社区治理创新的可持续性发展困境和对策研究

宋 利，柴 瑜

（1.北京城市学院 公共管理学部， 北京 100083； 2.河北开放大学， 河北 石家庄 050080）

一、社区治理创新的演变历程

从社区治理的演变上看，国内的社区服务在经历了社区发展和建设、社区管理和治理等一系列的重要阶段后，正步入社区治理的全面创新阶段。经过几年的摸索和总结，各地的社区治理模式和机制都取得了一定的成功，形成了具有地域特色的经验模式，但是这些模式都面临着后期发展持续性不足的问题，如北京市的老旧小区就面临着社区自治组织介入不足、新建小区受到治理机制嵌入困难的困扰、混合小区和村改居小区面临着治理方式转型困难的问题。总体来说，这些社区治理模式面临的问题主要集中于两方面：一方面，社区治理从传统政府主导的“自上而下”向居民参与为主体的“平行式”治理方式转变，由于各地方出台的政策和社区实际的问题之间的匹配得不到有效兼容，治理模式难以向常态化转变；另一方面，在社区治理的创新过程中，政府和社区对于社区社会组织和志愿者队伍缺乏规范化的管理和发展性引导，其在治理后期的作用和地位逐渐被淡化，使得社区社会资本的建设远远落后于社区治理的实际需要。

从学术研究的角度来看，社区治理是伴随着近几年国家政策的出台和地方政府的重视发展起来的，国内相关学者对社区治理领域的研究和论证十分丰富，其中大部分学者的研究主要集中于三个层次：侧重于宏观层面上论述社区治理在社区发展和社会建设中的重要性，侧重于中观层面上各地区社区治理模式的横向比较，侧重于微观层面上某一特定地区治理模式的经验概述和总结。集中于中观和宏观层面的研究论述了政府职能转变形势下社区治理存在的意义，集中于微观层面的研究从经验角度分析了社区治理的完整流程和地区经验，但是研究只停留在治理过程的某一个特定阶段，没有持续性的跟踪和经验性的反馈。对于社区治理的后续发展和可持续性论证不足，也未能及时发现社区治理转变过程中衔接机制和后续发展问题。

基于当前社区治理过程中暴露出的问题和学术研究上的不足，文章通过分析当前城市社区治理创新中持续性不足的原因，从社会资本理论出发剖析当前城市社区治理创新过程中存在的困境，并针对困境提出相应的对策建议，以期找到一条符合我国城市社区治理创新的可持续发展之路。

二、社区治理可持续性发展问题的生成逻辑

近些年来，随着城镇化速度加快，外来务工人员的增多以及城市商品房经济的兴起，原有的社区关系遭到破坏，社区的社会资本日渐流失，这一变化给社区治理创新的可持续性发展带来了不利的影响。

1.社区组织“分散化”导致信任机制缺失

在城市社区治理过程中，由于社区组织的培育过程中缺乏有效的监督管理，社区成员参与公共活动和社区事务没有形成一个统一而又稳定的载体，居民参与治理难以形成统一的合力，社区信任机制因此无法建立起来。这主要表现在两个方面：一方面，社区信任的互动载体缺失。由于多元主体参与治理的机制还没有效形成，各治理参与单位和主体之间的互惠规范比较弱化，社区各利益群体之间容易产生矛盾冲突，难以形成有效的合作力量。社区成员往往作为一个独立的个体出现在社区事务中，相互之间没有双向的互动交流，没有形成规模化的互动信任体系。另一方面，社区信任机制衔接载体的缺失。对于社区社会组织来说，其规范化道路依旧任重而道远，加上政府和社区居民对社会工作者缺乏足够的认可和正确的使用，导致社区社会组织的发展空间受到限制，社区社会组织的力量比较薄弱，很难有效地发挥动员居民的作用，居民参与治理的上传下达的衔接载体便无法发挥应有的功能。[1]在这样的情况下，社区居民的需求和意见很难得到有效的反馈和解决，社区跟居民的信息沟通之间并不对等，影响了社区信任资本的生成和凝聚。

2.社区利益“多元化”导致行为规范失调

随着我国社会分层化现象的不断加剧，城市社区利益主体也变得更加多元化，导致社区治理中多元主体之间没有形成统一的合力，各参与主体之间缺乏有效的利益协调机制。主要表现在社区居委会和社区居民之间的利益关系上，使得社区治理中个人化倾向比较严重，社区利益多元化正逐步演变为社区利益“碎片化”。[2]纵观北京市部分街道社区治理的过程，我们可以发现，造成社区行为规范失调的原因主要有两个方面：一是居民内部利益的多元化和分散化带来的规范失调。社区互惠基础的弱化导致社区居民自身和社区居民之间的关系变得紧张，加上城市社区外来人口和流动人口的增多，社区居民的自我防卫意识更强，主动参与意识更加薄弱，社区有待于形成对社区居民和其他参与主体的普遍号召力和约束力。二是社区共同遵守的行为规范机制的破损。由于社会工作者的参与空间狭小，志愿者力量的发展也缺乏长效的外在动力机制，加之政府、社工机构、社区居委会等主体之间的角色定位不够明晰，最终导致社区与居民之间的上传下达机制得不到有效的建立，居民缺乏参与社区治理的有效途径。[3]居民自身参与意愿的不足和各参与单位参与机制的缺失，使得各参与主体之间没有形成统一的合力，影响了社区共同遵守的行为规范的建立和发展。

3.社区居民“理性化”导致互动网络断裂

在当前城市社区治理进程中，由于治理方式转化中缺乏有效联动机制，治理仍然是对居委会的引导和扶持，导致社区其他人力资本的不足，进而影响社区信任机制的合成。在社区层面上，主要表现在居民对居委会的信任和配合程度上。由于居民理性人角色的变化使得他们不愿意配合居委会从事跟自己没有直接利益相关性的工作，普通民众把这些细小的治理问题当成是社区政府的责任，看作跟自己没有关系的社会行为。在社区成员层面上，由于受传统的政府自上而下的管理方式的长期影响，在我国大多数民众心中普遍存在一种集体服务和被动接受的意识，居民的自主参与意识和参政议政的热情比较低，对于社区公共服务和管理方面问题的观察度和敏感性不够。在社区治理层面上，例如社区治理过程中的停车管理、社区绿化、居民养宠不规范等问题经常困扰着社区，究其原因可以发现，社区治理问题之所以反反复复，难以得到根治，主要还是跟居民对治理问题的参与度和与社区的配合度有关。社区治理过程中自发监督机制的建立和健全以及社区对居民的有效引导都要建立在社区互助网络的基础上，而社区居民的理性化直接影响了社区网络的构建，因此使这种治理问题得不到有效的控制和解决。

三、社区治理持续性发展问题的解决策略

社区治理是一个涉及众多群体和社会组织的多元参与过程，其本身由于受到众多的因素影响而具有复杂性，同时社区治理创新也是一项长期工程。因此，社区治理的创新不仅要创新一种机制和模式，更应当考虑到创新的持续性发展问题，既要在“外在”构建创新型的机制模式，更要在“内化”上提升社区社会资本，全方面共同打造社区治理的新格局。

1.开展基层民主协商，构建社区信任资本

由于社区治理参与主体的多样性，社区信任资本的构建涉及不同的参与单位和组织，因此难以对每个参与单位进行细致引导，因此需要寻找一种有效的途径和方式来实现社区信任共同体的合成。从传统的社区治理模式到社区协商实践模式的转变，基础在于形成社区主导下的多元参与协商共治的格局，重点在于充分发挥社区居民的参与热情和积极性。在社区治理的过程中，社区协商可以有效地调动社区成员积极性，使他们通过不同的方式参与到社区协商实践中来，为社区治理中社区信任资本的积累提供有效的衔接机制。[4]在社区治理中，一是要在政府的方针和政策引领下，社区应该将着力点放在引导居民参与、构建互惠的基础上，通过对各参与主体进行引导，才能为社区协商中社区居民提供一个良好的互动参与环境，营造一种良好的信任氛围。二是社区要以楼层为单位，为充分发挥楼门长和居民代表主体的作用，借助楼门长以及所在楼层部分老干部、老党员的力量，利用他们熟悉居民情况的优势，动员社区居民和做好居民工作，构筑起信任沟通的桥梁。三是在社区治理过程中要充分发挥各主体之间的互动资本优势，号召社区居民通过社区协商的方式参与到社区治理进程中来。为此，社区居委会要完善社区成员参与社区协商的途径，提升社区居民的治理参与方式，协同其他社区社会组织和社会工作者共同为居民参与治理提供便利，通过良好的社区互动关系来促进社区信任合作机制的建立，为社区治理创新提供第一动力来源。

2.规范社区组织管理，完善行为规范体系

规范社区治理各参与主体的社区行为，能够形成规范有序的社区规则规范，为社区社会资本的生成和凝聚提供必要的内在支撑条件。在当前的社区治理背景下，提升行为规范可从以下两个方面进行：一方面要完善自治组织行为规范。提高其在城市社区治理中的地位，完善相关激励举措和监管措施，促进有效的、长久的社区治理规范化机制的形成。社区要重视社区社会组织的培育，发挥其链接社区内外资源和提供居民参与平台的作用，使其能够为社区治理的开展添砖加瓦。激励社区社会组织参与城市社区治理，需要落实各项政策法规、简化社区自治组织的申请程序、不断给予来自政府的鼓励和扶持。另一方面要完善居民行为规范。鼓励社工结合社区治理的特点及自身的业务优势来发掘社区居民代表，培育居民领袖，并对他们进行培育和帮扶，建立相应的居民示范组织和队伍，打造特色的社区社会组织的服务品牌，对他们参与城市社区治理所取得的良好效果进行宣传和奖励，引领更多的居民参与到社区组织和志愿者队伍中来，进一步激发城市社区治理的活力。

3.引进社工专业力量，串联社区组织网络

社区组织网络是将社区成员联结在一起的载体，是凝聚社区各参与主体的力量，汇集多方参与智慧的平台，也是构建社区社会资本的最后一道关卡。社区治理本身就是一张巨大的互动联系网络，在网络中有众多占据着不同资源和位置上的网结点，社会工作和社区志愿者就是这些网结上最重要的两个点。社工是以助人为职业的专门从事社会服务的人，志愿者是主动来承担社会责任而不计报酬的人，两者都是城市社区治理的重要组成部分，能够为社区居民参与公共事务的管理提供有效途径。社会工作者要做好沟通者的角色，处理治理过程中其他利益群体之间的沟通问题，促进各参与主体在治理过程中的互动交流；要充分发挥社区志愿者队伍的作用。在专业社会工作者参与社区治理的过程中，通过社工与志愿者力量的结合，能够更加有效地促进社区治理工作的开展，解决社区社会工作专业人员不足的问题，从而更好地推动社区治理中专业社会工作元素的融入，发挥志愿者力量在服务社区治理中的作用，提升社区治理的整体水平。最后要将两者进行有机的结合，通过开展专业培训来提升志愿者的能力，促成双方之间良好合作关系的建立，为居民提供服务和利益诉求反馈机制，开展居民互助和社区共助，构建有效的社区互动网络。

四、研究总结

城市社区治理的创新不仅在于机制和模式上的创新，更在于社区综合治理能力的提高，这样才能更好地实现社区居民的基本利益，加强社区发展和建设的活力，促进和谐美好社区的建设。归根到底，基层社区治理创新的本质就是实现社区公共权力从政府向社区居民的下沉，发挥居民的积极性和主动性来参与社区建设。因此，社区治理的参与主体应该是多元的，而当前社区治理创新的机制和模式往往急于从参与的力量和治理的平台上进行创新，而忽视了社区社会资本的汇聚和积累，使得社区多元主体构成的平等协商、合作共赢社区社会资本网络体系更加完善，为城市社区治理创新提供源源不断的持续动力。

本研究探讨了当前城市社区治理创新持续性发展的难题，总结以上观点笔者可以发现，城市社区治理可持续发展问题的解决策略，可从以下两个方面解决：首先从社会资本的信任、行为规范上看，社会资本在社区治理过程中主要体现在社区与居民之间的信任关系、社区社会组织的行为规范以及社区共商共治局面的建立，通过社区社会资本的逐步积累，有利于推动治理方式由自上而下向平行式转化过程中联动机制的建立，规范和管理社区社会组织，加快社区社会资本的建设步伐，为社区治理的可持续发展提供源源不断的外在推动力。其次从社会资本的互动网络构建上看，城市社区治理主要表现为一种人际互动关系，既有社区居委会和社区治理的其他参与群体之间的关系，也有社区治理各参与主体之间的互动关系。通过彼此之间的互动来建立一种互惠基础，由此建立一种信任规范，为社区治理的可持续发展提供内生力量。因此，构建以建设社区资本为内核的社区治理创新体系，可以为破解社区治理创新的可持续性发展问题提供新的路径，推动社区善治和居民自治局面的有效形成。