危险废物管理现状问题及对策研究

邹丽萍

（江苏创盛环境监测技术有限公司，江苏苏州 215151）

1 引言

我国开展危险废物管理以来取得了一系列的成就，但当前仍然存在着诸多的问题和挑战。新固废法的修订实施对全国危险废物管理工作提出了新要求，国务院办公厅印发了《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》，部署了“十四五”期间危险废物管理的目标和任务。在此发展形势下，系统回顾和梳理我国危险废物管理的发展历程以及存在的问题，并结合危险废物管理最新要求，提出未来危险废物管理的优化建议，对于补齐生态环境保护短板、打好打赢污染防治攻坚战具有重要意义。

2 国内外危险废物管理发展历程

危险废物指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物，危险特性包括毒性、腐蚀性、易燃性、反应性、感染性等特性［1］，若没有得到及时妥善的处理和处置，则会对生态环境和人体健康造成有害影响。国外关注危险废物最早开始于20 世纪70 年代［2］，主要是由于危险废物处理处置不当引起的环境灾害频繁发生，使得公众逐渐认识和关注危险废物，相关研究的重点也开始从传统污染物的治理向防治危险废物、有毒化学品、恶性事故造成的污染方面转移［3］。为此，发达国家和地区从加强立法着手，危险废物的处理处置逐步向规范化发展，在经过将近40 年的发展后逐渐形成了一套完整的法律法规体系（见表1）。随着危险废物管理法律法规的相继出台，危险废物的危害逐渐得到有效控制。到20 世纪末，全球危险废物处理处置模式出现了质的转变，形成了“原料－产品－原料”的循环模式。

表1 发达国家和地区危险废物法律法规的发展历程［4－9］

此外，1989 年联合国环境规划署通过《巴塞尔公约》，针对危险废物国际运输问题，对危险废物越境转移要求严格管制。1998年，联合国环境规划署和联合国粮食及农业组织制定的《鹿特丹公约》，规定进行危险化学品和化学农药国际贸易的各方必须进行信息交换。

我国危险废物管理起步相对较晚，20 世纪80年代以后开始将危险废物管理提到议事日程，发展至今，相继制定和出台了一系列危险废物管理法律法规和技术规范（见表2），形成了基本的管理框架。

表2 我国危险废物法律法规的发展历程

续表

据官方数据统计［9］，2011 年以来，我国工业危险废物的产生量、综合利用和处置量总体呈上升趋势（见图1），至2017 年已达2011 年的2 倍；综合利用和处置率稳步提升，总体保持在75%以上，2017年突破了90%。

图1 2011—2017 年我国危险废物量变化趋势

2011—2017 年我国GDP 及危险废物量年均变化率见图2。由图2 可见，2011—2017 年我国危险废物产生量、综合利用和处置量、贮存量的年均变化率分别为12.45%，16.12%，0.94%。可以看出，相对我国经济增长的速度，危险废物产生量的增速更快，但危险废物综合利用和处置的速度快于产生速度。

图2 2011—2017 年我国GDP 及危险废物量年均变化率

3 我国危险废物管理存在的问题

综合有关研究［3，10-14］，我国在危险废物管理方面仍然存在需要改进的问题。

3.1 立法层面

3.1.1 立法结构不平衡

国家层面，我国关于危险废物的立法工作起步较晚，目前还没有关于危险废物管理的专门性法律或法规，仅纳入《固体废物污染环境防治法》中。此外，我国法律层面对于危险废物管理要求存在的空白很多，使得我国危险废物污染防治工作的执行力度不足。地方层面，由于经济发展水平的差异，各地区对危险废物管理立法的重视程度和实践经验也差异较大。我国首部地方性危险废物管理法规是江苏省1994 年颁布的《江苏省危险废物管理暂行办法》，上海市也在1995 年颁布了《上海市危险废物污染防治办法》，之后包括广州市、成都市、南京市、武汉市等地区在内的地方政府也陆续出台了危险废物相关法规。然而，仍有相当一部分经济欠发达地区暂未意识到危险废物管理的重要性，相关的法规缺位情况较为普遍。

3.1.2 法律责任不完善

我国危险废物管理相关的法律法规中，多数法律法规没有制定配套的实施细则或实施办法，导致法律法规仅停留在原则性条款的层面，对实际执行缺乏切实可行的指导。此外，我国关于危险废物管理的法律法规中，法律责任或罚则专章内容体系不健全，多数条款没有对应的法律责任或罚则规定，对执法部门而言可操作性不强，缺乏对违法者的执法标准，法律应有的效力无法落到实处。与此同时，已有法律责任或罚则规定的内容往往存在处罚力度过轻、违法成本不高的情况，无法引起企业足够的重视。

3.2 管理层面

3.2.1 行业差异显著，监管压力大

环保部门工作的职责边界不明确，工作冗杂且工作量庞大。产废单位数量众多，大型企业的环保意识、管理制度和管理体系相对健全，而数量庞大的中小型企业由于法律意识和环保意识的薄弱、法律知识储备不足等原因，将危险废物混入生活垃圾，或者送至填埋场简单填埋或随意堆置，甚至直接倾倒进入地表水体。由于环保部门监管人员有限，同时受到工作量的限制，仅能保证部分重点产废单位的监管工作。此外，目前环保部门没有形成可操作的监管标准，监管人员没有统一指导，监管工作缺乏判断依据。因此，总体对产废单位的监管效率还较低，环境安全和环境质量存在很大的隐患。

3.2.2 家底不清，处置能力不足

我国中小微企业基数庞大，目前还未能统计形成一份较为全面的危险废物产生单位清单和拥有危险废物自行利用处置设施的单位清单。当前我国危险废物的处理处置和综合利用能力主要分布在经济效益较好的国有大中型企业中，专业性处理处置和综合利用单位或者产废单位自有的处置设施屈指可数。总体而言，我国目前危险废物处理处置的能力十分有限。处理处置设施的选址建设难题是其主要原因之一，尤其是焚烧和填埋类设施的选址与建设难题日益突出。原因之一是缺乏系统性的现状调查和充分的可行性研究，无法完全掌握危险废物在处理处置和综合利用过程中可能产生的环境污染情况。另一个原因是公众环境维权意识的提高，危险废物处理处置设施带来的“邻避效应”的解决也是一大挑战。

4 我国危险废物管理优化的对策

4.1 完善法律体系，提高环保部门执法的可操作性

丰富立法结构，要在立法层面破除现有的结构不平衡问题。由于国家法律法规面向全国，各地区的经济水平、人口、产业结构等差异较大，因此不适宜在国家层面给出具体、细化的条款内容，应当将重心放在引导有条件地区出台本地化的地方性法规方面，将国家法律法规中的原则性规定结合本地实际情况，进一步细化并辅以配套的罚则规定，合理提高违法成本。

4.2 摸清家底，建立动态更新的产废和经营单位清单

通过任务分解，落实《生态环境部关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》的有关要求，以信息系统管理为抓手，充分运用第二次全国污染源普查的成果，摸清家底，建立产废单位、经营单位的清单，并定期更新。同时，将各单位信息全面纳入全国固体废物管理信息系统进行统一管理。

4.3 试点建设区域性集中处置场所，提高处理能力

危险废物区域性集中处置，主要通过建设专业化程度较高的区域性集中处理设施，将分散的危险废物按不同种类、特性和要求集中后进行处置，缩小危险废物污染环境的潜在范围，也提高了环保部门监管的效率，更好地从源头防控风险。同时，对于危险废物产生单位而言，可以减轻其经济负担，提高规范化管理危险废物的积极性。因此，地方政府及其主管部门在编制相关规划时，可以科学评估危险废物处置需求，在有条件的地区试点建设区域性集中处置场所。

4.4 依托危险废物经营单位，构筑产业共生平台

危险废物交换通过不同相关方之间根据各自的需求，将自身产生的废物作为交换物品换取所需要的废物，该过程使得危险废物通过物质循环回到生产环节，成为有用的资源。例如在我国铬渣属于危险废物，但对其进行解毒处理后可能不再具有危险特性。因此，可以利用危险废物管理的各类信息系统，依托危险废物经营单位的信息资源，构筑危险废物交换需求的产业共生平台，推进企业间、就近区域间危险废物交换，由个别企业之间小规模的危险废物交换，逐步推动危险废物的大规模资源化利用。

4.5 强化“放管服”改革，降低企业守法难度和守法成本

发达国家服务型的执法理念可以提供有益借鉴，如向企业提供更多的守法指导，向企业提供相关的援助等［15］。美国环保署通过提供守法援助服务，为有效执法铺平了道路，减轻了执法压力。我国可以借鉴其经验，借助社会力量，构建社会参与企业环保监督机制。依托民间组织（包括NGO、志愿者组织、行业协会等）的专业技术力量以及街道和社区的基层工作基础，以社区为单位，开展危险废物管理相关政策、知识的宣传，提供面向企业的危险废物管理培训、座谈、沙龙等活动，加强环保部门与企业间的联络沟通，借助环保民间组织的力量，逐步缩小政府监管的盲区，将越来越多的中小型企业纳入监管范围。