云龙县天然林保护工程实施成效分析

杨 妍,张丽春

(1.云南省云龙县林业和草原局，云南 云龙 672700；2.西南林业大学 林学院，云南 昆明 650224；3.云南省大理州云龙县天保和退耕还林工作站，云南 云龙 672700)

1 引言

1998年党中央、国务院部署天然林资源保护战略举措，2011年起继续加大实施力度，深入推进天保工程二期建设[1～5]。全力提高林业生态工程建设质量是衡量工程成效的基础性标准，全面实现工程区森林面积、蓄积双增长，从资源单纯保护转向保护与培育并举，注重森林经营，进一步提高林木质量，解决好天然林的休养生息和恢复发展问题，最终实现林区资源、经济、社会的协调发展[6～8]。在实施过程中也存在天然林资源管护及质量提升难度大、资金使用不规范、补贴资金标准较低等问题[9～22]。且不同地区森林资源特点和经济社会发展水平差异等带来不同的问题[8,19,21]。

云龙县天然林保护工程自2000年开始实施，从工程一期到二期实施的20年间，云龙县天然林资源保护工程成效显著，在改善生态环境、促进地方经济结构转变等方面取得了显著成效，为建设生物多样性宝库和促进当地经济可持续发展奠定了坚实基础。

基于此，本文以云南省云龙县为例，通过对2000～2020年两期工程实施情况和管护效果的阐述，对比工程实施之前的天然林资源状况，剖析工程实施中存在的实际问题，对未来进一步提出优化和改进，提出科学的建议，助推区域天然林保护工程的顺利开展，促进林业森林资源可持续发展。

2 研究区概况

云龙县位于大理白族自治州西部，地处滇西纵谷区，地理坐标介于东经98°52′～99°46′和北纬25°28′～26°23′之间，总面积4373 km2。截至2020年，全县林业用地面积342110.4 hm2，占土地总面积的78.23%；非林业用地面积95189.6 hm2，占土地总面积的21.77%；森林覆盖率为67.52%，林木绿化率为74.78%，活立木总蓄积量为2799.08万m3。

云龙县地处横断山脉南缘，由于澜沧江、怒江及其支流强烈侵蚀切割，形成以深切中山峡谷为主的山地地貌。境内西北高东南低，地势自北向南倾斜。境内最高点为喇嘛枯山，海拔3663 m，最低点是民建乡岔花村红旗坝怒江出境口，海拔730 m，全县相对高差2933 m。全县地貌有高山峡谷、中山谷地、河流阶地、山麓洪积扇和高原夷平地五种类型。云龙县属大陆性副热带高原季风气候类型，受地形以及海拔因素影响，境内气候类型呈现多样化，垂直差异尤为明显；全年平均日照时数为2114.9 h，平均气温15.9 ℃，最冷月平均气温7.5 ℃，最热月平均气温22 ℃。年平均降水量为729.5 mm，降水季节分布不平衡，干湿季分明，雨季(5～10月份)降雨占全年降雨的80.0%。云龙县土壤分布的垂直带谱也十分明显，从红壤基带开始，垂直分布由低到高为燥红土→红壤→黄壤→黄棕壤→棕壤→暗棕壤→黑毡土(亚高山草甸土)，此外还有非地带性土壤石灰土和紫色土分布。云龙县森林类型以半湿润常绿阔叶林、中山湿性常绿阔叶林、寒温性针叶林和暖性针叶林为优势，半湿润常绿阔叶林为县域内地带性植被，在局部地区反映出明显的垂直性分布。

3 云龙县天保工程主要实施内容

3.1 实施森林资源管护

云龙县天保工程一期涉及全县11个乡镇，建设任务为森林管护155.4万亩，公益林建设21.7万亩，其中封山育林6.3万亩，飞播造林5.1万亩，人工造林10.3万亩，安置富余人员195人。2000～2010年各项累计投资7735.51万元，其中：森林管护资金3925.53万元，公益林建设投资2913.96万元，社会保障累计共投资金511.02万元，社会性支出209万元，基础设施建设和相关配套资金176万元。

实施天然林资源保护工程二期，是对天保工程一期成果的巩固。由于2015年新二调数据的变化产生新的森林管护面积，加上社会生活水平的提高而护林员工资偏低，导致管护责任心不强的情况，云龙县细化各项措施，对工程实行进行细致的部署，及时对二期原方案进行了修改完善，并通过县人民政府审核批准。具体在以下几方面进行了调整修改，重新确定管护面积。云龙县天保工程二期每年森林管护面积493.86万亩，其中：重点管护197.39万亩(国有林120.55万亩，集体所有的国家及地方公益林76.84万亩)，一般管护296.47万亩(集体商品林)；完成公益林建设7.7万亩，其中人工造林1.6万亩，封山育林6.1万亩；完成森林抚育任务13.8万亩，在社会保障方面，全部职工纳入五险统筹，每年均足额缴纳社保。截至2020年底，累计共投入资金24782.8万元，其中森林管护费9654.45万元，公益林建设1237万元，森林抚育1631.16万元，森林生态效益补偿10508.53万元，社会保障补助费1301.16万元，社会性支出补助128万元，基础设施建设及其它费用322.5万元。

3.2 建立完备的森林资源保护管护体系

3.2.1 建立分类管护模式体系

云龙县管护模式为集体林管护模式和国有林管护模式，同时也建立起统一的森林管护体系，集体林建立县人民政府(县林业局)—乡镇人民政府(林工站)—村民委员会—护林员的管护体系；国有林建立县人民政府(县林业局)—林场、保护区—营林组(哨所)—护林职工和护林员的管护体系，两个管护体系各司其职、密切配合，共同形成全县统一的森林管护体系。

3.2.2 划定管护责任区

云龙县根据林区管护难易程度、林地面积及各村民委员会、林场、保护区的护林员人数，合理划定管护责任区，把管护任务、责任落实到山头地块，全县在1:5万的影像图上进行重新区划，共区划385个责任区，其中国有林173个，集体林212个，配备天保护林员370名，林场职工78名共同管护。

3.2.3 减员增薪，提升效率

对天保护林员队伍进行新一轮的选聘，将工作责任心不强的护林员辞退。通过考核选拔，聘请的护林员队伍由原来的552名精减、压缩至370名。同时整合天保、生态公益林管护资金，将370名护林员月工资由原来的每月400元提升至1700元，充分调动了护林员队伍的工作积极性，实现了护林员队伍由“兼职”向“全职”身份的转变，确保全身心投入到森林资源管护中来，进一步提升了工作效率。

3.2.4 严格管理，强化制度保障

为切实加强护林员队伍管理，促进管理体制高效落实，县林业局制定《云龙县村级护林员管理办法》和《云龙县村级护林员考核办法》，并经县人民政府通过后实施，规范了护林员选聘、日常管理、考核等程序，国有林护林员由实施单位参照两个办法自行制定相应的制度。

3.3 健全林区社会保障体系建设

国家安排专项资金对森工企业职工的五项保险给予专项补助，职工从森林采伐转向营造林和森林管护，职工收入得到了保障，职工工资能够及时、足额按时发放，从根本上解决了森工企业职工的后顾之忧，健全了林区社会保障体系建设。

4 云龙县天保工程实施成效分析

4.1 森林覆盖率、蓄积量实现大幅增长

云龙县1974年、1988年、2006年和2015年四次森林资源调查中，森林覆盖率分别从37.3%、46.8%、64.79%递增到现在的67.52%，活立木总蓄结果顺序比较，增长量分别为78.7万m3、134.9万m3、429.0万m3。虽然前两次标准不同，但是也能客观反映云龙县森林覆盖率和活立木蓄积逐年增长的良好趋势。目前全县蓄积总量、人均占有蓄积和单位蓄积，均高于全州人均水平，是大理州名副其实的林业大县(图1)。

图1 云龙县森林覆盖率(a)和蓄积量(b)变化趋势

4.2 森林火灾、林政执法案件、病虫害发发生率有效降低

由于天保工程的实施，天保护林员队伍网格化管理模式的推开和基层林业队伍作用的有效发挥，云龙县在森林防火、资源林政管理、森林病虫害防治等工作方面取得了明显成效。通过努力，2020年云龙县森林火情、过火面积、受害面积、火案查处率与天保工程实施前相比呈大幅下降均势，森林防火工作各项指标均控制在州人民政府下达年度的森林火灾指标范围内。同时由于巡山护林工作的日常式开展，加大了对偷砍滥伐、偷拉盗运和其他破坏森林资源行业的督查力度，在一定程度上震慑了违法犯罪份子，2020年林业违法案件与天保工程实施前相比年减少504起(图2)。

图2 云龙县1999年与2020年森林火灾及林政案件情况对比

4.3 生态效益明显

全县有155.4万亩天然林通过国家投入得到了有效保护，通过封、飞、造、管多措并举，大部分天然林保护工程的人工造林、飞播造林、封山育林和人工促进天然更新地块已郁闭成林，同时，由于严格执行天然林禁伐，削减林木采伐指标等措施，根据云龙县2016年二类调查数据，森林面积达442.87万亩，新增森林面积6.32万亩，森林覆盖率从64.79%提高到67.52%，增加了2.73%，活立木蓄积达27990810 m3，净增4208320 m3，增加17.7%，林木生长量等指标均有较大增长；水土流失得到有效减缓，通过植树造林、封山管护，全县森林植被得到迅速恢复，水土流失加剧的势头得到有效遏制。资源消耗得到较好控制，天保工程实施前，全县农村绝大部分农户主要靠木柴作为生产、生活燃料，对森林资源的消耗量大，天保工程实施后，结合国家能源建设项目，大力推广节能灶、沼气池、太阳能的建设使用，农村能源建设项目的实施，有效降低了农村生产、生活对森林资源的低效益消耗，全县的森林资源消耗得到了有效控制。

4.4 经济效益显著

由于工程实施资金的大量投入，带动了地方相关产业的发展，尤其是结合全县地方林产业发展规划，经济林果产业不断培植壮大，为林区群众拓宽了增收致富渠道，为地方财政增加了税收，有效改善了山区落后状况，促进了山区经济长足发展，切实实现了产业发展、农民增收，生态茶叶、野生菌、森林药材、红豆杉和山珍食品等非木质林产业得到快速发展，依托天保工程森林管护、封山育林，积极探索并大力推广封山育林与封山育菌、保育促繁相结合之路，全县林业收入已成为天保工程区群众的重要经济来源，涌现出一大批林业生态企业和品牌。如今，非木质林产业已成为云龙经济振兴，农民增收不可替代的重要产业，也是地方创汇和增加财政收入，实现富民强县的重要支撑。核桃为主的木本油料产业得到快速发展。天保工程建设，推进了云龙县核桃基地建设步伐，带动了以核桃为主的木本油料产业的强势发展。全县核桃种植面积由天保一期启动时不足30万亩发展到2010年的107.28万亩，大大提高了群众爱林、护林、兴林的积极性，增强了工程区群众的后续发展能力。

4.5 社会效益显著

通过工程的实施，工程区森林资源得到有效保护，不仅改善了生态环境，更是改善人们的生产生活条件，对团结林场富余职工进行了合理安置，大幅提高了团结林场职工工资收入，从一期月平均工资678元增加到2000元，同时还为农村劳动力提供了370个就近就便的就业岗位，天保护林员通过森林管护岗位每月增加1700元，年收入2.04万元，为云龙林区的经济社会稳定发展提供了有力保障，实现了民族团结、社会和谐目标。随着工程的深入实施，生态环境不断改善，人民群众保护生态环境意识进一步加强，全社会关注林业、保护森林，发展林业的机制进一步得到完善，有力地推动了林业产业建设的发展步伐，为县域经济的健康协调发展和林区社会安定团结发挥了极其重要的作用。

5 天保工程实施的问题

5.1 天保工程一期存在的问题

5.1.1 天保工程一期公益林建设投入标准低

投资标准十年不变，造林地块立地条件差，投入成本高；同时云龙县是边疆少数民族地区，经济基础薄弱，财政紧张，配套资金难于对口配套到位。实际施工中经费不足，影响对工程建设的积极性，而且公益林建设后期缺乏管理和保护资金，给工程建设和管理带来了更大的困难。

5.1.2 森工企业职工收入较低、就业安置面临困难

实施天保工程，对于繁荣林区经济、保障林区社会稳定和促进林区可持续发展起到了重要作用，但从事天保工程的森工企业职工工资水平偏低的问题表现突出。2008年末云南省社会平均工资是2.40万元，而云龙县重点森工企业在职职工年平均收入仅0.97万元，只是社会平均工资的41.0%。森工企业退休职工由于退休前工资水平较低，退休后基本养老金更是普遍偏低。

5.1.3 林区农民增收困难较大

天保禁伐后，原来从事木材采伐、加工、运输、集材、装卸等经营服务的农民造成经济收入降低。加之林区产业结构调整，经济转型尚未取得大的突破，边远山区就业渠道狭窄，短期内又难以找到新的增收门路，致使部分农民返贫。虽然在天保工程实施过程中，全县积极创造就业机会，通过多种方式让林农参与工程建设，如通过聘请农民管护员、承包人工造林等形式为林农增收提供途径，为林区农户增收开辟新的途径，但受益面还是比较窄，农民进一步增收的困难较大。

5.1.4 林区基础设施投入不足

森工企业是以会战的形式，边生产边建设的情况下组建的，由于远离城市，交通不便，条件艰苦，林区基础设施建设投入少，生活环境、生活条件依然较差。

总的来说，一期工程实施后，云龙县生态环境虽然有较大改善，但天然林生态系统仍然十分脆弱，人工营造的公益林林分结构单一、质量不高，极大地制约了生态功能发挥和林地产出、林农增收、林业发展；森工企业改革相对滞后，体制不顺、机制不活的问题仍然十分突出，正处于积累经验深化改革的探索阶段；林区产业支撑能力不强，社会事业和基础设施欠账较多，正处于爬坡过坎的攻坚阶段。

5.2 天保工程二期的有关问题

尽管深入推进工程二期，取得了一定的突破，但云龙县生态环境仍然十分脆弱，部分林分质量差，管护基础设施和管护手段落后，加上管护面积大，林区道路交通四通八达，导致森林资源保护任务十分艰巨；林产业的改革发展仍然相对滞后，投资大，见效慢，发展成本较高，县域经济发展缓慢，与全县经济社会发展和群众的期望还有差距。

5.2.1 森林资源管护难度大

2011年起，云龙县将全县493.86万亩林地纳入管护，管护规模远超一期，管护任务也随之加重，经过方案的修改完善，虽已构建出相对完整的森林管护措施体系，但在实际应用中仍有不足：一是在集体林管护中对天保护林员的监管不到位，日常考勤、考核流于形式。因管护资金不足，无法购买相关信息化监督设施，只能依靠天保办业务人员和乡镇林工站人员，通过电话、实地走访、微信定位等形式进行督促；二是由于当地青壮年人员基本外出务工，符合条件参与选聘的管护人员很少，普遍文化素质不高，少部分人员责任心不强，管护业务资料内容不完善，导致管理难度增加；三是天保二期管护任务中大部分为集体林，由各乡镇进行管护，由于乡镇中心工作繁杂，林工站业务人员基本被抽调，从事林业工作人员匮乏，严重阻碍林业工作的正常开展。

5.2.2 公益林建设难以推进

天保二期实施初期，人工造林每亩补助300元，封山育林每亩补助70元，2017年人工造林每亩补助增至500元，封山育林每亩补助增至100元，尽管补助有所增幅，但由于全县劳务用工费用和苗木价格的上涨，项目成本也随之提高，导致资金远远不足；其次，符合人工造林条件能有效造林的地块太少，每年任务难以下达。

5.2.3 中幼林抚育滞后

随着工程的实施，中幼林面积越来越大，出现林分长势不良的现象，森林火灾、森林病虫害隐患相对突出突出。但由于全面停止天然林商品性采伐后，工程区内集体林中的中幼林抚育没有纳入补贴范围，从而影响了林分质量和林木所有者的利益。由于全县工程区75%多为集体林，国有林和集体林相互交错，而天保二期也未将集体林抚育纳入补贴范围，势必影响到项目的实施和成效。

5.2.4 基础配套设施滞后

天保二期基础设施投入资金累计180万元，查由于云龙县大部分林区道路、管护站点(哨所)条件差，管护设施老化，虽然投入资金，但仍不能大幅度的改变基础条件，严重影响着工程的顺利实施。

6 天保工程实施问题的原因分析

天保工程的大力实施有力地促进地方天然林森林资源保护工作，在森林资源管护、公益林建设、森林防火、林业行政执法、森林病虫害防治以及森工企业职工就业保障上发挥了明显作用，但随着人民经济生活水平的不断提高和科技技术的发展，地方配套措施落后，技术力量薄弱、经济基础支撑力度不够，仍旧制约着工程的实施成效。

6.1 森林管护面积过大

云龙县实施天保工程二期后，纳入管护对象的面积增大，云龙县天保二期护林员370人，人均管护面积1.34万亩，加上减员增酬措施的实施，对原管护区域进行了重新调整规划，护林员每天开展巡护的面积大大增加，加上云龙县地理原因，山势险峻，增加了巡护难度，管护任务艰巨。

6.2 护林员管理难度大

一是森林管护工作完全依赖中央财政专项资金和中央预算内资金的投资，省级财政投入不足，州县级政府难以投入管护经费。尽管护林员劳务报酬从原来的每月400元提升至1700元，已有大幅提升，但在消费水平持续涨高的今天，报酬仍显不足，增加了人员变动的风险。二是云龙县出台的《云龙县村级护林员管理办法》和《云龙县村级护林员考核办法》，在护林员的监督和管理、考核上提供了基础和依据，但护林员监督考核量化体系仍不够健全，基层考核单位打感情分的情况依旧普遍存在。三是护林员文化素质基本偏低，在选聘时符合条件的人员较少，上岗后在填制护林员日常业务资料时有难度，无法完成相应的业务工作，部分人员履职时责任心不强，无法很好地完成管护工作。四是由于科技设施落后，在护林员监管中没有很好的设施对护林员履职进行全面监管，只能通过电话抽查、实地走访和微信定位等形式进行护林员督查。

6.3 林木抚育力度不够

由于退耕还林工程、公益林建设人工造林和陡坡地生态治理等造林项目的实施，新增大量造林面积，亟待加强林木生长后期管护和抚育工作。

6.4 基础配套设施落后

天保工程两期的实施投入了大量基础设施建设资金，但云龙县地处偏远，经济落后，基础设施条件差，林区管护站点大部分设施老化落后，存在较大安全隐患。

6.5 国有森工企业职工收入水平低

国家重点森工云龙团结林场，承担着工程两期的森林管护和公益林建设任务，职工工资完全依靠中央财政专项资金拨付，天保二期实施后，森工企业职工10年来，工资每人每年2.4万元，与原来相比虽有提高，但随着物价的连年上涨，社会生活水平的不段攀升，森工企业职工工资仍然处于较低水平。

7 措施建议

7.1 提高森林管护费补助标准

提高森林资源管护费补助，云龙县森林覆盖率较高，林地面积大，是大理州生物多样性富集区、重要的绿色资源库，管护好县内森林资源是践行绿水青山就是金山银山重要理论的根本性措施，因此，做好森林资源管护工作意义重大。由于云龙县地理位置偏远，经济落后，繁重的管护任务严重制约着管护成效，建议国家提高对森林管护补助标准，切实提高护林员工资待遇，保障护林员稳定性，同时扩大护林员专业管护队伍。

7.2 提高公益林建设质量

公益林建设人工造林项目，由于部分实施地块立地条件差，加上抚育管护措施滞后，造林达不到标准，建议依托天然林资源保护修复制度的实施，对造林地的后期管理增加投资，提高造林质量，巩固好建设成效。

7.3 强化森林资源管护队伍专业化建设

国有林123.24万亩由各林场的专业管护队伍进行管护，集体林373.47亩集体林由各乡镇聘请护林员管护。在村级护林员队伍管理中，绝大部分护林员管护经验缺乏，尽管上岗前进行行过相关业务知识培训，但由于知识文化和责任感欠缺，达不到管护要求。建议：一是每年一次护林员培训增加至每年两次护林员培训，强化参与感与责任感；二是建议投放林草部门使用先进便捷的监管设施，便于对护林员履职进行全监管。

7.4 全面开展智慧林业利用

智慧林业是利用大数据技术、互联网技术等多种技术形成的新型管理模式，利用信息化的管理方式对森林资源管理、森林防火、森林调查等进行管理，对森林病虫害等进行实施监控，对生物多样性进行保护，是现代林业的重要组成部分，也是林业现代化建设的战略措施。云龙县是林业大县，森林资源丰富多样，数字林业的规模化应用将会为林草部门提供更高效便捷的管理和使用。

7.5 提升森工企业职工工资标准

国有重点森工企业团结林场职工工资与一期相比虽有提高，但随着社会生活水平的提高，森工企业职工工资仍然处于较低水平，建议合理增加职工工资。

7.6 科学发展林产业，增加社会资本参与度

从长远来看，云龙县林业要实现跨跃式发展，就必须改变依赖林木、林果资源和的传统思想，要将本县优势条件纳入经营理念，进行多方位经营、综合开发。通过政府部门的引导和大力扶持，结合国家林业改革的政策优势，释放林改红利，鼓励和引进多种经济实体通过林地流转、联营、入股合作等方式，吸引资金开展多种经营，如：林果、林菌、林药、生态养殖以及生态旅游、休闲养生等。不求大而全，从而加大其他经济成分贡献比重，逐步形成以合作经济为主体，多种经济形式，多种经营方式并存的多样化合作经济体系，既解决本地资金短缺问题，又丰富了产业发展内容和渠道，也引进了先进技术和管理经验，促进整个农村的经济结构和生产结构发生质的变化，我县拥有的自然资源优势、充裕的劳动力资源优势等就有可能得到充分合理的利用。

8 结论与展望

通过20年来两期天然林保护工程的实施，云龙县天然林保护取得了显著成效，森林面积和森林蓄积量均取得显著增加，工程实施具有显著的生态、经济和社会效益。此外，在工程实施中凸显了存在的一些问题和不足；依托天然林资源保护和修复制度的实施，严格管控天然林资源，培育健康稳定、优质高效的森林，以增加森林资源总量、改善林分质量为重点，在不破坏地表植被，不影响生物多样性保护的前提下，探索符合云龙实际天然林产业发展模式，切实实现云龙县森林资源的可持续发展。