建国初期我国宪法形态的类型区分研究

万政伸

(河南科技大学 法学院，河南 洛阳 471023)

宪法分类是按照一定的标准将宪法归为不同类型的宪法研究活动，它是宪法和宪法学不断发展的内在要求，通过宪法分类，将复杂的宪法现象系统化和规律化，对宪法学发展具有重要意义。宪法的形态即宪法外部特征的表现，自宪法产生至今，宪法的诸多类型区分，以宪法形态为标准的分类方法一直是宪法学研究的重要内容。目前，较为流行的几种宪法形式分类方法中，成文宪法和不成文宪法的分类具有一定的代表性，但从1949—1954年新中国成立初期的宪法政治实践来看，我国宪法形态变化的现实情况并不能完全以成文与否作为标准对宪法形态作类型区分。相较而言，复合型宪法与单一型宪法的类型区分更贴合这一时期中国的宪法政治实践。

一、成文宪法和不成文宪法形式分类的局限性

成文宪法与不成文宪法的形式分类是英国学者蒲莱士于1884年在牛津大学讲学时首次提出的宪法学分类方法，它以宪法内容是否以法律规范形式表现为分类标准。成文宪法一般将国家的根本制度和事项以一个或者几个法律文本表现出来，通常以一国宪法是否具有集合式的宪法典为标志，特征显著的表现为法律文件是否明确表述为“宪法”，并且以一国国家名称冠之[1]，如《美利坚合众国宪法》《法兰西共和国宪法》《日本宪法》等；不成文宪法对国家的根本制度和事项不以统一的文本表现出来，包括在不同时期颁行普通法律文本中体现的宪法条文、自然形成的宪法性惯例和法院的宪法性判例的宪法是不成文宪法，通常不具有统一的法典形式，虽未以宪法冠名，却发挥着宪法的重要作用，如英国宪法。

成文宪法和不成文宪法分类的产生，是由于世界上第一部成文宪法即1787年美国《宪法》制定之后，一批英国法学家为给英国宪法正名而纷纷著书立说所引起的。其中最有代表性的是英国宪法学家戴雪和惠尔的宪法学说。戴雪经典著述《英宪精义》的写作目的正是在于为英国宪法正名，但其主要区分的内容并非成文宪法与不成文宪法，而是在将英国宪法体系分为宪法性法律和宪法惯例的基础上对英国宪法进行研究，宪法性法律如“国王不能为非(The King can do no wrong)”即为不成文宪法，《权利法案》(Bills of rights)即为成文宪法[2]。同时，英国的宪法惯例中更是成文与不成文大量存在。英国学者K.C.惠尔认为，“在所有国家，不只是英国，法律和非法律规则、成文或不成文规则，是混杂在一起而构成政府体制的”，“宪法分为成文和不成文的分类是应予以抛弃的”[3]13，“英国并不是不成文宪法国家”[4]。英国牛津大学教授诺曼·斯通认为，成文宪法和不成文宪法的分类方法存在局限性，不存在完全成文化的宪法，也不存在完全非成文化的宪法，成文宪法中有非成文化的宪法，不成文宪法中有成文的宪法内容[5]。由此可见，成文宪法与不成文宪法的分类在提出之初即存在争议，人们对成文、不成文的认识并未完全统一，有的认为成文与否应当以统一宪法典形式为标准判定，有的认为成文与否要看是否有相关宪法性文件，有的认为只要有宪法性条文、宪法惯例和法院宪法性判例以文本表达就可视为成文宪法。特别是宪法本身以保障公民权利为宗旨，又以国家体制为主要内容，在前述所说的许多成文宪法国家中，同样有各种各样没有在宪法典中体现的，却发挥着宪法功能的惯例或法律法规。因此，在不同标准下，很难定义一国宪法“成文”与否[6]，所谓成文与否，仅仅是“有宪法典的国家和没有宪法典的国家”[3]14。由此，以这种分类方式来区分不同宪法的形式类型，科学性略显不足。

二、成文与否的分类方法与建国初期我国宪法形态不相匹配

1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》《中央人民政府组织法》和《政协会议组织法》三个宪法性文件(即“三大宪章”)，在1949—1954年新中国成立后的5年中发挥了重要的宪法作用，其外在表现形式明显区别于1954年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称《五四宪法》)。若以成文与否将其类型化区分，鉴于成文宪法和不成文宪法的不同分类标准，即是否具有统一法典，是否有相关的宪法性文件，有无宪法性条文、宪法惯例、法院宪法性判例的文本表达宪法内容三种不同标准，对于确定“三大宪章”和《五四宪法》类型区分会得出不同的结果。

其一，以是否具有统一法典作为成文与否的标准。目前，我们通常把1949年中国人民政治协商会议上通过的《共同纲领》作为临时宪法，把《五四宪法》作为我国第一部宪法。这样来看，《共同纲领》没有明确表示为“宪法”，其文本中的内容虽然较为集中地体现了建国时各项根本制度和事项，但不够全面，中国人民政治协商会议上通过的《政协会议组织法》《中央人民政府组织法》对《共同纲领》的内容作了相应的补充，以此来看，单就《共同纲领》来说，不能算是成文宪法。那么1949年颁布的“三大宪章”即为不成文宪法，1954年的《中华人民共和国宪法》即为成文宪法。

其二，以是否有相关的宪法性文件作为成文与否的标准。按照这一标准，1949年中国人民政治协商会议上通过的这三个文件均为宪法性文件，共同规定国家的各项基本制度和事项，应当属于成文宪法。那么，如果1949年颁布的“三大宪章”和《五四宪法》同样是成文宪法，显然与这一时期的历史轨迹不相符，同社会性质转变的现实状态不一致，也无法从形式上对1949年宪法政治模式和1954年宪法政治模式进行有效区分。

其三，以有无宪法性条文、宪法惯例、法院宪法性判例的文本表达宪法内容作为成文与否的标准。在这种标准下得出的结论也是建国初期我们宪法形态一直保持成文宪法的形态没有变化。这显然不能很好地体现建国时中国共产党和各民主党派共聚一堂、共商国是，为在新中国成立这一刻起建立起新中国的宪法政治模式所做出的贡献，更无法解释为何1949年政治协商会议要通过《共同纲领》《政协会议组织法》和《中央人民政府组织法》三个宪法性文件对国家的各项基本制度和事项进行规定，而不在具体普通法律中予以规定。

因此，成文宪法和不成宪法的分类方法并不能很好地对建国初期1949的“三大宪章”和《五四宪法》，这两个阶段的宪法形态进行合理的类型区分。

三、复合型宪法和单一型宪法的形式分类

著名法学家张友渔认为：“宪法是规定国家体制、政权组织，以及政府和人民相互之间权利义务关系的基本法。”[7]宪法的定义为:宪法是国家的根本法，它体现统治阶级意志，巩固统治阶级专政，规定社会结构、国家结构基本原则，规定国家机关的组织、活动原则和公民的基本权利义务[8]。由此，一个国家的宪法，就是规定一个国家的制度、组织的基本法。如果一个国家在形式上没有统一的宪法典，由两个或者两个以上较为集中的宪法文件规定宪法内容，各宪法文件之间存在相互关联、阐释、说明、分工、运作的关系，这些宪法文件集合又具有规范国家最高权力的产生和运行，规范国家机构、公民权利等内容的根本法特性，在法律层次上居于普通法律之上，将这种宪法模式称为复合型宪法似更为恰当，采用这种宪法模式的国家即为复合型宪法国家。如以色列《以色列独立宣言》《国会基本法》《总统基本法》《领土基本法》《政府基本法》等宪法性成文法规构成复合型宪法；法兰西第三共和国《参议院组织法》《政权组织法》《国家政权机关相互关系法》等宪法性成文法规构成复合型宪法；西班牙在1978 年宪法颁布前，《国家组织法》《国会法》《国民投票法》共同组成了当时的宪法;法兰西第三共和国的宪法则是由《参议院组织法》《政权组织法》《国家政权机关相互关系法》三个宪法性文件组成。反之，如果一个国家在形式上只有一部统一的宪法典，国家最高权力的产生和运行，国家机构、公民权利等主要内容在统一宪法典中集中体现，其他宪法性文件均系对统一宪法典的细化、实施、运作，统一宪法典即为国家的根本法，在法律层次上统一宪法典居于普通法律之上，应将这种宪法模式称为单一型宪法，采用这种宪法模式的国家即为单一型宪法国家。如1787年《美国宪法》中的全部内容主要是关于选举和国家权力运行，虽然没有规定公民的基本权利，但1791年的《人权法案》作为《美国宪法》的前十条修正案补足了其作为单一型宪法的缺陷；1947年《日本国宪法》即“和平宪法”对公民基本权利和国家权力运行结构进行了明确规定；列宁领导下制定的1918年《苏俄宪法》把《被剥削劳动人民权利宣言》作为第一章写进宪法，还用了较大的篇幅来规定选举和国家政权的组成内容；1936年《苏联宪法》同样十分集中地规定了国家结构和公民基本权利等内容，这些都是世界范围内单一型宪法的代表。

四、“三大宪章”共同组成了建国初期复合型建国宪法

目前，我们通常把《共同纲领》作为建国初期的临时宪法[9]36，来对其进行具体研究，这具有一定的合理性，但我们往往忽视了1949年通过的(《政协会议组织法》《中央人民政府组织法》)这两个宪法性文件在1949—1954年我国宪法政治实践中同样发挥着至关重要的作用，将它们作为一个整体研究十分必要[10]，三者共同构成了我国建国初期的复合型建国宪法。

(一)“三大宪章”的制定主体身份适格。1949年中国人民政治协商会议上通过的“三大宪章”中，《共同纲领》对制定主体在序言中表述为：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。”从形式上看，1949年中国人民政治协商会议并不是严格意义上的制宪机关，而是依据《共同纲领》规定的：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”的制宪自我授权机关。按照建国以后人民主权建设先在新解放区建立军事管制，到当地人民政府召开各界人民代表会议，然后由各界人民代表会议逐渐代行人民代表大会的职权成为地方国家权力机关的三步走程序[11]，在地方层面建立起人民代表大会制度，最终在地方人大体系上建立起普选的全国人民代表大会[12]。这实质上是对“人民作主人”的郑重承诺，此时的全国人民政协就是临时的全国人大，具有制宪的合法性身份。

(二)“三大宪章”是对国家基本制度进行规定的宪法文件。《政协会议组织法》规定了中国人民政治协商会议机构设置、领导体制、会议形式、活动方式等内容，确定了中国人民政治协商会议是全国人民民主统一战线组织，作为一个政党协商团体的章程，在当时特定的情况下赋予中国人民政治协商会议建国和制宪的功能[13]，因此称之为组织法，待全国人民代表大会召开制定宪法后，《政协会议组织法》即修改为政协章程并延续至今。《中央政府组织法》主要规定了中央人民政府的组成问题，由制宪会议制定、选举产生国家政权机构，并赋予行使国家权力、进行国家政权的组织与运行活动、对外代表国家参与国际事务等政权基本框架，组建了基于民主集中制原则的中央人民政府，将国家权力从纸面上的概念落实到了实处，构建起了保护人民权益、发展国民经济、抵御外敌侵犯的国家机构，它明确了国家各权力机构设置及其相互关系，在内容上较为贴近宪法内容[14]，是作为全国人民代表大会临时代行机关的全国人民政治协商会议对国家机关设置的政治共识。《共同纲领》是新中国的纲领性文件，主要规定了国家各项基本制度和公民的基本权利，明确国家政权属于人民，人民通过各级人民代表大会和各级人民政府行使权力，它不仅是政协会议的政治纲领、中央人民政府的施政纲领，还是全体国民应当遵守、践行的指导纲领，是全国人民共同的纲领，是国家和人民都应当遵照执行的原则[15]。它是政治协商会议各参与单位共同制定的蓝图及其实施路线图，是为召开普选的全国人民代表大会并制定宪法所做的准备，是各党派面向未来的政治规划。

(三)“三大宪章”共同组成了我国的复合型建国宪法。“三大宪章”的属性和功能不尽相同，在规定国家基本制度和事项上各有侧重，共同构成了新中国成立时的宪法政治基础。宪法学研究往往将《共同纲领》称为临时宪法[9]36，这样的描述本身存在一定的争议。陈端洪教授主张《共同纲领》是新中国宪法，坚决抛弃“起临时宪法作用”的陈词，绝非玩弄文字游戏，而是在补做一项基础性的指示研究[16]，“临时”容易忽视《中央人民政府组织法》和《政协会议组织法》的重要宪法作用。“临时宪法”的称谓主要源自于制定程序上的“瑕疵”(制定主体并非全国人民代表大会)和内容上的“过渡”(被将来制定的统一宪法所取代)，但“三大宪章”制定主体的适格性和文件内容的宪法性两方面已经为“瑕疵”和“过渡”正名。从事实来看，“三大宪章”不仅建立了建国初期1949—1954年间的权力机构，还明确规定了只有中国人民才有权通过全国人民代表大会制定宪法，为1954年宪法的制定提供了规范前提[17]，是新中国宪法传统的开端，并非临时性措施。因此，我们应当这样来定义：在新中国成立时，我国并没有形式上统一的宪法典，《共同纲领》《中央人民政府组织法》和《政协会议组织法》三个宪法性文件集中规定了国家的宪法内容，“三大宪章”各文件之间相互关联、阐释、说明、分工、运行、服务于国家的宪法法律关系，具体规范了新中国成立时国家最高权力的产生和运行、国家机构、公民权利等内容，具有根本法的特征，“三大宪章”在法律层面上居于普通法律之上，应当属于复合型宪法的范畴，又因这一时期宪法内容主要聚焦于建国的基本问题上，对建国初期国家运行发挥了重要作用，故本文称之为复合型建国宪法。

五、“五四宪法”的颁布标志着我国宪法形态由复合走向单一

作为建国的政治基础的“三大宪章”组成的复合型建国宪法，充分凝聚了各方面力量、取得广大人民群众和各界人士的支持，发挥了推动新中国进行新民主主义建设的重要作用，但随着新民主主义建设的深入发展，国家的各项基本制度和事项必须做出相应的调整才能适应国家经济和社会建设进一步发展的需要。1954年9月20日，《中华人民共和国宪法》经第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过，因其在1954年颁布，故称为《五四宪法》。在复合型建国宪法构建的国家制度基础上，《五四宪法》总结了建国5年以来的实践经验，通过一系列民主程序完成了国家构建的任务，它既是对复合型建国宪法制定主体适格性的正面回应，也是对复合型建国宪法奠定的各项国家基本制度和事项的继承发展，是我国宪法形态发生变化的标志性事件。《五四宪法》以一部统一宪法典的形式将国家最高权力的产生和运行、国家机构、公民权利等内容在统一宪法典中集中体现，成为我国的根本法，这样的形式属于单一型宪法的范畴，而《五四宪法》的制定目的即是为了推动国家经济社会的建设发展，它确立的基本精神和制度在我国宪法发展进程中得到了继承，开启了我国社会主义宪法的崭新历史，对推动我国建设发展发挥了重要作用，故本文称之为我国第一部单一型建设宪法。由此，我国实现了由复合型建国宪法向单一型宪法建设的重大转变，而后我国历次宪法修改，都采用了单一型宪法的形式，延续至今。

1949—1954年，中国宪法政治道路从复合型建国宪法向第一部单一型建设宪法演进，完成了我国宪法形态由复合向单一的转变，对我国政治体制的建立具有重要意义，也标志着新中国全面开启了社会主义民主政治建设的伟大航程。对建国初期我国宪法形态的类型区分，有助于我们更加深刻理解1949—1954年我国宪法形态的不同，更能体会到新中国成立初期宪法在形式上的发展变化，从复合型建国宪法到我国第一部单一型建设宪法的转变是我国立宪历程上非常重要的一次宪法形式变革，从此开启了我国单一型宪法的新篇章。