农业面源污染治理的社会性政策工具研究

□甘黎黎，帅清华

（1.华东交通大学人文社科学院 江西 南昌 330013；2.南昌航空大学文法学院 江西 南昌 330063）

1 政策工具研究文献回顾

本研究运用文献计量学分析方法，对从中国知网中文数据库检索到的1985—2020 年间（截至2020 年12 月31 日）的政策工具研究论文进行分析。

1.1 文献增长规律

检索词为“政策工具”，共1 728 篇论文；检索词为“政府工具”，共45 篇论文；检索词为“治理工具”，共78 篇论文；1985—2020 年共计发文1 854 篇。根据统计结果，将研究的发展划分为三个阶段。

第一阶段为自发阶段（1985—2005），这一阶段每年的发文量在40 篇以下，且研究基本集中在货币政策工具，而非直接以政策工具为主题，代表性成果也非常少。第二阶段为自觉阶段（2006—2013），这一阶段学界更加重视对政策工具的研究，发表了许多关于政策工具理论研究的论文，且质量较高。第三阶段为热点阶段（2014—至今），这一阶段每年发文量均超过100 篇，成果呈井喷状态，研究侧重于政策工具应用研究。但研究成果良莠不齐的局面也开始凸显，发表于CSSCI 期刊的论文占比不足1/3，表明发文质量有待进一步提高。

1.2 期刊发表情况

一是累计发表相关文献超过5 篇的期刊有11 种，共计93 篇，占总文献的5.02%，表明国内现有政策工具的研究少部分受该领域权威的关注。

二是将发表量超过5 篇的期刊按照年份排列，发现高质量研究表现出断续的特征。

三是研究政策工具的学科领域较广，属于综合期刊的2 种，图书情报类的4 种，经济学的2 种，生态资源类的2 种，公共管理类的1 种。

四是作为发表文献最多的《金融研究》和《情报杂志》，最早关于政策工具研究的论文发表于《金融研究》，《情报杂志》出现政策工具研究始于2014 年，但增长速度较快，很快成为发文最多的两种期刊之一。

1.3 被引情况

从被引次数来看，被引用超过50 次的文献共计84 篇。其中，被引用超过400 次的文献1 篇，被引用300～400 次的文献2 篇，被引用200～299 次的文献4 篇；被引用100～199 次的文献22 篇，被引用50～99 次文献55 篇。从研究内容来说，被引用超过50 次的文献，以政策工具应用的居多；从所处阶段来讲，集中在第二阶段和第三阶段，被引超过50 次的论文占总数的90.48%。综合期刊发表量和被引用次数相对较高的期刊有《金融研究》《科学研究》《公共管理学报》《科研管理》《国际金融研究》《中国行政管理》《世界经济研究》《数量经济技术经济研究》等，综合而言高质量研究集中在少数期刊。

1.4 作者分布情况

1.5 研究主题

1.5.1 对政策工具的研究

对政策工具的研究即政策工具理论的研究[1]。具体内容为：一是政策工具属性研究。从现有的政策文献中可提炼大量不同的现象，如金融管理、金融控制、内部管理、内部组织、人力资源政策、政策试验、网络管理等，均可被看作“政策工具”。陈振明[2]、孙志建等对此进行过较深入的分析。二是政策工具的分类。张成福、顾建光等均对其进行了分类。三是政策工具选择研究。政策问题性质、政策目标、政策工具本身的特点及其关联性、工具应用的背景、以前的工具选择、意识形态等被认为是影响政策工具选择及有效性的因素。四是政策工具绩效评价研究。邓集文[3]、徐媛媛[4]等对此进行了研究。五是政策工具的创新研究。杨代福和丁煌认为我国政策工具创新具有3 种动力，面临5 种阻力，具有3 大特征，形成了6 种模式[5]。吴丹认为政策工具的创新包括政策工具的更新换代、优化和应用创新[6]。曲昭仲阐述引入新政策工具的引入与效应[7]。

1.5.2 对政策工具应用的研究

从政策工具研究的阶段看，政策工具的应用在3 个阶段皆是研究重点，占据了政策工具研究的绝大部分。具体内容包括：一是对国外政策工具的应用研究。既有单个国家政策工具的研究，也有几个国家的政策工具比较研究。单个国家政策工具研究的基本思路是在厘清该国某类政策工具内容的基础上，揭示对中国的启示或借鉴；多个国家的研究就是对这些国家的政策工具应用进行比较，再提出改善我国此类政策工具的对策。二是对国内政策工具应用的研究。政策工具具有强大的解释力和广泛应用性，在财政金融、环境保护、教育、农业、科技、药品安全监管等领域得到广泛采用和研究。研究内容包括农业面源污染治理政策工具的内涵、分类、实施及效果、政策工具选择的影响因素、优化等。

总之，政策工具研究已经成为一个重要的研究领域并取得了很多研究成果，但仍有很大的发展空间。政策工具研究方法与视角均已多种多样，但基于政策科学方法论范式的转换，多元化发展是未来趋势。

2 研究方法与样本选择

2.1 研究方法

主要采用政策文献计量分析法。现有研究主要集中在两方面：一是对政策文本进行的理论研究。此类研究较少，代表性研究者包括杨正联、李江、黄萃、苏竣等。二是对教育、环境、产业、能源等领域政策进行的政策文本具体研究。其中，对教育政策的政策文本量化研究最多，对环境政策的政策文本量化研究次之。但当前国内鲜有学者将该方法运用于农业面源污染治理研究领域，因此具有一定新意[8-9]。

2.2 样本选择

2.2.1 样本选择要求

一是权威性要求，必须是全国人大及常委会、国务院及其部门制定的政策文件。二是文本属性要求，即其属于规则性文件，如法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见等。三是文本相关性要求，即所选择的文本必须是与农业面源污染治理相关的政策。

2.2.2 政策文本的检索、编码与检验

一是在经过对政府官网、北大法宝等文献资料的检索，初步确定2012—2020 年相关政策文本605 份。二是针对所选择的605 份文本，由两组成员进行信息抽取与独立编码。三是进行信效度检验。一方面进行回溯检索，保证效度。另一方面从现有文本中随机抽取100 份政策文本，对两组成员的文本信息进行对比检验，本研究的编码结果信度值为0.83，编码结果为可信。

3 农业面源污染治理的社会性政策工具使用情况分析

社会性政策工具的使用占比政策工具使用频次的19%，使用较少。社会性政策工具主要依赖社会自愿，适用于最接近最终消费者的可见性污染物和产品销售受环境声誉影响较大的企业，适用于复杂情况，因此，社会性政策工具的使用空间非常广。但是社会性政策工具必须以信息提供和责任立法为必要的先决条件，因此其使用又会受限。

在市场性政策工具内部也呈现使用不均衡特点，“自上而下”社会性政策工具的使用占社会性政策工具使用的87.53%，“自下而上”的社会性政策工具占12.47%，见图1。

3.1 “自上而下”社会性政策工具的使用情况

“自上而下”社会性政策工具可再分为两种类型。一种是信息型政策工具，占“自上而下”社会性政策工具使用频次的83.17%，占社会性政策工具总使用频次的72.8%；一种是研究激励型政策工具，占“自上而下”社会性政策工具使用频次的16.83%，占社会性政策工具总使用频次的14.73%。

在信息型政策工具中，各政策工具使用频次情况如下（见图2）：环境监测的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的44.31%，占社会性政策工具使用的38.78%；环境听证的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的14.38%，占社会性政策工具使用的12.59%；环境信息公开的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的13.51%，占社会性政策工具使用的11.82%；环境统计的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的5.21%，占社会性政策工具使用的4.56%；环境协商的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的3.96%，占社会性政策工具使用的4.47%；环境信用评价的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的1.2%，占社会性政策工具使用的0.97%；环境标志的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的0.69%，占社会性政策工具使用的0.61%。

在研究激励型政策工具中，各政策工具使用频次情况如下：奖励号召的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的7.66%，占社会性政策工具使用的6.70%；环境研究的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的4.61%，占社会性政策工具使用的4.04%；宣传教育的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的3.55%，占社会性政策工具使用的3.11%；技术开发的使用次数占“自上而下”社会性政策工具使用频次的1.01%，占社会性政策工具使用的0.89%。

3.2 “自下而上”社会性政策工具的使用情况

“自下而上”的社会性政策工具包括清洁生产、公众参与和环境信访，见图3。其中，清洁生产的使用次数占“自下而上”社会性政策工具使用频次的52.10%，占社会性政策工具使用的6.50%；公众参与的使用次数占“自下而上”社会性政策工具使用频次的43.04%，占社会性政策工具使用的5.37%；环境信访的使用次数占“自下而上”社会性政策工具使用频次的4.86%，占社会性政策工具使用的0.61%。

4 结论与建议

在我国农业面源污染治理中，政府特别重视信息型政策工具并公开相关环境信息，以引起全社会的关注，激发社会全员积极参与农业面源污染防治；同时，政府也特别偏好宣传教育、奖励号召等“自上而下”的社会型政策工具，但政策工具的种类非常少，使用频次也非常少。公司和公众参与农业面源污染治理的积极性正逐渐提高，但增速不快，有待加强。

一是协调“自上而下”型和“自下而上”型社会性政策工具结构比例。政府部门在选择社会性政策工具时，应充分发挥社会性政策工具内部各种政策工具的特点，考虑到政策工具的不同特性，在重视“自上而下”型社会性政策工具的同时，需要更加关注“自下而上”型社会性政策工具。

二是增强社会性政策工具的可操作性。政府相关部门在选择具体的社会性政策工具时，出现了过于倚重少数信息型政策工具的现象，如环境监测、环境听证和环境信息公开，3 种政策工具的使用占据社会性政策工具的63.19%。应该增强其他社会性政策工具的可操作性，进而增加使用频次。

三是注意从“单一”到“多元”，优化社会性政策工具的内部结构，提升社会性政策工具的整体效能。单一社会性政策工具的作用有限，只有通过各种社会性政策工具的设计搭配，以及内部结构的优化组合，才能有针对性地根据不同来源的农业面源污染问题，调整细分社会性政策工具的组合，使农业面源污染治理政策更加良好执行。