不动产登记材料电子化归档实践分析

何 文/绍兴市自然资源和规划局

不动产登记电子材料是不动产登记机构在不动产登记过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。近年来，从国家到地方相继出台了一批富有改革精神的政策法规，支持电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”。2017年3月，浙江省人民政府颁布的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》（省政府令354号）第三十三条规定“各级行政机关可以单独采用电子归档形式，法律、法规另有规定的除外”。2017年4月，浙江省人民政府办公厅印发《关于加快推进“最多跑一次”事项电子化归档工作的通知》，要求在浙江政务服务网上启动“最多跑一次”行政许可事项的电子化归档工作。2018年12月，国家档案局发布第14号令对《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号）进行修改，将第七条修改为“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”。2019年4月施行的《国务院关于在线政务服务若干规定》国务院第716号令明确提出，政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。新修订档案法第三十七条规定，电子档案与传统档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。以上政策为不动产登记资料电子化归档提供了理论和法律依据。

2019年6月，浙江省自然资源厅联合省档案局在绍兴市开展了不动产登记资料电子化归档试点工作。通过对不动产抵押登记、“互联网不动产登记中心”受理的各类登记、国有建设用地使用权首次登记等几个登记类型的不动产登记材料进行电子化归档试点，通过平台建设、流程再造，实现了不动产登记电子材料实时从登记机构归档至当地档案馆，实现了数据互联共享，为自然资源系统其他涉需不动产登记信息的业务科室、政府其他部门个性化需要、不动产抵押登记办理银行等单位间打破了信息孤岛、实现了数据共享，达到了让“电子数据多跑路，办事人员少跑腿”的目的。截至目前，共实现了68000余宗不动产登记材料的电子化归档。

1 归档内容

1.1 不动产抵押登记

不动产抵押登记电子化归档材料包括：不动产登记申请书、抵押人和抵押权人及借款人身份证明、抵押权人经营许可证、不动产权证、主债权债务合同、抵押合同、问询记录等电子件（数据），以及现场核验身份、问询的影像资料等。

对不动产作抵押申请银行贷款或因办理借款合同、抵押合同等公证（一般指经公证赋予强制执行效力的债权文书），同时需要办理不动产抵押登记的，当事人可同步提出申请不动产登记，由各金融机构或公证处按照申请材料的要求，协助不动产登记机构，向当事人收取并查验身份证明、不动产权证书、委托书等所需材料，指导当事人填写不动产登记申请书、法定事项询问笔录，并在收集整理后，将相关申请材料或现场拍摄、扫描等形式提供的扫描件、照片等电子化资料上传至不动产登记信息管理系统，作为登记档案材料存档。

不动产登记中心根据各金融机构或公证处提供的电子件及时受理并完成审核、登簿、缮证等工作。先期以纸质方式出具不动产登记证明，并以扫描方式传送给各金融机构或公证处；再将电子不动产登记证明以数据共享方式推送给各金融机构或公证处。

各金融机构或公证处应对申请人身份的真实性、电子申请材料与纸质申请材料的一致性负责，不动产登记中心以各金融机构或公证处推送的电子申请材料为依据依法办理不动产抵押登记。已经推送给不动产登记中心的电子申请材料确需更改的，各金融机构或公证处应及时通知不动产登记中心，在不动产登记登簿前，由各金融机构或公证处协商不动产登记中心更改电子申请材料；在不动产登记登簿后，应依法办理更正、变更或注销登记。

1.2 “互联网不动产登记中心”受理的各类登记

当事人选择线上方式提出申请，通过登录浙江政务服务网不动产一窗云平台中的不动产登记中心，按照各类登记申请材料的要求，在线上传申报材料并承诺材料真实性，并完成视频交互、法定事项询问笔录面签（电子签名）等程序。不动产登记中心在收集整理后，对于确需当事人提交纸质材料的，可要求邮件寄送提交，当事人应对身份的真实性、电子申请材料与纸质申请材料的一致性负责，不动产登记中心以当事人提供的电子申请材料为依据依法直接予以受理，并完成审核、登簿、缮证等登记工作。当事人提交的相关电子申请材料及音频、视频材料作为登记资料归档，其他纸质申请材料作补充归档。

1.3 国有建设用地使用权首次登记

不动产登记中心将当事人提供的扫描件、照片等电子化材料及音频、视频材料，或通过部门间共享电子信息提取、利用的电子化材料为依据，直接进行受理并完成审核、登簿、缮证等工作。首次登记中当事人网上提交的不动产登记申请书、问询记录电子件和部门间共享获取的电子证照、电子文件提取关键信息转化为纸质件归档，其他电子件和影像材料以电子方式保存归档，实现简化归档。

2 平台建设

平台建设基于归档流程再造理论，包括分析数据归档要求，结合现有的系统平台，分析、制定不动产登记材料电子化归档标准程序。在不动产登记平台端按归档文件材料范围要求，对电子材料及其元数据进行初步的整理与组件，压缩生成预归档信息包。在档案管理平台对信息包进行数据验证、检查、固化、入库，完成不动产登记电子材料归档。

第一，数据平台建设。不动产登记改革至今，经历了从单一线下提交纸质材料，到当前“线上共享电子+线下提交纸质”业务模式；未来随着登记办理信息共享、数字化改革推进，将实现全流程网上办理、纸质材料零提交的服务新模式。为保证当前及以后不动产登记材料科学归档，对不同类型数据材料进行标准化处理，确保归档数据符合需求；对系统平台进行升级改造，确保电子文件归档有序、安全。（1）数据建设。梳理不同模式下材料数据，确定各类数据整理方式、程序，处理需归档电子文件，保证存储标准符合归档要求。初始阶段（纸质）：在不动产登记业务办理“线上申请+线下受理”模式下，登记材料均通过窗口提交（纸质材料），在本阶段对纸质申请材料电子化扫描、排序、归档。过渡阶段（纸质+电子）：在不动产登记业务办理“部分材料业务部门共享取得”模式下，登记材料组成方式为“纸质文件+电子文件”，在本阶段对纸质部分进行扫描归档，电子部分归类后检查归档。发展阶段（电子）：在不动产登记业务办理“所有材料共享取得”模式下，登记材料均由横向部门/大数据局提供，在本阶段只需对电子文件校验后自动归档。（2）平台再造。对不动产登记平台升级改造，构建登记资料归档整理、数据自动打包、自动归档、电子档案管理等模块，实现登记档案内部管理服务。为保证登记电子文件实时、有序归档至档案馆管理平台，方便后续电子档案的统一管理和利用，采用构建接口方式，制定登记平台与档案管理平台交互标准，保障数据实时交换。

第二，平台建设（档案馆）。对档案馆电子档案一体化管理平台进行改造，确保不动产登记电子文件归档有序衔接，并完善电子档案应用服务，满足不同层次查询统计、数据共享服务需求。

第三，协同归档。通过数据平台建设，最终实现不动产登记材料从产生到自动归档数据无缝衔接，全流程一体化完成。第一阶段，即不动产登记存档信息包生产由升级后登记平台支撑完成，并通过数字摘要、电子签名、可信时间戳等技术手段确保其可靠性和完整性；第二阶段，数据正式移交、归档由档案管理系统支撑完成。

3 实践成效

3.1 破除壁垒，信息互通安全保障

试点建设应用成熟、可靠的电子签章、电子认证技术，构建量化的电子文件归档质量监控体系，对归档数据各项指标进行技术监控。运用自动检测、数字签名等技术破除信息交换安全壁垒，推动部门间在可信互信平台上实现文件一体化管理，保障电子档案的真实完整性、完全可靠、长期可用。

3.2 契合发展，登记服务优化提升

通过试点建设形成一套完全适应不动产登记改革未来发展的电子文件归档管理流程、办法，即针对未来登记办事无纸化过程电子文件，实现全自动归档、精细化管理，契合不动产登记发展需求。此外，提升档案资源安全管理，匹配数据资源保密需求，为不动产登记（尤其查档）提供更为高效、优质的服务，加强不动产登记电子档案成果利用，优化不动产登记工作模式，提升群众办事体验。

3.3 提升效能，创新档案管理机制

政府数字化转型工作背景环境下，传统档案的管理方式能效已较难满足信息化服务需求。通过建立全新的电子文件归档和电子档案管理模式，实现档案从“实体管理”向“信息管理”过渡，提升服务效能；支持归档从“双套制”逐步向“单套制”过渡，推动信息化发展、无纸化办公条件下电子文件归档和电子档案管理工作的创新实践。