新修订档案法背景下档案开放制度的完善

张 臻/北京电子科技学院管理系

2020年6月，新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订档案法”）正式出台，标志着我国档案法治建设进入新阶段。新修订档案法对缩短档案开放期限、扩大开放主体、拓宽开放渠道和方式以及对不按规定开放的责任追究等作出具体规定，“形成了一整套促进档案开放利用的制度安排”[1]。这充分体现了我国档案事业的开放和法治理念，回应了人民群众对档案开放利用的期待，将极大地推动档案事业创新发展。在深入推进全面依法治国的历史进程中，在地方档案机构改革、档案工作数字化转型的背景下，我国档案开放制度亟待研究和完善。

目前，不少学者从中外比较[2][3]或域外借鉴[4]、档案开放审核流程[5]、开放鉴定方法[6][7]、档案开放监管[8]等角度或方面，进行了研究或探讨。笔者通过检索“北大法宝”、爬梳网站资料，以及赴广东、浙江、北京等多地实地调研，在梳理档案开放制度的历史与现状、现存问题的基础上，提出完善我国档案开放制度的若干思考，以期对健全档案开放制度、加强档案开放工作提供一定参考。

1 我国档案开放制度的演变与现状

回顾我国档案开放历程可知，档案走出官府、向社会开放始于1980年[9]。当年5月，在改革开放的大背景下，中共中央书记处第二十一次会议作出开放历史档案的决定[10]。1983年4月，国家档案局颁布《档案馆工作通则》，其第十八条规定：“档案馆应积极主动地开展工作，并根据党和国家有关规定开放历史档案。”在此背景下部分地方制定了相应制度，如贵州制定了《贵州省档案馆开放历史档案的暂行办法》[11]。

1986年2月，国家档案局颁布了《档案馆开放档案暂行办法》，其中第四条规定各级各类国家档案馆保管的档案，自形成之日起满三十年（除未解密或需要控制使用的部分外），均应分期分批地向社会开放。这一规定首次明确了馆藏档案的开放期限。1987年，《中华人民共和国档案法》以法律的形式确立了“三十年”开放期限。根据《档案馆开放档案暂行办法》和档案》的规定，部分地区制定了档案开放具体制度。比如，1987年杭州市制定了《杭州市档案馆开放档案暂行办法》，就开放档案的范围、期限、利用手续、公布与出版、收费等问题作了较为明确的规定，在人、财、物各方面也作了相应的安排[12]；1988年安徽省政府颁布了《安徽省开放档案馆档案实施办法》、广东省颁布了《广东省档案馆开放档案实施细则》（已废止）；1989年昆明市政府发布了《昆明市各级档案馆开放档案暂行办法》（已废止）。

20世纪90年代初，随着《中华人民共和国档案法实施办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《各级国家档案馆开放档案办法》等制度的出台，档案开放期限、开放范围、鉴定主体、监督管理等得到了较为全面的规范。另外，《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等制度的出台，使得相对完备的档案利用制度得以逐步建立。此后，部分地区或部门结合实际制修订了具体制度，如《昆明市各级档案馆开放档案暂行办法》《东莞市档案馆开放档案实施细则》《外交部档案馆开放档案暂行办法》等。

2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布之后，我国档案开放制度建设进程开始加快。在笔者不完全检索得到的31件现行制度中，有25件为2007年以后制定的，2012年以后制定的达22件。其中，2018年的《机关档案管理暂行规定》第五十二条首次明确要求，机关向国家综合档案馆移交档案前，应当按照相关规定做好移交档案的密级变更或解除工作，并提出划控与开放意见。

新修订档案法将档案开放期限缩短至25年，明确拟进馆和已进馆档案的开放审核责任，扩大开放主体（如鼓励其他档案馆开放档案）、拓宽开放渠道和方式，并明确了不按规定开放行为主体的法律责任。目前，除了行政法规层面的档案法实施办法对开放期限、开发利用条件作出规定外，我国国家层面的档案开放制度主要是《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《各级国家档案馆开放档案办法》，另有侧重于利用的《外国组织和个人利用我国档案试行办法》。

从地方层面看，在笔者检索出的27件现行制度中，包括除了《安徽省开放档案馆档案实施办法》为地方政府规章外，其他均为规范性文件。其中，制定主体为省级档案主管部门制定的有5件：《黑龙江省各级国家档案馆开放档案实施细则》（2009年）、《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》（2014年）、《北京市档案馆档案开放鉴定工作规定》（2014年）、《广西壮族自治区各级国家档案馆档案开放鉴定办法（试行）》（2014年）、《山西省各级国家综合档案馆档案开放鉴定工作实施细则》（2016年）。副省级市出台的制度有2件，分别为《南京市各级国家综合档案馆馆藏档案开放与利用办法》（2016年）和《广州市国家档案馆开放档案实施细则》（2018年）。其他20件制度均为地市级或区县级档案主管部门制定或以政府办公室名义印发，这些地区涵盖了浙江、江苏、安徽、河南、湖北、湖南、广东等省（自治区、直辖市）。

2 我国档案开放制度的现存问题

2.1 档案开放工作的内涵缺乏统一界定

从档案开放制度的名称和内容看，我国档案开放制度就档案开放工作的内涵界定不尽一致，“档案开放”与开放审核、公布、利用的关系模糊。从国家层面看，档案开放工作术语主要包括“划控”“开放审核”“公布”等。比如，《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》使用了“划控工作”一词以指代档案的划分控制使用；新修订档案法首次使用了“开放审核”一词。但是，这些制度并未就档案开放（或档案开放工作）的内涵作出界定。

在地方层面的档案开放制度中，使用的档案开放工作术语并不一致，其中包括“开放档案工作”（《黑龙江省各级国家档案馆开放档案实施细则》）、“档案开放工作”（《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》）、“档案开放鉴定”（如《山西省各级国家综合档案馆档案开放鉴定工作实施细则》）、“档案划控鉴定和开放利用工作”（《镇江市档案馆档案划控开放工作细则》）以及“档案解密划控”（《谷城县档案馆馆藏档案解密及划分控制使用范围工作细则》）等。从制度内容看，档案开放的内涵存在较大差异。比如，根据《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》，“馆藏档案开放工作”包括馆藏档案开放鉴定、公布及利用工作；《南京市各级国家综合档案馆馆藏档案开放与利用办法》将“开放”与“利用”并列，其中“开放”工作的内涵与开放鉴定基本相同；《镇江市档案馆档案划控开放工作细则》则将“划控鉴定工作”与“档案开放工作”并列，后者大致相当于鉴定后的提供利用。另外，《谷城县档案馆馆藏档案解密及划分控制使用范围工作细则》还将解密（审核）与划控合并为“档案解密划控工作”。

2.2 档案开放审核主体的职责亟待细化

在20世纪90年代出台的《各级国家档案馆开放档案办法》和《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中，馆藏档案的开放审核主要由档案馆负责。按照现行的《各级国家档案馆开放档案办法》第三条，馆藏档案由“各级国家档案馆”负责“组织鉴定小组及时进行鉴定”。按照《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第八条规定，馆藏档案的划控工作“由档案馆负责组织力量”实施，“必要时聘请同级档案行政管理部门、保密工作部门和文件制发单位组成专门小组共同进行”。

受此影响，有的地方制度规定了需征求形成单位或移交单位的意见，但对于征求意见是否是必经程序、征求意见的具体形式等规定并不统一。如，有的地方明确征求意见是必经程序，如《普洱市档案馆档案开放鉴定规定》明确由档案馆“组织鉴定小组和档案形成机关、单位进行鉴定”；有的并未明确形成单位对馆藏档案的开放审核职责，如按照湖北省恩施的《建始县档案馆馆藏档案开放鉴定工作实施细则》，要求开放鉴定工作均在档案局（馆）内完成；不少地方规定仅在“必要时”征求形成单位意见，如《山西省各级国家综合档案馆档案开放鉴定工作实施细则》规定必要时“可邀请同级档案行政管理部门、保密工作部门及档案形成单位人员组成专门小组共同进行”，《攀枝花市西区档案馆开放档案实施细则》规定“必要时邀请档案形成机关有关人员参加鉴定小组会议”。

此外，对于档案形成单位或移交单位参与档案开放审核的具体形式，各个地方存在差异。除了前述由形成单位或移交单位以征求意见、受邀（聘）参与鉴定的形式参与外，北京市档案馆和南宁市国家档案馆还形成了形成单位负责初审的参与模式。

目前，对于拟移交进馆档案，新修订档案法第三十条明确规定其开放审核“由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见”。但对于已移交进馆档案（也称馆藏档案）的开放审核，亟需细化和规范档案馆、档案形成单位或者移交单位的开放审核具体职责。否则，若遇到不按规定开放利用的情形，可能形成投诉客体（档案馆还是形成或移交单位）难明确、责任追究难落实的新问题。

2.3 开放审核及其监督主体权责不清

新修订档案法第三十条、第三十二条、第八条对档案开放审核主体、档案公布权力主体、档案开放监督主体分别作出了规定。第四十二条第四款明确将“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织”的档案提供利用等情况列为监督检查内容之一，第四十八条第七款还规定了“不按规定向社会开放、提供利用档案的”单位或个人的法律责任。按照新修订档案法规定，档案开放审核主体是档案馆、档案形成单位或移交单位；（属于国家所有的）档案公布权力主体是国家授权的档案馆或者有关机关；档案开放监督主体是各级档案主管部门。

但按《各级国家档案馆开放档案办法》规定，档案开放权力似乎并不属于档案馆、档案形成单位或移交单位。该办法第三条规定，档案馆对到期的可开放档案需报“本级档案行政管理部门”批准后开放，必要时还需“报本级政府审批”。照此，档案开放决定权似乎属于档案主管部门。在2018年张达君诉南通市档案馆不履行法定职责案中，江苏省南通市中级人民法院在行政裁定书（2019）苏06行终68号中指出，“虽然作为档案保管单位，档案馆对于档案是否开放具有一定的管理权，但档案能否开放的最终决定权仍在档案行政管理部门”。可见，无论是制度规定还是制度实施中，档案主管部门的审批权与档案开放审核主体的权责划分并不清晰。

2.4 档案开放相关制度衔接有待加强

从现行档案开放制度与保密制度的关系看，现行制度对监督主体职责等方面的衔接尚待加强。一方面，我国档案法律法规明确了档案部门对档案开放的监管职责。如，新修订档案法规定“档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准”，档案部门对“档案提供利用”等情况负有监督检查职责。另一方面，保密部门在与档案开放联系紧密的档案划分控制使用和工作秘密管理方面具有一定的监管职责。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第十二条规定，各级保密部门和档案部门对馆藏档案解密和划分控制使用范围都负有指导和监督的职权。但在档案工作中，档案划控通常被视为档案开放（鉴定）工作的重要内容。虽然我国工作秘密管理制度不够健全，但可以预见的是，随着中央保密委员会印发的《工作秘密暂行管理办法》的实施，保密部门与档案部门在档案开放、工作秘密管理方面的监管职责交叉的现象将进一步凸显[13]。另外，档案开放审核与解密审核的程序、标准上也需要做好衔接。

另一个与档案开放制度紧密相关的是信息公开制度。对于已移交进馆档案涉及政府信息公开事项的情形，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条已明确“依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”。为防止为因提前将档案移交进馆而逃避政府信息公开职责问题，新修订档案法第十五条规定，在国家规定的移交期限届满移交的，该档案涉及政府信息公开事项依然由原制作或者保存政府信息的单位办理。但是，对于移交前已经公开的档案（或档案中的信息），是当然开放或是采取何种措施后开放，仍需作出规定。

3 完善我国档案开放制度的建议

3.1 明确档案开放制度的定位

新修订档案法第二十七条明确，“档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准”。国家档案局局长陆国强在2020年全国档案局长馆长会议上的报告中提出要“健全配套法规体系”，并指出要“研究制定档案开放利用规定”。需指出的是，“档案开放的具体制度”是新修订档案法在第二十七条作出的规定。修订前的档案法与此内容相应的表述为“具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行”。另外，新修订档案法已将此前的“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”删除，并增加了对档案开放审核的规定。

在档案法实施办法等制度正在修订完善的背景下，应首先明确档案开放制度的定位。笔者认为，“档案开放的具体制度”可包含两部分内容：一是档案开放利用方面，包括管理要求（如整理）、利用手续、利用形式等；二是档案开放审核方面，包括审核主体、程序、时限等。前者可称为“档案开放利用规定”，可将《各级国家档案馆开放档案办法》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》有关内容吸纳进来。后者可称为“档案开放审核规定”，可将《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》有关内容放入其中。

3.2 细化档案开放审核主体职责

开放审核主体职责是档案开放制度的关键内容之一。笔者认为，可在前述提出的“档案开放审核规定”中，对拟移交进馆档案，可细化形成单位或保管单位的审核职责，对新修订档案法规定的附具开放审核意见进行细化，如规定意见应包含可开放档案的开放时间、暂不开放档案的理由及再次开放审核时间等。

对于已移交进馆档案，可明确档案馆的档案开放审核的“组织”职责。规定档案馆承担开放审核的组织职责，既符合现行制度规定由档案馆“组织”开展鉴定（划控）的惯性，也便于发挥档案馆作为集中管理档案机构的“核心”作用。实践中，部分地区档案馆的三定方案中也明确了这一“组织”职责，比如广州市国家档案馆（档案鉴定部）的职责之一是“组织市直单位开展馆藏档案解密和开放鉴定工作”。对于形成单位或移交单位，可明确其初审职责。这一规定既符合档案形成单位或移交单位作为形成者、最为熟悉档案内容的实际，也是将北京市、南宁市等地做法进行制度化的可行举措。此外，对于档案形成或移交单位撤销、合并的，可规定由承担其职能的单位为“形成单位或移交单位”；若其原职能无相应承担单位的，可规定由档案馆负责组织有关力量审核，具体可试点由档案馆、档案主管部门、保密行政管理部门、相关部门以及行业专家、档案专家等共同完成。

3.3 完善开放监督主体职责规定

档案主管部门作为档案开放监督主体，负有对“档案提供利用”“信息安全保障”情况进行监督检查的权责。新修订档案法也明确档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的以上情况都应受到档案主管部门的监督。而且，新修订档案法还规定单位和个人可就“档案馆不按规定开放利用的”行为向档案主管部门投诉。在局馆分设的背景下，应删除《各级国家档案馆开放档案办法》中档案主管部门“开放审批权”的有关规定。对于到期、经审核后可开放的档案，由档案馆按照规定程序和方式进行开放、提供利用。这可有效解决实践中的开放审核职责在档案馆（及形成或移交单位）、开放决定权在档案局的弊病。

对于延期开放档案，可继续保留当前档案法实施办法中规定的档案主管部门的审批权。这既有利于明确和强化档案主管部门的监督职权与职责，也便于压实档案馆和形成单位或机关、团体、企业事业单位以及其他组织的开放审核主体责任。

3.4 加强档案开放相关制度衔接

档案开放制度与保密制度、信息公开制度、个人信息保护制度等都存在紧密联系。在完善档案开放制度时，应统筹做好相关制度的衔接。一是要统筹做好档案开放制度与国家秘密解密制度的衔接。现行馆藏档案解密制度是《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》。若在制修订有关制度时，将解密制度与开放（划控）制度分开，必须在审核程序、审核主体、监督检查等方面做好解密审核与开放审核的衔接。二是加强档案开放制度与工作秘密管理制度的衔接。中共中央保密委已于2019年印发《工作秘密暂行管理办法》，对工作秘密的监管主体、工作秘密具体范围制度作出了规定。因此，应尽快明确档案开放范围与划分控制使用范围、工作秘密具体范围的关系，细化档案主管部门、保密行政管理部门间的监督管理职责。三是完善与政府信息公开、个人信息保护等制度的衔接。比如可在修订《档案法实施办法》、制定档案开放具体制度时明确“档案（及档案中的信息）在移交前已经公开的，移交进入档案馆后应保持开放”。