合理实践“前端控制”——数字政府建设背景下档案管理职能的延伸

詹逸珂 陈析宇/中山大学信息管理学院、档案科学技术研究院

在档案学界，“前端控制”是重要的文件与档案管理原则。在数字政府建设浪潮中，这一原则具有深刻的现实意义。它使档案工作超越档案机构的传统职责范围，使档案管理活动边界得以延伸，有助于提升档案工作和档案管理职能的社会影响力。从资源对象层面看，数字政府建设以文件和档案管理数字转型——双套双轨制向单套单轨制转变、纸质环境向数字环境转变为重要表征；从与之对应的工作方式看，数字政府建设将促进政务工作新思维的运用与政务运行效能的提升，凸显政务工作的服务性。在这一过程中，档案管理职能的“前端控制”是助力前端业务工作实现这一转变的推手，如何准确理解和实践“前端控制”成为档案事业发展面临的重要课题。合理诠释“前端控制”原则内涵、精准把握“前端控制”原则要义，有助于在这一过程中发挥档案部门应有作用，提升档案管理活动在电子政务场景中的显示度。

1“前端控制”原则及误读

1997年，冯惠玲教授在《拥有新记忆——电子文件管理研究》[1]中提出“前端控制”原则，目的是关注档案馆与业务部门档案室之间电子档案的移交衔接问题。在这一关系模式中档案馆处于后端，业务部门档案室处于前端。在数字转型过程中，前端的工作特点、业务性质及其生成、流转文件数据的过程纷繁复杂，而档案部门的工作标准和方式相对统一。这造成前端不同机构和部门的文件数据向档案部门集中时会出现“多对一”的情况，增加业务部门档案室和档案馆针对异构文件和档案对象的处理压力。因此，有必要使档案部门将职能触角延伸至前端业务中，在政务文件数据的形成流转阶段融入档案部门管理，减少后端档案部门的工作量，促进文件与档案全周期管理的标准化。其中不仅涉及文件与档案内容、形式统一问题，纸质与数字环境“双轨”“串轨”过渡至数字环境“单轨”的问题[2]，也涉及单轨制电子文件与电子档案管理模式下系统异构到系统同构、安全保障不足到保障完善、元数据要素缺失到要素完整等问题。这些问题客观上需要档案部门以关注和影响前端的方式加以解决，即实现“前端控制”。“前端控制”要求档案部门从全程观和整体观出发，对电子文件管理目标、要求和规范进行分析评估，把必须和可能提前到文件设计阶段或形成阶段实现或部分实现的文控或管理功能尽量在文件生命周期的前端实现[3]。然而，这一原则在实践中也产生一些误读，对档案部门职责的正向发挥构成不利影响。

1.1 档案部门在业务前端“强加意志”

就职权范围来说，档案部门仅负责将一部分转化为电子档案的资源对象进行收集和保存，而不会对接前端业务系统生成的全部文件和数据。但在具体实践和学术讨论语境中，“前端控制”较多地被理解为档案部门直接“控制”甚至决定前端业务系统的运作机制与文件、数据的形成过程，这种解读是不合适的。以归档为例，相对于传统归档而言，数字环境下的电子文件捕获虽然在时间上有所提前，但这种提前并未干涉业务部门的工作，档案部门无法跨越该起点参与前端的办公环节[4]。同时，档案部门没有对前端所有文件数据进行接收的能力，也没有决定其形成过程、内容形式和流转去向的权力。因此，档案部门将自身意志强加于前端既不必要也不现实，数字环境下的政务文件与档案管理是不同主体接力协作完成的过程，而不能由档案部门越过自身职权范围实施“长臂管辖”。即后端要引导和影响前端，而非以刚性手段“控制”前端[5]。与此相对的是，实践“前端控制”可通过档案部门向业务部门提出建议、立足档案部门自身权限或依托国家有关部门力量制定相关法规标准等方式进行。基于此，“前端控制”的合理实施需要档案部门和学术界从档案管理职能的本质和工作实际出发，准确把握和理解“前端控制”中“控制”的要义，不能不顾档案部门的实际情况，将“前端控制”解读为强制要求前端业务部门成为档案部门意志诉求的贯彻者与执行者。

1.2 局限于关注档案资源对象

“文件是档案的前身，档案是文件的归宿”[6]。档案部门作为后端，在实施“前端控制”的过程中关注作为档案前身、在电子政务系统中形成与流转的文件和数据是应有之义。但在实践中，档案部门在多数情况下仅关注应归档文件和数据是否按时归档、归档范围的确定是否符合档案部门要求、归档文件和数据质量是否合规等，这显然蕴含了对“前端控制”的片面理解。“前端控制”不仅是由后端拓展至前端、针对档案资源实体的“控制”，也包含对前端业务流程设计、数据库硬件系统联动规划、管理职权明晰与划分等提出相应要求和意见建议的过程。这有利于推动前端业务部门改善文件与数据管理的合目的策略，推进顺应后保管模式发展趋势的管理变革。档案部门有必要参与其中，帮助业务工作者明晰管护政务文件和数据实体的权责边界，促进政务文件与档案管理过程中前端链条中各环节的优化重组，在数据库设计、办公自动化系统衔接、云环境构建与云设施部署等方面融入存储、组织和呈现全景数据的档案化管理目标。这不仅有助于保障潜在档案资源的真实性、完整性、可用性和安全性，在更高层面体现档案管理的本质诉求，也有助于业务部门节约管理资源、提升工作效能。因此，档案部门在实践“前端控制”的过程中需要主动参与前端业务系统设计、数字技术应用与工作流程重塑等活动，而非只关注作为管理对象的档案资源实体。

2 档案部门实践“前端控制”原则的应然路径

就数字政府运行环境而言，前端业务活动形成的文件和数据是馆藏档案的源头，业务工作发展可对档案管理实践变革产生直观影响；同时档案工作的性质和面貌也可影响前端业务活动，后端工作的转型优化将反过来要求前端业务工作做出相应改变和调整。这种后端关注和影响前端、前端根据需要“以我为主”做出改变的方式，是实践“前端控制”原则的合理路径。

2.1 优化业务过程中的公文处理与职能协作

就前端政务活动而言，档案部门对前端的影响首先是关注具体的公文处理过程与办文程序。以单套制为例，项目组调研广东省人大机关时发现，在实际工作中，业务部门推广电子文件单套制一般会确定一个时间节点，于节点前形成办理的公文不会强求实行单套管理。同时，任何自动化系统的功能布局都不可能毫无缺陷，在单套制管理过程中总有特殊情况需要人工参与才能解决，因此即使实行单套制，客观上也需要在系统中预留方便纸质打印的备用接口。针对这一实际情况，如何解决电子排版系统中的文件和纸质文件形制不一的问题，如何减少单套制实践中档案员的不规范操作，如何规范和优化办公自动化系统中套红排版和签章添加模块的设置，以及如何统一同个机构不同部门所属异构系统间的文件检索字段等，均可由档案部门在积极关注的基础上提供建设性解决方案。

此外，档案部门对前端业务的关注和影响也可通过促进数字环境中的职能协作来实现。以浙江为例，档案部门与数据管理机构合作，在公共服务平台建设集成数据仓，结合后端档案数据收集、清洗、分类等基础业务，推动前端实现数据格式和内容的标准化、规范化，并在此基础上引导前端业务部门建设业务衔接协同系统，通过优化动态数据关联组织的实现路径，推动后端成熟的数字化管理经验和相关标准在前端业务中运用和扩展[7]，协调前端业务部门的职责划分、工作目标和技术接受方向。同时，档案部门应用大数据开展档案编研、专题档案库建设和档案数字化编目等，对汇总的馆室业务数据进行可视化分析和展示，促进线上和线下业务有机融合，提升智慧化管理水平，推进档案服务方式现代化，以此为基础对前端提出相应的联动要求。这有助于加强前端政务活动的整体效益导向和服务导向，使前端业务从后端档案工作中得到启发，进而实现职能互补和系统性的分工协作，加强与档案部门的工作对接。

2.2 助推实现政务信息的数字连续性

《机关档案管理规定》指出，要加强纸质档案数字复制件全文识别，保持档案内容完整，积极采用大数据分析、文本挖掘等方式提升档案信息开发力度和效益[8]。加强存量档案资源内容管理，推动电子政务与档案工作深度融合，以更好地服务数字政府建设已成为亟待关注的业界课题。其中，实现和维护政务信息数字连续性成为档案管理职能影响前端的发力点。

随着信息化的推进和数字时代的到来，作为重要的社会治理和资政依据，数字化及在此基础上数据化的政府信息正逐步取代传统以纸质文件为载体的政府信息。这种无形信息具有结构化程度低、细粒度高等特点，有望实现语义层次的知识组织，将成为影响甚至决定政务决策的关键资源。对此，前端政务文件的数字转型进程需要档案部门给予充分关注：一是推动前端整合文件数据资源[9]，分类别、分步骤确定数字化和数据化转型目标。作为政务文件数据的管理者和价值鉴定者，业务部门可参考档案部门意见形成一定尺度和标准，确定哪些对象需要数字化或数据化，哪些对象无需数字化或数据化。以此为基础，业务部门和档案部门根据文书保管期限、收发文机构等实际情况，协同确定哪些对象应当优先完成数字化或数据化。二是关注作为档案收集前置步骤的政府信息采集过程，在采集数字政府信息前进行深入调研，制定政府信息采集长期规划和短期任务，形成层次多、范围广的政府信息采集机制[10]，从政府信息和档案在政务运行和社会治理中的各自作用出发，立足资源对象利用需求与价值实现愿景，帮助业务部门做好资源配置，保障数字信息资源采集的完成度，改善后端的档案资源结构。以减少管理资源浪费和设施重复建设为导向，档案部门的关注和参与将有助于改善前端业务的数字转型实践方式，实现档案管理职能对政务活动的良性牵引，促进政务信息和数据的全周期接续流动。

2.3 实施面向政务文件与数据的档案化管理

对数字政务信息存储而言，当前存在的主要问题是缺乏有效的物质基础和技术支撑，如无法选用合适的存储介质导致存储空间受限、存储路径难以优化。在这一方面，非结构化数据的存储需求得不到较好满足，导致政务数据资源无法实现分布式和差异化存储，管护效率低下。在信息化管理平台功能方面，资源准备不足、利用路径单一、服务质量不高等问题较为突出[11]，业务工作者在跨机构和跨部门查询、获取与利用政务数据时往往受到多种阻碍，使相关需求难以被有效满足，安全保障体系存在欠缺。在这种情况下，将所有具备广义原始记录性的前端政务文件数据视为需要积极关注的“档案”，实施以保障真实性、完整性、可读性、可用性为目标的档案化管理[12]，提升信息交互性与共享程度，拓展政务文件数据的获取路径，实现档案管理职能及其本质诉求在业务前端的延展，是档案部门凸显自身角色的另一重要体现。

在政务信息档案化管理中，档案部门的作用主要体现在两方面。一是基于大数据与云计算技术，审慎、稳步地推广云存储和云服务应用，将基于数据库在线对接和离线对接的异构模式转变为高共享性的云模式，改进传统数据管理工作的弊端。虽然“上云”实践尚未得到档案部门广泛认可，但档案部门以云技术应用为契机拓展自身职能影响，丰富数据处理手段，释放政务信息数据的关联与组合潜力，无疑对形成多元信息服务模式具有促进作用。而在具体实践中，云环境的安全问题不容忽视。档案部门推动前端对软硬件系统进行维护，应用安全防护技术，在确保实现资源深度共享的基础上做好权限管理，确保利用者在不对数据安全构成威胁的情况下，尽可能全面、完整获取目标数据及背景信息。这对打通前后端资源壁垒、适度弱化鉴定环节和实现政务数据对象的全景化具有重要意义。在这一过程中，档案部门对云技术模式的接受和应用有助于推动前端业务做出符合后端需要的改变，实现技术、管理的标准化和设施部署的规范化。

二是在数字环境下，档案部门以自身掌控的全景数据为基础，加强政务信息关联挖掘，将涉及特定时间、地点和人物事由的档案内容实体进行整合，再现历史面貌和事件，在满足个体差异化需求的同时，宏观把握政务运行的内在规律和影响因素。在传统文件与档案管理范式中，并非所有政务信息均可经过归档成为档案，有相当一部分经鉴定后销毁，而由于双套制的盛行，经过归档的档案占据了比本应占据的容量多得多的存储资源，违反了效益原则。如果档案资源齐全性和完整性不足，许多业务部门亟需查考利用的信息未归档至档案部门，令前者更偏向使用其他信息渠道，档案部门的服务性就难以有效体现[13]。因此，档案化管理将推动前端在保障和提升存储能力的前提下，以管理规范化和信息互通性的充分实现为基础，使后端有序扩展政务文件和数据的控制范围。这是档案管理理念提升政务工作效率、改善业务治理和公共服务的重要途径，有助于发挥档案部门在文件与档案管理全过程中的应有作用。