“直播+电商”多元协同监管模式构建研究

张红凤，井钦磊，张丽媛

(山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

一、引言

2020 年国务院办公厅在《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》(国办发〔2020〕32 号)中明确提出，要发展新业态新模式，为消费者提供更多便捷舒心的服务和产品。近年来，以“直播+电商”为代表的新业态新模式迅速崛起，颠覆了传统的销售模式和消费模式，作为一种打破时空限制的市场交易新模式，迅速积累了大量用户群体，形成庞大市场规模。据中国消费者协会发布的《直播电商购物消费者满意度在线调查报告》显示，2018 年全国直播电商整体交易额达到1 354 亿元，2019 年达到4 437 亿元，同比增长227.7%。尤其在新冠疫情暴发期，“直播+电商”对缓解疫情冲击带来的经济秩序问题发挥了重要作用，如解决多地农产品滞销问题，政府官员“直播带货”等[1]。在后疫情时代，“直播+电商”必定会在经济增长中扮演更为重要的角色。

然而，新业态新模式下，政府监管模式转换具有滞后性，市场失灵问题也随之而来，“直播+电商”快速发展过程中的虚假宣传、以次充好以及消费维权难等问题频频发生。全国12315 平台在2020 年共受理“直播带货”投诉近2 万件，以及同年中国消费者协会发布的“6·18”消费维权舆情分析报告中，与“直播带货”相关的负面信息在20 天监测期内，总共高达11 万余条，平均每日560 条。但在大数据时代背景下，“直播+电商”市场庞大，是促进消费提质升级的重要驱动力量，政府监管模式的转型对新业态新模式市场秩序的健康发展至关重要，将有助于新型消费的发展，发挥国内大市场的内需潜力。

“直播+电商”的快速发展以及错综复杂的实际状况引起了学界的普遍关注，与之相关的研究层出不穷，基于不同的侧重方向，现有研究成果主要集中于以下三个方面:一是关于推动“直播+电商”发展的关键因素。已有研究表明，“直播+电商”作为直播与电商的有机融合物，是由消费者的需求依赖、通信技术、网民群体、短视频红利、品牌商的逻辑转变等因素协同驱动而发展的[2-4]。刘洋等[5]则认为是由“直播+电商”的互动性、真实性、娱乐性和可视性等特征刺激消费者的购买行为，推动其爆发式发展。二是在“直播+电商”的乱象诱因探寻方面。由于“直播+电商”发展责任与主体行为界定不明晰、带货主播的信用缺场与功利性思想、行业门槛低、利益分配格局的不均衡、直播平台审核机制不完善等因素，使得“直播+电商”在主播跨界融合、治理思维协调、直播乱象整治及新旧规范统一等四个领域面临着严峻的挑战[6]。除此之外，产品与服务费欺诈、产品质量难保障、数据造假及维权困难等问题不容忽视[7-8]。三是在“直播+电商”的问题治理方面。现有研究划分为法治化、规范化治理两类。苏海雨[9]和陈璟[10]认为法治建设是确保“直播+电商”行业健康稳定发展的关键，进而探索其法治化监管路径；然而邓喆[1]从制度设计、技术优化、理念变革、加强监管四个方面提出政府官员直播“带货”的长效机制，宋林霖和黄雅卓[11]则从行为主体、遵循的原则、行为程序、操作技术四个方面探索政府规制电商直播的方式。

综上所述，针对“直播+电商”的研究尚不充分，现有文献对于“直播+电商”这种新型电商的关注度较低，已有文献也仅局限于现状、发展和改进的某单一方面，对系统把握政府职能转变背景下政府监管模式的研究仍然相对较少。因此，促进引领新型消费发展的体制机制和政策体系更加完善，将直接关系到新业态新模式市场经济秩序的健康发展，当经济主体行为背离了市场规则和秩序时，政府规制能够克服和弥补市场的缺陷。除此之外，政府以外的力量也不容忽视，政府职能转变背景下，形成了新型的政府、企业、居民、社会的互动关系格局，这种多元主体的治理结构为新业态新模式的监管提供了方向，如何进一步优化和提升多元主体间的利益均衡与协调治理，是本文需要解决的重要议题。

二、“直播+电商”多元协同监管模式的内在动因分析

(一)互联网电商经济下监管现代化的内在要求

“直播+电商”作为互联网电子商务的一种新型业态，跨越了时间与空间的限制，仅依靠单一的规制部门或手段将无法及时适应迅速变化的市场环境，无法确保市场健康有序发展。基于“直播+电商”交易多主体、新模式和法律关系复杂的特点，目前我国对“直播+电商”的监管机构涉及工信部、文旅部、网信办、国家新闻出版广电总局和市场监管等多个部门，各部门监管举措各有侧重，呈现多部门多角度共同监管的特点，这种互联网信息生态治理的顶层设计也意味着对“直播+电商”的监管将呈现多元主体协同治理的趋势。

多元协同治理是以多中心治理和协同治理为基础，用以推进政府治理现代化，进而完善国家治理体系与提高国家治理能力的有效路径[12]。“多中心治理”理论认为在市场、司法、宪政、政治选择、公共服务等领域中共存着多中心结构，在这一结构中存在着许多形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在并开展多种契约性和合作性的事物，以形成一个由多个权力中心组成的治理网络来共同分担解决公共问题的责任。协同治理的理论渊源最早可追溯到赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)所提出的协同论，该理论倡导系统要素或子系统之间的相互合作与配合。作为协同论与治理理论耦合而成的产物，协同治理强调治理过程的协同性，本质是合作主义指导下的政府治理新模式，强调政府、市场、社会各方在平等基础上进行公开理性的对话、交流和协商，形成并维持一种深层次的相互信任和理解，在不同利益相关者之间形成一种动态均衡[13-14]。

基于已有理论和当前国家顶层设计趋势，创新“直播+电商”监管模式迫在眉睫，除相关监管部门作为主体监管力量外，行业协会、相关企业和直播平台等同样应当发挥约束作用，形成行政监管、行业自律与平台约束为一体的多中心监管模式，既能充分发挥市场在资源配置中的决定作用，又能更好的发挥政府的“强监管”力量，是处理政府与市场的关系、保障市场新业态健康有序发展的实践要求。

(二)“直播+电商”市场监管的现实困境

作为一种新型营销模式和新经济形态，“直播+电商”爆发式发展给各方带来经济效益、实现价值增值的同时，也将其发展过程中存在的问题暴露无遗，使得政府治理在“直播+电商”乱象整治上面临着严峻的挑战。

就政府层面来看，政府缺位现象凸显，缺乏制度保障。“直播+电商”作为营销模式的创新存在所谓的“创造性的破坏”，现行相关法律法规和经济秩序在“直播+电商”监管方面暴露出新问题，“直播+电商”相关法律法规建设相对滞后，各部门职责不清晰使得“直播+电商”治理成效较低。我国《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《互联网广告管理暂行办法》《中华人民共和国电子商务法》等有关法律法规中，只是对经营者在网络交易中相关责任有所规定，而对“直播+电商”中的有关直播平台、直播者、商家等责任的规定适用程度不高。“直播+电商”受到国家新闻出版广电总局、市场监督管理局、文化和旅游部等多个部门的监管，虽然相关部门陆续出台了《电子商务直播营销人员管理规范》《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《网络直播营销行为规范》等一系列针对“直播+电商”的行为规范，以整治网络直播的行业秩序，保障网民的正当权益，但这些大多属于行业的自律规范，缺乏政府强有力的保障[3]。并且“直播+电商”规范制定主体的多元性，也使得相关政府部门间的分工与职责不清，缺乏高效的多部门监管联动机制。“直播+电商”的监管缺位也在一定程度上反映出相关部门权力寻租、社会治理不力等问题。

就监管方式来看，监管方式单一，监管技术不高，第三方监督力量薄弱。我国政府往往是通过出台相关政策法规的方式对某一行业进行监管，这种方式缺乏灵活性，难以适应灵活多变的市场，而且“直播+电商”具有市场准入门槛低的特点。据中国互联网络信息中心发布的第47 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020 年12 月我国电商直播用户规模已达3.88 亿[15]。并且“直播+电商”作为互联网发展的产物，传统的市场监管手段已难以适应“直播+”经济时代的要求，加之网络具有虚拟性，商家信息、经营范围、地址、货源等在互联网中都有可能被刻意隐瞒，这不仅增加了监管的难度，而且对监管技术提出了更高要求。面对这一庞大的群体，政府无法实施实时的监管，受资源配置等因素制约，政府信息化监管跟不上“直播+电商”发展的步伐。直播平台、直播电商行业协会、社会监督本应成为重要的第三方监管力量，但受多重因素制约，其功能尚限于调查、报道等服务方面，并不能对违规MCN 机构、直播者以及相关产品经营者产生强有力的实质性影响，各监管主体之间联动不足影响了监管效能发挥。“互联网+”、大数据的发展使得直播平台可以做到对平台用户进行事中监管，但承担一定监管工作的直播平台未充分发挥作用，造成监管资源浪费、效率低下。由于“直播+电商”监管中第三方监督力量薄弱，许多MCN 机构、直播者及相关产品经营者得以活跃于灰色地带，以此来规避政府相关部门的监管，而且“直播+电商”中的不法行为严重影响了“直播+电商”交易中的公平竞争和良性发展。

就“直播+电商”本身来看，其本质上是一种销售行为，追求利润最大化是其根本目标。上游供货商的不法经营是“直播+电商”问题频发的因素之一，供货商通过“直播+电商”这一新型营销方式迎来了巨额销量，但与此同时供货商的获利空间被压缩，在利益驱动下，供货商降低商品质量，以缩小生产成本。在“直播+电商”销售环节中存在严重的信息不对称，限制了消费者的有效决策。相比线下渠道的产品购买而言，消费者根据MCN 机构、直播者的直播画面所展示的产品信息等做出购买决策，因此，众多MCN 机构与直播者选择性展示甚至做出的虚假宣传、产品销售数量造假等行为有利可图，上述现象在“直播+电商”交易过程中数见不鲜，其价值链上中游和下游之间严重的信息不对称导致逆向选择的后果。面对社会价值取向趋于利益化与多元化，诚信的缺失无疑会导致买卖双方之间不信任感加重，造成信任危机，进而影响“直播+电商”的销售量、交易额，阻碍“直播+电商”良性发展。此外，“直播+电商”作为一种线上销售模式，本就比线下维权难度高，消费者进行售后服务时往往被相关经营者、MCN 机构及直播者之间互相推诿，实际问题难以得到满意解决。

总之，“直播+电商”的监管过程是由多个环节链接形成的，任何一个环节的监管松弛都会导致其他环节的监管失效。现行政策法规、监管方式等难以有效应对“直播+电商”过程中问题交织、矛盾复杂的问题。直播电商行业协会、社会监督和直播平台的监管职责没能充分发挥，在线投诉等信息化监管手段没有被重视，各种治理手段没有形成合力，难以确保消费者的合法权益。因此，将多元协同治理引入“直播+电商”监管中，创新市场监管模式，重构适合我国实际状况的监管模式，成为解决我国“直播+电商”监管困境的关键。

三、“直播+电商”价值链及监管环节的宏观构造

“直播+电商”的广义概念是指直播者通过直播平台推销产品，使消费者了解产品的各项性能，从而购买所推销商品的一种交易行为[16]。“直播+电商”主要包含市场准入、销售、消费维权三方面的监管环节，其价值链是由上游品牌商、厂商等供货商，中游MCN(Multi-Channel Network)机构、主播与直播平台及其第三方平台物流公司为获取经济效益，各自承担不同的价值创造职能，最终将产品提供给终端消费者，所形成的整体功能网链结构，如图1 所示。

图1 “直播+电商”价值链及监管环节

1.“直播+电商”价值链

“直播+电商”价值链的各主体在承担不同的价值创造职能中实现自身的价值增值，如表1 所示。具体来看，上游供货商是整个“直播+电商”价值链的基础，主要通过以下两种带货方式实现品牌增值、投入增值。一是供货商与主播/MCN 机构达成合作共识，供货商负责提供货源，主播/MCN 机构利用在直播平台所积累的用户群体进行直播销售；二是部分品牌商并没有选择与主播/MCN 机构合作，而是凭借本身所具有的消费群体和品牌口碑进行直播销售。中游MCN 机构、主播及直播平台是“直播+电商”价值链中的关键环节。MCN机构与部分主播属于捆绑合作的关系，MCN 机构对主播进行商业培训、创造商业价值、提供商业机会，并从主播的收入中抽取提成，而其他主播则单打独斗。MCN 机构、主播利用直播平台对产品进行详细讲解，向平台用户提供产品质量、用途、价格优惠等信息，从而达到平台用户对产品消费的目的，以实现投入增值、服务增值、渠道增值；直播平台通过提供交易平台、获取流量收入、用户直接付费等方式来实现平台增值、链接增值。第三方平台物流公司是价值链中的“运输枢纽”。供货商将产品、订单信息及运输费用提供给物流公司，物流公司最终将产品配送给消费者，并以此来实现服务增值、时间增值。

表1 “直播+电商”模式价值增值方式

2.“直播+电商”监管环节

与“直播+电商”价值链上、中、下游相对应的是市场准入、销售、消费维权监管环节。市场准入监管环节属于“直播+电商”监管的事前预防，主要是对品牌商、厂商等上游供货商的产品质量，依照法定标准进行检验，以此判断供货商的产品是否有资格进入市场售卖。销售监管环节属于事中管控，是指对“直播+电商”过程中主播/MCN 机构的数据造假、虚假宣传、售卖三无产品等违法违规行为，以及直播平台监管职能的发挥进行监管，以降低问题的发生率。消费维权监管环节则属于事后处理，是针对消费者诉求的受理状况进行监管，监督相关供货商、主播、MCN 机构、直播平台履行售后服务职责，以此确保消费者的合法诉求得到解决，合法权益得到保障。

四、“直播+电商”多元协同监管模式构建

政府的理性及治理能力天然具有有限性，而公共事务则具有复杂性、不确定性，科学的市场监管体系并不是政府单打独斗，而是多主体共同参与[17]。“直播+电商”多元协同监管模式的构建是以多元协同治理为基础，是政府职能转变背景下各主体间的协调与合作路径的探索，强调监管主体的多元化、监管过程的协同性，在该模式中各主体相对独立与平等，出于共同的目标，建立相互之间的网络关系，并以协调、合作等互动方式实现对监管的协同效应，继而建立一种解决“直播+电商”问题频发的高度弹性化体制机制，如图2 所示。

图2 “直播+电商”多元协同监管模式

(一)监管主体多元化

主体多元化已在公共危机管理、公共服务、市场调节等多个领域得到广泛应用，监管主体由单一性向多元化的转变，是垂直型监管模式向扁平化合作监管模式的转变[18]。

1.以政府监管部门为主导。在“直播+电商”多元协同监管模式中，政府监管部门、社会监督、直播平台以及电商行业协会是相互促进的协同关系，其中政府监管部门发挥主导作用，其不再是“直播+电商”监管的单一主体。政府监管部门履行政策制定、公正裁决的职责，整合现有相关政策资源，完善“直播+电商”法律法规、政策制度，提供制度保障，发挥政府服务职能，为其他监管主体的参与搭建平台。

2.发挥直播平台的监管作用。作为“直播+电商”多元协同监管模式中的主体之一，直播平台是“直播+电商”监管职责的承担者。强化平台监管职能，正视平台中的违法违规现象，根据消费者投诉和举报，暂停、中止与涉嫌虚假销售主播的合作关系，剔除平台中的非法行为，助力行业走向正规。直播平台按平台性质划分可以分为社交平台与电商平台，社交平台是指快手、抖音、微视等短视频平台，将短视频、直播与电商相结合，探索内容电商化将流量变现；电商平台是指淘宝、天猫、拼多多、京东等传统电商平台通过增加直播模块，以此增加平台流量。无论是社交平台还是电商平台都具有信息传播速度快、用户群体庞大的特点，发挥平台自身优势，对不法商家、MCN 机构与电商主播在平台中进行信息公示，监管与制约商家、MCN 机构及电商主播，保障平台用户的合法权益。

3.注重直播电商行业协会的监管。直播电商行业协会是监管模式中的重要角色，对MCN 机构、电商主播、产品和服务质量进行监督、促进公平竞争、打击不法行为，本就是其职责之一。在新西兰、爱尔兰等多数国家的行业协会或私营部门已开始执行酒店、餐馆的等级划分工作[19]。直播电商行业协会作为由行业内部各企业集合形成的组织，相比其他监管主体，具有更加了解行业内部情况的优势，有助于降低政府监管部门和市场间的沟通成本。基于自身制度功能，直播电商行业协会通过行业规范、行业标准及奖惩措施等规范行业内部行为，督促MCN 机构、电商主播经营行为自律，降低监管成本。

4.社会监督是最广泛的监督形式。社会监督主要包括舆论监督、公民监督以及社会团体监督。在当今“互联网+”时代，社会团体、公民以及大众媒体等参与监督过程非常便捷，充分发挥社会监督的作用，在一定程度上利于降低直播电商市场监管的成本，提高监管效率，是治理“直播+电商”中问题频发的有效方式。公民、社会团体等不仅是社会监督的重要组成部分，更是“直播+电商”模式下的消费者，基于维护自身利益的角度出发，公民、社会团体能更好地发挥出自身的宣传及监督作用，为“直播+电商”监管营造良好的舆论氛围。

(二)监管过程协同性

实现协同效应是多元协同监管模式的目的，其不仅强调监管主体的多元化，还注重监管过程的协同性。过程的协同性是指管理系统内部各子系统之间建立网络关系，以相互协调、调适与博弈的方式，共同围绕目标协力地运作，从而产生1+1＞2 的协同效应，其本质是强调主体间的功能互补，以此提升监管水平。

根据“直播+电商”多元协同监管模式来看，一是政府监管部门依据相关法律法规、政策标准，对供货商、MCN 机构及电商主播的经营行为进行监管，创造公正合法的市场环境；同时，直播电商行业协会本身不具有强制性，并且在监管过程中对内部人员、MCN 机构易发生包庇行为，因此，政府监管部门在给予其政策支撑的同时，与社会监督协同对直播电商行业协会进行监管或监督。二是社会监督促使政府监管部门有效发挥政府职能，防止政府错位、缺位，但政府部门需对其加以政策引导，克服社会监督的随意性；并且其与直播电商行业协会、政府监管部门共同对直播平台的监管或监督，促使平台不断改进、良性运营。三是直播平台与行业协会以相关制度为基础，对供货商、MCN 机构及电商主播的经营行为进行柔性约束与监督，并向政府监管部门及时反馈“直播+电商”的行业现状，使得政府监管部门适时调整监管力度、法律法规以及政策标准；此外，直播平台、直播电商行业协会之间的制约与协同，使两者之间形成协同配合，减轻两者监管的负担和压力。

五、多元协同监管模式的实现策略

“直播+电商”监管作为现代化政府治理公共事务中的一部分，在加快促进政府治理现代化、“直播+”经济蓬勃发展的背景下，“直播+电商”中频频发生的问题对政府治理提出了新挑战。本文研究发现在“直播+电商”中，由于相关法律法规与行业制度的不完善，从而未对市场监管提供强有力的支撑；监管缺位、监管方式的单一性以及监管技术水平较低等，导致“直播+电商”中以次充好、数据造假、售后服务差、消费维权难等问题时有发生。因此，本文以多元协同治理为基础，创新性的构建出“直播+电商”多元协同监管模式，与此同时，为确保监管模式真正发挥作用，本文结合我国“直播+电商”监管现状，提出以下对策建议。

第一，加快政府治理现代化改革，建立诚信评价机制。推动政府数字化转型，构建以数字化政府为基础、信用监管为核心的建立“直播+电商”诚信评价机制。加快完善市场信息公示系统，加快信息全方位互联共享，完善与建立信息采集渠道和管理机构；提高市场、社会大众对于诚信评价机制的认可度，提升执法效率与监管时效性，消除市场监督盲点，及时规范市场，对“直播+电商”违法行为实行“零容忍”。政府作为“直播+电商”的监管主体之一，应理顺职责、优化治理体系，以多元协同治理为基础，构建“政府—直播平台—社会监督—直播电商行业协会”多元协同监管模式，发挥四位一体的监管职能，增加对重要领域和关键环节的监管力度。

第二，明确职能责任，提供法治保障。加快修订和制定专门立法，规范“直播+电商”行业发展，为行使监管执法职能、规范行政监管和执法提供制度引领和保障。政府应调整既有监管政策及边界，及时修改补充与完善相关法律法规，在已有法律中补充对“直播+电商”违法违规行为的相关规定。同时，量化分级，精准监管，即将重点应该放在规则不健全或管控手段不到位的平台，以及社会责任意识不强或者消费者满意度不高的平台。

第三，加快技术转化，创新监管方式。面对“直播+电商”复杂的监管困境，市场监管能力的不足体现在监管模式落后与监管技术水平低等方面。政府与直播平台应加大科技研发投入，加快科研成果的转化速度，把大数据、人工智能、图像识别等技术融入监管过程中，提高监管技术，实施精准监管、智慧监管，缓解由于我国直播电商用户迅速增加而产生的监管压力，减少监管成本。充分发挥直播平台的监管职能，推动平台监管，直播平台作为“直播+电商”中交易的媒介，应提高平台准入门槛，完善平台考核机制，加大对平台中违法违规行为的曝光力度，形成“政府监管直播平台，直播平台监管市场”的格局。

第四，注重教育水平的提升，加强行业自律。加大消费者教育、经济伦理教育等方面的教育投入，提升消费者的教育水平，培养消费者树立正确的消费理念，避免消费者盲目从众，提升对消费者的保护力度，从而降低“直播+电商”问题的发生率。加大经济伦理教育的普及，提升“直播+电商”从业者的职业道德水平，加强责任意识。此外，直播电商行业协会作为政府与行业之间的桥梁，应承担协调与监管的责任，根据市场变化不断完善行业准则，引导行业从业人员规范经营，建立与完善内部奖惩等柔性约束制度，从而推动“直播+电商”行业高质量发展。