作模式，然而，北欧五国在安全问题上的协调并不一定导向一致，在军事领域合作的增多也不一定有助于增加北欧整体的利益，由此，北欧五国的北极安全合作仍然面临一些困境。一方面，北欧五国在北极安全上的具体利益存在差异，这导致各国在选择合作对象时优先排序不同。这在一定程度上影响了国家在北欧框架内进行北极安全合作的意愿，并导致安全合作进展的缓慢。另一方面，北欧国家间目前的北极安全合作机制本身仍有许多方面有待完善，包括合作的“非正式性”、领导力缺乏和更依赖双边合作等问题。此外，这些机制本身的局限性导致了当其遇到北欧地区外的同类型组织时，只能作为一种补充性的安排。来自北欧国家间的分歧和机制本身的缺陷为北欧北极安全合作持续高质量发展带来了阻碍。

（一）安全策略的差异

如前文所述，北欧国家在北极政策中体现出相似的安全观，这些共同利益确实成为北欧国家进行合作的基本前提，但当合作展开后，各国在安全上具体利益的差异就体现出来。北欧五国的不同地理位置导致各国的北极防御需求侧重点不同，在五国之中，芬兰与俄罗斯有最长的陆地边界，而挪威与俄罗斯的摩擦更多发生在北部沿海，两国在应对俄罗斯这一问题上就存在差异。其他国家因不与俄罗斯接壤，在应对来自俄罗斯的安全问题时往往不能感同身受。①TuomasForsber，“The rise of Nordic defense cooperation：a return to regionalism，”Interna⁃tional Affairs，Vol.89，No.5，2013，p.78.2016年北欧理事会召开国防与安全会议，丹麦国际事务专家安·索菲·达尔（Ann-Sofie Dahl）呼吁瑞典和芬兰加入北约的提议遭到芬兰前外交大臣埃尔克·托米奥亚（ErkkiTuomioja）的拒绝，芬兰不愿采取这样的做法以免激怒俄罗斯。②Nordic Co-operation，“Lively Nordic debate about NATO，Russia and the Baltic Sea”，October 11，2016，https：//www.norden.org/en/news/lively-nordic-debate-about-nato-russia-and-baltic-sea.

此外，北欧国家属于不同的地区组织也一定程度影响了它们对北极安全优先事项的排序。挪威、丹麦作为北约成员国，对北极军事能力的建设更具兴趣，这从它们担任北欧防务合作的轮值主席国时所设立的优先事项可以看出。而芬兰和瑞典作为欧盟成员国，在北极安全合作中更重视“全面安全”，强调民事手段和政治协调的重要性。冰岛由于缺乏常备军，因此将重点放在可持续发展上，积极开展西北欧合作，对海上运输安全较为重视，同时希望其他北欧国家共同帮助冰岛进行海上和空中监视（见表1）。尽管北欧国家的优先事项并不单一，且有许多重叠之处，但在合作过程中，有限的资源应优先投入哪一事项则会引发争议。这在北欧安全合作早期的直升机采购项目中得到印证，由于芬兰更需要运输机，丹麦更希望采购搜救机，而挪威坚持购买可以装载在护卫舰上的直升机，最终这一计划因无法达成共识而宣告失败。①Paul Lewis，“Nordic helicopter faces new delay as nations fail to agree”，May 29，2001，https：//www.flightglobal.com/nordic-helicopter-faces-new-delay-as-nations-fail-to-agree-/37482.article

北欧国家在北极安全中优先事项排序的差异，以及身份差异导致各国在选择合作对象时有着不同的策略。在实现北极安全目标时，挪威和丹麦将与北约盟友的合作视为基石，北欧合作更多是作为一种补充，以提高国家的军事能力和训练水平的功能作用为主。冰岛在安全上依赖北约盟友的保护，并在合作中将西北欧地区的联系放在优先位置。而芬兰和瑞典则将北欧国家间的安全合作放在首位，积极推动五国安全合作向更高水平发展。2017年芬兰担任北欧防务合作机制的主席国期间，尝试在安全政策方面建立了一个长期的以书面方式确定下来的议程，每年主席国进行调整更新。但这一想法并未得到其他北欧国家的重视。由此，目前大多数北欧国家还不愿就更具体的协议达成一致，对确立一套详细且永久的优先事项兴趣不足。②Tuomas Iso-Markkuetal.，“A Stronger North？ Nordic cooperation in foreign and security policy in a new security environment”，May 2018，http：//www.nordefco.org/files/nordic-vnteas-report_final.pdf，p.33.

（二）安全合作机制的缺陷

对于北欧国家来说，各国安全策略的差异是根源于不同的政治传统和是否结盟的政策，这难以在短时间内得到改变。相比于上述的困境，北欧在北极安全上的合作面临的更直观的困境在于合作机制本身。就合作机制内部来说，北欧国家在合作过程中面临缺乏领导力和趋向双边合作的问题，而机制本身的“非正式性”难以对成员构成约束力，更加剧了合作效率低。就与外部机制进行互动来说，北欧安全合作机制通常被视为一种补充，当与其他安排冲突时，该框架内的合作被放到了次要位置。

1.合作机制的内部困境

首先，北欧国家在合作中十分重视平等的理念，加之北欧五国中并不存在一个具有绝对实力的大国，因此缺乏领导力成为无法回避的问题。在具体的实践中，瑞典凭借位于北欧枢纽的地理位置优势，以及在安全合作对象的选择中更重视北欧合作，经常主动发挥作用。然而从国家军事实力来看，挪威拥有北欧国家最多的国防预算并热衷于军事合作，近年来参与北欧安全合作不断增多。丹麦更多时候则处于北欧安全合作的边缘，其更倾向通过削减能力而不是与其他军队合作来解决资源不足的问题。①Håkon Lunde Saxi，“Nordic Defense Cooperation after the Cold War”，https：//fhs.brage.unit.no/fhs-xmlui/bitstream/handle/11250/99335/SAXI%2c%20Nordic%20defence%20Cooperation%20after%20the%20Cold%20War%20%282011%29.pdf？sequence=1&isAllowed=y，pp.31-39.各国强调平等的政治价值观，加之在优先事项排序的差异，使北欧安全合作难以明确方向。

其次，尽管北欧目前的非正式的安全合作具有灵活性且已经常态化，但与正式合作仍然有很大区别。正式的合作机制往往需严格遵守协商一致原则，做出共同且有约束力的安全承诺。而北欧防务合作没有共同的安全承诺，不是军事或政治联盟，成员国也不存在互相保护的义务。②NORDEFCO，“About NORDEFCO”，https：//www.nordefco.org/the-basics-about-nordefco.目前北欧外交部长、国防部长们间的定期会晤都建立在互信、经验、个人关系之上，各国的自觉性起着关键作用。在北极的安全形势较为紧张的背景下，这种非正式合作受到高层的推崇，因为相比于制度化的途径，它可以高度灵活地应对现实问题，而不必与国家对其他盟友的责任产生冲突。③“A Stronger North？ Nordic cooperation in foreign and security policy in a new security environment”，May 2018，http：//www.nordefco.org/files/nordic-vnteas-report_final.pdf，p.31.但长远来看，北欧国家在安全问题上合作缺乏制度的保障，难以进行深入的共同行动。

最后，当非正式性被北欧国家视为一种合作的优势并加以利用时，北极安全合作更倾向于发生在两三个北欧国家或地区之间。丹麦在北欧合作的过程中尤其强调格陵兰、法罗群岛和冰岛组成的西北欧理事会的作用。芬兰和瑞典则在双边常设海军任务小组，大力加强两国海军合作。④Stefan Lundqvist，“Swedish-Finnish naval cooperation in the Baltic Sea：motives，prospects and challenges”，Defence Studies，Vol.16，No.4，2016，p.346.在国防合作过程中，挪威、瑞典和芬兰的联合训练则十分频繁。正如北欧防务合作机制介绍中显示的：合作不需要包括所有五个北欧国家，可以是双边或三方的。而这种将一部分北欧国家排除在外的合作，可能意味着该国在广泛的北欧层面投入将会相应变少，而这种对北欧整体安全合作的不利影响基本被北欧国家忽视了。

2.外部同类型机制的掣肘

北欧国家北极安全合作的机制呈现“非正式性”，缺乏领导力和约束力，在这种情况下，它又与北约和欧盟等外部同类型的正式合作机制交织过深。北欧五国间的安全合作是对外开放的，这意味着在加强北欧合作的同时也为非北欧国家开展合作提供了便利。①NORDEFCO，“About NORDEFCO”，https：//www.nordefco.org/the-basics-about-nordefco.相比于处于北约的挪威和丹麦，芬兰和瑞典会更偏好北欧内部的安全合作。尽管如此，北欧合作对北欧国家的价值，仍在很大程度上取决于它是否和如何能够补充本国在欧盟或北约的参与。从优先顺序上，北欧安全合作被放置在低于北约、欧盟的位置，挪威和丹麦对任何会削弱北约团结的步骤都持谨慎态度。在具体实践中，2016年挪威决定与北约国家合作设计和交付新一代潜艇，这一行为发生在北欧防务合作机制内探讨加强五国军事工业合作的同一时间，让早已向挪威抛出橄榄枝的瑞典企业感到十分失望。这一事件一定程度显示了北欧防务合作在外部组织的压力下出现的裂痕。②Defense News，“Norway’s Sub-Snub Impacts Negatively on Nordic Defense Cooperation”，April 28，2016，https：//www.defensenews.com/naval/2016/04/28/norways-sub-snub-impacts-negatively-on-nordic-defense-cooperation/.

从北欧安全合作整体的角度看，这种外部机制带来的影响对北欧合作造成了一定削弱。但从北欧国家本身出发，北欧安全共同体的概念显然难以替代长期以来的盟友关系。而芬兰和瑞典通过“和平伙伴计划”与北约建立起频繁的安全合作，由此，北欧五国都以成员或伙伴的身份与北约进行着安全合作。③NATO，“Relations with Finland，”https：//www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49594.htm.这种与北约的密切联系被引入了北欧防务合作的军事演习中，“北极挑战演习”的合作范围从北欧五国的逐渐扩大为有诸多北约成员国参与，在长达两年的规划时间里，除了北欧国家成立的核心规划小组，筹划工作也得到美国的额外帮助。展望未来，北欧国家的北极安全合作可能将出现更多北约和欧盟的身影。

五、结论

随着大国在北极博弈的加剧，北欧五国在安全上的立场变得越发关键。务实的北欧国家少有大国的激烈言辞，而是以温和的地区间合作谋求北极和平稳定的目标。如何看待北欧国家在北极安全合作上取得的成果与局限，取决于选择现实主义还是自由制度主义的视角。无论如何，未来的北欧北极安全合作将仍然在历史所赋予的共同身份、共同利益和外部安全威胁的驱动下前进，而所面临的困境是得以克服，还是被视为一种特色——被接受和加以利用，将决定北欧国家北极安全合作的最终走向。克服这些困境将最终形成一个北欧安全共同体，而接纳这些缺陷将使北欧更靠近欧盟和北约整个范围的西方共同体。

在北欧理事会最近一次会议中，北欧理事会主席贝特尔·哈德（Bertel Haarder）表示，北欧国家可能处于不同的联盟中，但是没有什么可以阻止北欧在外交和安全政策上更加紧密地合作。①“Nordic Council calls for closer co-operation on foreign and security policy”，Nordic co-operation，February 19，2021，https：//www.norden.org/en/news/nordic-council-calls-closer-co-operationforeign-and-security-policy.这一定程度传达了北欧小国在充满大国竞争的北极的真实立场。日益合作与团结的北欧应更具战略定力，这将北极安全格局中增添平衡力，对北极的和平与稳定具有积极意义。