城乡资源流动视角下的国土空间规划思考——以昆明市禄劝彝族苗族自治县为例

关学国

（昆明市规划设计研究院有限公司，云南 昆明 650051）

引言：随着我国基础设施的不断建设，城镇和乡村以及地区之间物理空间上阻隔和限制越来越少，城乡资源流动更加便捷与频繁，为国土空间规划和管理带来了新的机遇、问题和挑战。为此，为加快各级国土空间规划体系的构建，就需要从城乡资源流动视角分析问题，为规划和决策提供依据。

一、研究意义

（一）为各城镇和乡村地区的职能分工和功能定位提供依据

在各级国土空间规划中，三区三线的划定，特别是城镇开发边界的划定，需要综合考虑城镇的生态、社会、经济、服务和创新等功能，这些功能的实现不仅应当以上级规划指标和约束性的政策为前提，还应当根据当地特色和城镇性质，建立具有独特性的城镇发展模式，也就是确定好各城镇和乡村地区的职能分工和功能定位,而研究清楚城乡资源流动情况是确定上述内容的前提。

（二）为优化国土空间规划布局提供支撑

国土空间规划的重点工作之一，就是要在省、市、县和乡镇各层级的全域空间内对国土空间进行布局，统筹大中小不同规模城镇所涉及的空间资源划分工作，对公共服务设施、城乡基础设施和用地空间等进行划分，本质上进行对城乡资源进行分配，研究清楚城乡资源流动情况，国土空间的规划布局将更加科学和合理。

二、禄劝县城乡资源流动情况

（一）禄劝县基本概况

禄劝县是云南省昆明市主城区外围区县之一，地处昆明市最北侧，国土面积为4233.66 平方公里，共有17 个乡（镇、街道），其中有2 个街道、9个镇、6个乡。全县山区面积占总面积的98.4%,坝区面积仅占总面积的1.6%,是个典型的山区县，山多平地少，耕地总体质量不高，国土空间规划中的人地矛盾尖锐。城乡资源流动主要体现在人口、基础设施、市政设施、产业等这四个方面。

（二）人口要素流动及其存在问题

1.人口流动的情况。根据公安和统计年鉴数据，全县户籍人口2010 年47.2 万人，到2019 年为48.8 万人；根据全国第六次、第七次人口普查数据，全县常住人口2010 年39.6 万人，到2020 年为37.9 万人。上述数据说明，受到邻近的昆明市主城区吸引等影响，早在10 年前禄劝县外出的流动人口在10 万人以上，并且有不断扩大的趋势，县域人口总体处于外流状态。

2.人口要素流动存在问题。人口外流的给禄劝县带来以下问题：外流人口主要为青壮年，使禄劝县已进入老龄化社会的速度加速，相比六普，七普60 岁以上人口比例增加，15 岁以下人口比例减少，年龄结构呈现收缩型特征，养老压力不断加大，给禄劝县的社会经济和产业发展也带来一定挑战。

（三）基础设施要素流动及其存在问题

1.基础设施要素流动的情况。基础设施要素流动以教育配套最为代表，在2000年前禄劝县人口流动较少，外出务工的人员较少，子女选择就近入学，学校资源分配相对均衡。但是当前，外出的流动人口在10万人以上的情况下，外出人口子女更愿意选择在县城和昆明市主城区上学，这导致禄劝县乡村地区的学校规模在10 年前达到峰值规模后，实际使用需求不断在微缩，这总体上使得教育设施配套资源不断向更大的城镇“流动”。

2.基础设施要素流动存在问题。实际规模需求的减少，使得基础设施要素向更大的城镇“流动”和倾斜，给县域带来两方面的问题：一方面是规模供给过剩，按照脱贫攻坚和民生兜底的政策要求，每个乡镇和地区都配置有学校、医疗等设施，但是随着人口的流动，实际使用需求不断在减缩；另一方面是质量难以提高，以中小学为代表，乡村地区的教育质量和水平与城镇地区的差距越来越大，城镇地区与大中城市的差距有越来越大。

（四）产业要素流动及其存在问题

1.产业要素流动的情况。禄劝县是农业大县，根据国土“三调”调查结果耕地总面积有659.3 平方公里，占国土总面积的15.57%，农产品和林下种植经济是禄劝县最重要的产业基础要素。随着禄大公路、武倘寻高速、京昆高速（武定段）等开通，彻底改变了禄劝县域的对外交通情况，县城到昆明主城仅1 个小时，一方面农副产品能更加便捷的对外输出，另一方面禄劝县的产业要素与昆明主城的产业要素彻底融合到了一起。

2.产业要素流动存在问题。一是县域有诸多传统有特色的农副产品，但是农业特色规模化水平低，品牌渠道建设滞后；二是由于产业要素在空间上与昆明主城相互流动，花卉等非耕化的种植需求巨大，耕地保护压力加大。

三、国土空间规划应对策略

（一）合理顺应城乡资源要素流动趋势，构架空间规划的目标

城乡资源流动有其内在的原因和规律，是所在区域地理空间资源和城镇发展到一定阶段的必然趋势和结果，因此，在国土空间规划中，应该合理顺应人口、公共服务设施、市政基础实施和产业代拟稿资源要素流动趋势，合理架构规划全域的空间规划目标。以禄劝县为例，确定了以强中心城镇、优化小乡镇、合理引导部分乡村地区衰减的集约发展路径目标——县城所在中心城区，交通便利、与昆明市主城的距离较近，是县域乡村人口流动目的地之一，因此要强化中心城区；而位于县域北部的小乡镇，是承载乡村与县城、昆明市主城区之间的资源流动的重要节点，应该结合现状基础条件，进行优化发展；而类似雪山乡、乌蒙乡等资源贫乏、生态限制大的区域，应该适当加快引导人口外流，合理引导部分乡村地区衰减[1]。

（二）以三线划定为重点，落实目标，优化国土空间格局

在确定了合理架构了空间规划目标之后，以永久基本农田保护红线、生态红线和城镇开发边界这三线为抓手，落实目标，优化国土空间格局。以禄劝县为例，需要在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价基础上，研究人口规模和资源限制性条件，在规划需要强化的崇德、屏山所在的中心城镇区域，增加城镇建设用地，在县域层面统筹好这些与耕地保护的矛盾；在规划需要优化的团结、皎平渡、转龙、九龙、翠华等小乡镇区域，结合产业和资源特色，为发展预留好弹性空间；在引导衰减的雪山、乌蒙、则黑等乡村地区，严格控制城乡建设用地的规划，通过各种政策，引导建设用地复垦、复林。在优化国土空间格局规程中，要注意考虑以下方面：一是确定生态、资源和经济“三足鼎立”的发展模式。要在区域建立并完善的、高密度、多样化、较为协调的资源流动的结构，注意避免因小失大、顾此失彼的失衡规划行为阻碍城乡统筹发展。二是提高一二三产之间以及在不同区域的协调性。以禄劝县为例，针对屏山和崇德为代表的城镇区域中的产业部分，应当侧重第一产业和第三产业的规划布局，要重点实现以服务行业为代表的资源要素向北部，特别是耕地保有量大的乡村地区的流动和辐射。与此同时，应当加强城乡两者之间沟通和流动所需平台的建设，例如网络、通信等，为两者资源互通、提高产业协调性创造良好的氛围。三是空间上提高城乡流动资源调度的有效性。特别要提高乡村旅游或农副产品的吸引力，带动经济流通，提高乡村吸引力，平衡城乡的经济资源分配[2]。

（三）因地制宜、因区出策，加强资源整合，通过增减政策的创新为城乡资源的合理流动提供更多的空间

以禄劝县为例，在当前城镇化进程中，有大量的农村人口向县城、昆明市主城区涌进，人口不断上升，给居住空间、公共服务设施和市政基础实施造成压力，而在农村，农村人口不断外流、整合、重新“洗牌”，大量耕地、宅基地被闲置。应当从两方面着手实施：一方面，为了提升农用土地的复垦有效率和使用率，为城建建设用地提供更多“拓宽”渠道，应当为农村用地赋予更多与增减挂钩的指标，加大对其的供给能力；另一方面，还可以利用增减挂钩指标单独为用地建立合理的流量指标。在交通通达信较差、资源贫乏的偏远乡村地区，很多自然村人口外流严重，在一段时间后，这些存在面临“消失”的状态，可以增减政策，就可以将这些村庄的建设用地指标腾挪到县域需要发展的区域，而将这些村庄建设用地复垦为耕地或复林为生态用地。

在当前构建的“五级三类”的国土空间管控体系中，对于国土用地的开发和整顿已经具备较为完善的管理措施：一是充分利用好散乱的“破碎化”土地，利用整合、归并、复垦等形式，将废弃地耕地重新利用起来，并且可以在保护现有耕地面积的同时拓宽土地开发的规模；二是在跨地区的土地管理上，应当秉持互相协调、互助互惠的理念，将统一开发和整治归纳等手段灵活运用起来，以在各区域发展环节中相互补充更多的耕地资源；三是利用增减挂钩政策，不断提高拆、减、合并等土地规划工作的科学性，使得土地互换、土地合并和相互调整等规划工作实施更为顺利，帮助解决土地“破碎化”“散乱化”等现象和问题[3]。

（四）以指标体系为抓手，健全国土空间管理和监督体系

在国土空间的管控和管理中，指标体系是最直观和最重要的内容，指标的建立应当立足于实际，且应当将各项理论基础作为依据，进而确定合理的约束性、预期性指标体系。以禄劝县为例，县级自然资源部门成立于2019年，是原国土资源局与原住建部门的相关职能部门进行合并形成的，但是国土空间规划的管理平台和管理工作极其滞后，在未来建立的国土空间规划管理平台中，应该将流量指标和增减挂钩用地等内容纳入平台中，方便管理部门统一管理和监督。因为2015 年以来国家和省市的政策中，建设用地总量和供应强度的“双控”目标的本质是一种管控和约束目标，其对流量指标的限制还是较为符合实际且严格的。“双控”目标会为各类资源配置项目合理发放流量指标，如果流量指标运用得当，则可以很好地缓解规划工作的高负担，并且降低管控杠杆效应出现的概率，反之，如果没有及时归还流量指标，则“双控”目标就变成了一种“负担”[4]。

四、结束语

总而言之，基于城乡资源流动视角分析可以看出，要建构城乡资源合理流动的国土空间，是极具战略性和科学性的，这需要统筹规划资源，合理顺应资源要素流动趋势，构架好空间规划的目标，进而以三线划定为重点，落实目标，优化国土空间格局；同时要因地制宜、因区出策，加强资源整合，通过增减政策的创新为城乡资源的合理流动提供更多的空间；最后以指标体系为抓手，健全国土空间管理和监督体系。