完善能耗双控制度推进能源高质量发展——《完善能源消费强度和总量双控制度方案》解读

本刊记者 向敏

近日，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（简称《方案》）。《方案》分三个阶段提出了目标要求：第一阶段是到2025 年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二阶段是到2030 年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。第三阶段是到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。“十四五”是实现碳达峰的关键期和窗口期，能耗双控是实现碳达峰的重要举措。在碳达峰、碳中和工作开局起步的关键阶段印发《方案》，进一步完善能耗双控制度设计和工作举措，可谓正当其时。

坚持原则构建新发展格局

“十三五”时期，能耗双控工作取得了明显成效，过去五年全国能耗强度继续大幅下降，能源消费总量增速较“十一五”“十二五”时期明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。

与此同时，在能耗双控制度由建立到实施的过程中，也存在着一些不完善的问题。此次《方案》立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。

推进能耗双控工作过程中，必须坚持5 方面工作原则：一是坚持能效优先和保障合理用能相结合，严格控制能耗强度，切实提高发展的质量和效益；同时，合理控制能源消费总量，采取多种措施适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。二是坚持普遍性要求和差别化管理相结合，在全方位全领域全过程提升能源利用效率的同时，结合地方能源产出率、经济发展水平、节能潜力等实际，差别化分解能耗双控目标，并在制度设计中更加注重能源结构调整，进一步鼓励可再生能源使用。三是坚持政府调控和市场导向相结合，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府在加强宏观调控、完善政策措施、强化制度约束等方面的作用，创新用能权有偿使用和交易等市场化手段，推动能源要素优化配置。四是坚持激励和约束相结合，严格能耗双控考核，对工作成效显著的地区加强激励，对目标完成不力的地区严肃问责，形成有效的激励约束机制。五是坚持全国一盘棋统筹谋划调控，各地区各部门要从国之大者出发，深刻认识坚持和完善能耗双控制度的极端重要性和紧迫性，克服地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国家大局。

强度优先实行双目标管理

能耗双控的核心是持续提升能源利用效率，不断提高发展的质量和效益。《方案》将按照严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性的原则，继续将能耗强度降低作为经济社会发展的约束性指标，将能源消费总量作为工作推进的引导性指标，通过合理控制能源消费总量，推动能耗强度降低目标完成。由此，能耗双控目标分解也作出了相应调整。

夕阳下的风电场。 （伴建忠 摄）

一是进一步突出强度优先。以各地区能源产出率为重要依据，综合考虑经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力、“十三五”规划目标完成情况等因素，合理确定各地区能耗双控目标。结合以往能耗双控制度实践和各地区能耗强度实际水平，能耗强度高于全国平均水平的地区，将要承担比以往更高的目标要求；同时，为促进区域协调发展，推动形成带动全国高质量发展的新动力源，在能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。

二是能耗强度指标创新实行双目标管理。从“十四五”开始，国家将向各省（区、市）分解能耗强度降低基本目标和激励目标两个指标。其中，基本目标是地方必须确保完成的约束性指标，激励目标按一定幅度高于基本目标，鼓励地方“跳一跳、够得着”。同时，《方案》规定地方在完成能耗强度降低激励目标的情况下，能源消费总量将免予考核。这样既体现了坚持强度优先、鼓励多完成强度目标的导向，也进一步拓展了地方用能空间。

三是国家预留少量能耗指标。为增加能源消费总量管理弹性，增强国家对各地区能源消费的宏观调控能力，国家层面拟预留一定能源消费总量指标，统筹支持国家重大项目建设、可再生能源发展等。

多措并举增加能源消费总量管理弹性

在“十三五”能耗双控探索实践中，国家在五年规划初期向各地区分解了能耗双控目标，但随着时间推移，各地区经济发展情况发生变化，能源消费总量目标进展也随之出现了分化，特别是一些经济增长较快、发展质量较高的地区难以完成能耗总量目标。《方案》从多个方面提出了增加能源消费总量管理弹性的措施。

对国家重大项目实行能耗统筹。近年来，根据产业发展等需要，国家布局了一批关系国计民生和发展未来的重大项目，相关项目能耗量巨大，成为所在地区能耗双控目标完成的难点。根据这一实际情况，《方案》规定对党中央、国务院批准建设且符合相关条件的国家重大项目，将按照“央地共担”原则，在能耗双控考核中对项目能耗量实行一定幅度减免。

严格管控高耗能高排放项目。“十四五”时期，各地区拟投产达产“两高”项目数量多、新增能耗量大，严重影响能耗双控目标完成。坚决遏制“两高”项目盲目发展，成为能耗双控和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。根据党中央、国务院决策部署，为坚决遏制“两高”项目盲目发展，国家发展改革委将会同有关部门，督促各省（区、市）建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，实行分类处置，并以新增能耗5 万吨标准煤为界限，国家、地方分级加强管理。通过坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间，这也是增加能源消费总量管理弹性的重要手段。

鼓励地方增加可再生能源消费。2020年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上作出重要宣示，提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12 亿千瓦以上。考虑到未来我国可再生能源将迎来高比例、大规模发展，结合可再生能源电力消纳保障机制和绿色电力证书交易实施，《方案》明确提出在地方能源消费总量考核中，对超额消纳可再生能源电量的地区按规定抵扣相关能耗量，形成政策组合拳，进一步激励可再生能源发展和消纳。

推行用能指标市场化交易。在完善能耗双控制度过程中，高度关注发挥市场配置资源的作用，结合市场化改革要求和“十三五”用能权交易试点开展情况，提出完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。

创新工作推进完善各项管理举措

根据能耗双控工作面临的新形势新要求，国家发展改革委将进一步创新工作方式方法，强化源头把控，推进精细管理，严格目标责任，提升管理效能，为完成能耗双控目标任务提供有力工作支撑。重点推进以下工作举措：

推动地方实行用能预算管理。“十四五”时期，全国和各地区新增用能空间普遍较为紧张，各地区必须加大存量挖潜力度，统筹用好国家下达的能源消费增量指标和挖潜腾出的用能指标。将通过实行用能预算管理、开展能耗产出效益评价等措施，推动地方更为精准地掌握本地区用能情况，并据此优化能源要素配置，优先保障居民生活及现代服务业、高技术产业、先进制造业等产业和项目，加快转向高质量发展。

严格实施节能审查制度。针对当前部分地方节能审查制度不落实、执行不到位的问题，将进一步推动各地区强化节能审查制度，作为坚决遏制“两高”项目盲目发展、确保完成能耗双控目标的重要手段。同时，结合能耗双控目标进展情况，强化有关工作要求，对于未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目实行能耗等量减量替代，切实加强节能审查事中事后监管。

完善能耗双控考核制度。根据完善能耗双控制度的新举措、新要求，进一步完善考核制度，更好发挥考核“指挥棒”作用。后续，将按照严格控制能耗强度、合理控制能源消费总量的原则要求，完善考核指标体系，特别是进一步加大能耗强度降低指标的考核权重，并合理设置能源消费总量指标的考核权重等。同时，还将结合工作实际，强化对地方坚决遏制“两高”项目盲目发展、推动能源要素优化配置等方面的考核，确保工作措施到位、政策力度到位。

多管齐下推动能耗双控制度有效落实

坚持和完善能耗双控制度，是党中央、国务院立足当前和着眼长远作出的重要决策部署。为保障能耗双控制度有效落实，《方案》从加强组织领导、加强预警调控、完善经济政策、夯实基础建设等4方面作出了工作部署。

一是加强组织领导。《方案》明确要求各地区各部门要统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，省级人民政府对本地区能耗双控工作负总责，国务院有关部门要加强工作协调，形成政策全力。需要强调的是，今后有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家发展改革委、国家能源局做好衔接，切实加强与能耗双控政策的协调。

二是加强预警调控。加强情况调度和分析预警，是推动完成能耗双控目标任务的重要举措。国家发展改革委将定期调度各地区能耗量较大的项目特别是“两高”项目建设投产情况，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，加强对地方能耗双控工作的窗口指导，对形势严峻地区进行督促，推动地方加大工作力度，确保完成国家下达的目标任务。

三是完善经济政策。进一步完善和落实促进节能降耗的相关经济政策，健全体现节能要求的能源价格形成机制，推动各级政府切实加大资金投入，落实好节能节水环保、合同能源管理等企业所得税、增值税优惠政策，完善绿色金融体系，积极推广综合能源服务等市场化机制，激发各类主体的节能内生动力。

四是夯实基础建设。我国将从加强能源计量和统计能力建设、完善节能法律法规标准体系、强化节能监督检查、加强节能监察能力建设、加大人员培训力度、严肃追责等方面，进一步强化节能工作基础，满足能耗双控工作需要。

“十四五”是全方位推进高质量发展的关键时期，在新形势下，能耗双控制度将会发挥更加积极的作用，对于我国加快推进能源生产消费革命，建立更加成熟定型的能源资源节约制度，推动节能和碳达峰、碳中和目标顺利实现，将发挥重要作用。■