民国政府与卫生治理全球化：以海港检疫为例*

周晓杰

近代中国海港检疫制度，不仅仅是一项单纯的卫生行政措施，它与同处这一贸易圈中的东亚、东南亚乃至全球贸易网络休戚相关、荣损与共，同时也是中国现代国家建设的一个缩影。到20世纪初，海港检疫作为近代国家守护国内卫生安全的一道防线，已经渐渐无力应对疫情的蔓延，人们渐渐认识到必须将其与公共卫生体系和全球性卫生治理结合起来，才能应对急剧增快的全球性商品、人员流动带来的传染病危机。民国政府要建立完备的卫生行政，就必须要积极参与到全球卫生治理的浪潮中来。一战后成立的国际联盟卫生组织是这一时期卫生治理全球化的重要力量，其下设的新加坡东方局更是与远东地区各国的海港检疫直接相关。本文以海港检疫为例，通过梳理民国政府与国际联盟卫生组织和新加坡东方局的互动，探究民国政府对卫生治理全球化浪潮的因应之策，并管窥国联卫生组织之卫生事业的复杂面相。

一、近代中国海港检疫的旁落

中国与外部世界的沟通交流由来已久，早在五口通商之前，东南沿海地区与南洋乃至世界的经济、人口往来就一直未曾断绝。鸦片战争后的几十年间，中国先后与各国立约通商，签订了数以百计的条约、准条约(1)侯中军：《近代中国的不平等条约——关于评判标准的讨论》，上海：上海书店出版社，2012年。，以此为基础建立起来的条约口岸体制，将近代中国与世界更紧密地联系了起来。中国与世界的人口流动愈加频繁，商品流通范围也进一步扩大。随之而来的，便是各种传染病细菌更加快速地沿着贸易路线、以各大重要的贸易市场为中心、跨越国境与大洲进行传播扩散。而与此同时，国内逐渐发展起来的铁路交通体系网则使得病菌在国内的流行范围进一步扩大，从沿海沿江的通商口岸，更加迅速地沿铁路网络向内陆城市进逼。

19世纪后半叶到20世纪初期，由于英国商船进出东亚贸易圈而导致的的东亚霍乱流行，使得海港检疫体制的建立更具迫切性。正是在这一背景下，海港检疫制度由近代海关在1873年引入中国，并逐渐发展成为晚清民国时期中国沿海公共卫生的第一道防线。但是，这种由外籍海关医官主持的海港检疫制度，其首要目的并非维护中国沿海公共卫生，而是保障外国商业利益与在华外国侨民的安全。在1930年前，中国海港检疫行政的主体一直是海关。中国由于治外法权的扩大诠释，对外国船舶的检疫权受到外国领事的各种限制；而由于近代中国卫生行政发展缓慢，海港检疫行为仅仅局限于条约口岸的海关制定地方性的检疫规则。在中国，大部分重要海港的检疫职责掌握在由外籍税务司任命的医官手中，但也有一些例外，如天津的海港检疫则自20世纪初就受时局、财政等的影响先后隶属于津海关、天津都统衙门、北洋卫生处甚至巴斯德研究所。(2)上海出入境检验检疫局：《中国卫生检疫发展史》，上海：上海古籍出版社，2013年，第16页。从其管辖范围看，不能行使统一的行政职能，也无法建立协同合一的港口公共卫生体制，也无法对帆船进行统一检疫。这使得早期中国检疫制度非常不完善，有学者认为20世纪东亚霍乱数次流行，中国海关未能对帆船检疫是其重要的原因。(3)[日]饭岛涉：《霍乱流行与东亚的防疫体制——香港、上海、横滨、1919年》,载《上海和横滨——近代亚洲两个开放城市》,上海：华东师范大学出版社，1997年，第430—459页。

晚清时期的士人就已经产生了对海港检疫权旁落的危机感，认识到检疫权是“国权所系”(4)《湖广总督瑞澂奏预防染疫设所查验褶》，载《政治官报》1911年第1201期，第9—10页。。北京政府积极与国际联盟联络，邀请国际联盟专员来华考察港口卫生与海港检疫设施，伍连德也曾多次参加国际联盟卫生组织的会议。但北京政府时期尚无力承担收回海港检疫权这一重任，概因北京政府时期国家内乱不断、政权分裂，其在外交政策上主要出于防守态势，以免再度丧失利权。但其在国联所做的努力，也为日后南京国民政府时期参与国际联盟事务、利用国际联盟收回利权、进行现代国家建设等行为打下了良好的基础。(5)唐启华：《北京政府与国际联盟：1919—1928》，台北：东大图书股份有限公司，1998年，第358—359页。

二、国际卫生事业的全球合作趋势

早在14世纪，意大利港口城市就采取检疫措施来应对传染病扩散，到15世纪末16世纪初，各欧洲国家也开始创立一系列公共卫生措施，对流动人口、毛织品等进行检疫，以应对来自亚洲的鼠疫与来自美洲的梅毒等疾病。(6)[美]威廉·H·麦克尼尔：《瘟疫与人》，余新忠、毕会成译，北京：中国环境科学出版社，2010年，第143页。18世纪中叶以来，欧洲主导下的商业革命与工业革命，寻求在世界范围内更有效地利用人力资源和自然资源，越来越多的地区被纳入以欧洲为中心的贸易体系之中。19世纪后期的欧洲大扩张，将欧美国家及其殖民地半殖民地更紧密地联结起来，编入全球贸易网络之中。而在这张“生气勃勃、不断扩张的全球经济之网”(7)[美]斯塔夫里阿诺夫：《全球通史》(下)，董书慧、王昶、徐正源译，北京：北京大学出版社，2005年，第495页。中流通至世界各国的，除了西方的工业产品、技术手段、思想口号和政治制度，还有更多令人闻之色变的病菌。19世纪前半期霍乱流行并横扫欧洲，直接导致了海港检疫成为当时欧洲各国外交讨论的主题之一。与此同时，西方传统医学理论开始被质疑，欧洲的医学实践和理论开始迅速发展，直到1850年后，随着细菌学和公共卫生学等学科的发展，医学技术与医疗机构开始对人类存活和人口增长产生大规模的影响。(8)[美]威廉·H·麦克尼尔：《瘟疫与人》，余新忠、毕会成译，第143页。关于海港检疫机制有效性的讨论，开始越来越多地关注地方公共卫生和国际间合作。

1851年，欧洲各国在巴黎召开了第一次国际卫生会议，制定了共同检疫措施，以防止鼠疫、霍乱和黄热病等烈性传染病的传播，“政界人员和普通百姓都逐渐相信公共卫生事业的成功需要国际性团结协作，从而为现代卫生立法奠定了基础”(9)[意]卡斯蒂缪尼：《医学史》，程之范主译，桂林：广西师范大学出版社，2003年，第 647 页。。国际间协同合作的海港检疫机制由此得以确立并逐步发展。欧洲国家陆陆续续签订了十数款国际卫生公约，国际公共卫生组织如巴黎国际公共卫生局、泛美卫生局等也陆续组织起来。

然而在远东地区(10)本文仅借用“远东”这一概念所指称的地理范围，对其所带有的殖民主义、西方中心主义的内涵暂不讨论。，海港检疫一直缺乏比较有效的国家间合作，各个国家和地区的港口通过各自不同的渠道获得疫情情报，各自为政。中国各个港口的疫情信息因海港检疫权所属不同有不同的信息来源。大部分总税务司署控制下的海关互相通报当地疫情，同时也通过所在地的各国领事馆获取疫情信息。香港、威海卫、英属印度、新加坡等地的港口疫情情报则主要来自于英国的殖民系统和外交系统，如香港的疫情信息来自于印度、新加坡等地的英殖民当局和各地的英国使馆，同时也接收中国海关税务司署系统内的疫情报告。日本港口的流行病情报主要由日本派驻各国的使馆防疫官、军队、日本人商工会议所、日本居留民团卫生委员会等将所在地卫生、疾病情况提供给日本外务省和内务省，再传递给各港口。(11)[日]饭岛涉：《霍乱流行与东亚防疫体制——香港、上海、横滨、1919年》，第443页。被日本实际控制时期的台湾、营口等港口也接收来自日本方面的疫情信息。这使得港口之间在疫情信息共享、采取联合防疫行动上颇受掣肘。

1920年成立的国际联盟是远东地区在卫生议题上进行国际间协同合作的重要推动力。国联成立之初，就在《国际联盟盟约》第23条第6项明确提出：(成员国)“努力采取措施解决国际关注的疾病预防和控制问题。”(12)“The Covenant of the League of Nations”, League of Nations Official Journal，No.1, 1920, p.10.为此，国联于1923年成立了常设的卫生管理机构：国际联盟卫生组织(The League of Nations Health Organization)，下设卫生委员会(Health Committee)、医务部(Health Section)等部门。这一时期，欧洲国家已经有一种共识：通过对贫困国家提供卫生援助、建立完善的卫生治理和疾病监测体制、改善其国内的卫生状况，达到从源头预防传染病国际传播的目的。(13)[加拿大]马克·扎格、塔尼亚·科菲：《因病相连：卫生治理与全球政治》，晋继勇译，杭州：浙江大学出版社，2011年，第44—48页。

1922年5月，日本代表宫岛干之助博士(Dr.Mikinosuke Miyajima)建议在远东地区建立关于公共卫生与疾病预防的国际组织。由于耗资甚巨，这一建议最初并未得到积极的回应。拉西曼(Dr.Ludwik Rajchman)等公共卫生专家们退而求其次，呼吁成立一个远东各国家地区间的流行病情报信息网络。1922年8月，宫岛干之助博士再次建议派遣小型调查团考察远东流行病情况，强调此举对于展示国联的国际性、控制传染病有重要意义。(14)Lenore Manderson, “Wireless Wars in the Eastern Arena: Epidemiological Surveillance, Disease Prevention and the Work of the Eastern Bureau of the League of Nations Health Organisation, 1925-1942”, in Paul Weindling ed., International Health Organisationsand Movements, 1918-1939.New York: Cambridge University Press, 1995, p.110.国际联盟最终接受了这一建议，派遣流行病专家诺曼·怀特(F.Norman White)考察远东地区的港口卫生和流行病情况。怀特用8个月的时间考察了远东地区的疾病流行(鼠疫、天花、霍乱)和卫生情况，访问了新加坡、荷属东印度、中国大陆、香港、台湾、日本、朝鲜、英属印度、菲律宾群岛、法属印度支那、暹罗、缅甸、锡兰等国家与地区的34个重要港口，其中在中国大陆主要考察了上海、哈尔滨、奉天、大连、牛庄、北京等6个城市。(15)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, Geneva, 1923,p.5.美国公共卫生署也派遣霍华德·史密斯博士(Dr.Howard Smith )与怀特一同考察了香港、上海、日本、菲律宾群岛的港口卫生。(16)Lenore Manderson, “Wireless Wars in the Eastern Arena: Epidemiological Surveillance, Disease Prevention and the Work of the Eastern Bureau of the League of Nations Health Organisation, 1925-1942”,p.111.

考察结束后，怀特提交了一份近百页的报告，包括远东地区鼠疫、霍乱、天花的流行病理学概述、一般公共卫生问题的国家报告、环境和卫生设施、医疗卫生机构、检疫规则、港口卫生规则和设备等。在报告中，怀特提出，原有的巴黎国际卫生会议(International Sanitary Convention of Paris)是以欧洲为中心的，并未考虑东亚的特殊情况。因此，他主张在远东选定一个具备基础通信设施的枢纽港口城市设立流行病情报机构。(17)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, p.41.虽然此次考察的主角诺曼·怀特在报告中仍不时流露出或多或少的西方中心主义倾向，但不可否认的是，此次调查活动获得了远东公共卫生相关各国的协助与参与，实际上促进了远东各国在公共卫生议题上的协同一致与国际合作。最终，在洛克菲勒基金会的资助下，国际联盟于1925年正式在新加坡成立东方局(Far Eastern Epidemiological Bureau at Singapore)，作为协调远东各国家与地区流行病情报传递和港口卫生协作的中心机构。其成员国包括日本、中国、暹罗、英属印度、英属海峡殖民地、荷属东印度群岛、法属印度支那等。(18)League of Nations Health Committee, Sixth Session, Geneva, 1926, p.67.这样，新加坡东方局与此前成立的泛美卫生局、传染病委员会、巴黎国际公共卫生局一起，共同编制了一个初见端倪的全球性国际卫生合作网络。

三、国联卫生组织规划下的远东卫生秩序与民国政府的因应

新加坡东方局作为国际联盟下设的远东地区疫情情报和卫生协作机构，随即着手在东方开展工作。根据怀特的建议，东方局从以下八个方面对港口进行分级：(1)专业合格的卫生人员；(2)适用大型船只的消毒设施；(3)专业的灭鼠设备与人员；(4)能对乘客留观隔离、消毒其物品的检疫站；(5)符合规范配置齐全的细菌化验室；(6)设有传染病医院；(7)合格的供水系统；(8)提供详细的传染病统计报告。八个条件全部符合，为一等港；不符合第二、第四条，为二等港；完全不符合，则为三等港。针对不同等级的港口，实行依等级递减而递次严格的检疫措施。(19)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, Geneva, 1923,pp.32-33.

在疫情通报业务上，一等港口每周一次、二等三等港口每两周一次向新加坡东方局汇报该港口相应时间内的传染病情况，东方局将这些信息进行汇总，并将有疫情信息的港口区分为“染疫港口”“疑似染疫港口”。信息整合后，再通过电报发送到西贡，通过无线电向国际联盟卫生组织和巴黎国际公共卫生局递送。各成员国也接受信息进行解码后汇总并向其国内的港口城市发送。(20)League of Nations, Health Organszation Eastern Bureau, Annual Report for 1926 and Minutes of the Advisory Council Meeting Held in Singapore.Singapore, 1927.

除了这一例行的疫情周报外，各成员国卫生部门还将定期就本国卫生、传染病信息、各港口针对流行病的检疫防护措施、公共卫生事务(如气候、死亡率、除鼠等)做详细说明和报告，这些信息也将被汇总、分析，发送至国际联盟卫生组织和各成员国的卫生部门。(21)League of Nations, Health Organszation Eastern Bureau, Annual Report for 1926 and Minutes of the Advisory Council Meeting Held in Singapore.Singapore, 1927.这样，新加坡东方局通过电报和邮件，建立起一个港际疫情信息传递、公共卫生与检疫专业知识传播、检疫程序标准化的庞大而规整的网络。

但在实际运作中，这一制度却未能如规划一般整齐划一。首先由于某些国家信息来源广泛、涉及多个省或港口，因此很多国家卫生部门在提交整个国家港口卫生信息时会出现延迟，比如印度。其次，这一网络的国际卫生合作，程度还比较初级与稚嫩，合作方式基本是疫情信息传递与报告、公共卫生与检疫知识共享这一层面，其最初设想中希望实现的“检疫程序标准化”则阻碍重重。各成员国代表在国际联盟卫生组织大会和新加坡东方局的会议中，常常就海港隔离与检疫的方式和手段产生分歧。

但从另一个角度，这种开放式的讨论也是各成员国代表分享各国海港检疫手段和卫生治理经验的机会。因为中国移民的缘故，马来亚代表霍普斯博士(Dr.Hoops)经常对中国代表表现出关注。在爪哇举行的第五届咨询委员会会议上，他介绍马来亚海港检疫机构对印度苦力进行海港检疫的方法，即采用不同于当时流行的重视出发国海港检疫、而减弱抵达国海港检疫的做法，在印度当地设置两所海港检疫营房、对印度苦力进行天花和霍乱疫苗的强制注射，这显著提升了马来亚海港检疫的成效，降低了印度苦力的霍乱和天花发病率，同时还能够缩短隔离检疫所需的时间。最后他说，如果中国港口卫生机构能够对中国去往马来亚的移民采取类似的隔离检疫措施，他也愿意给出同样的让步。(22)League of Nation, Health Organization Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, pp.47-48.但这对于尚未将各地方海港检疫事权收归中央的民国政府来说实属无力。

另一方面，这一严格的港口卫生等级体系，在某种意义上也构成了一个西方凝视东方的卫生等级序列。然而怀特在设计这个港口等级制度时，是出于修正巴黎国际卫生会议的欧洲中心主义的目的，他通过对远东众多港口城市的观察，发现东亚的公共卫生情况与欧洲很不一样：远东国家中传染病疫源国家与非疫源国家距离非常近，而在欧洲二者间隔很远。所以他主张远东国家要采取和欧洲不同的措施，即划分三级港口、以降低传染病传入的危险。(23)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organization and Procedure in the Far East, pp.32-34.但这种等级在被动接受划分的近代国人来说，却可能是一种刺激。1926年，根据这八条规则，上海由于设施并未完备而被降为三等港。(24)蔡鸿：《卫生讲演：海港检疫》，载《卫生公报》1929年第5期，第195—196页。同年，巴黎召开国际卫生大会，并通过《国际卫生公约》，其中规定在近东远东地区船舶所属国领事得以参加检疫。(25)薛笃弼：《国民政府内政部呈 呈为呈请调查筹设海港检疫所仰祈鑒核备案由(中华民国十七年十月四日)》，载《内政公报》1928年第1卷第7期，第126—129页。这些事件使得海港检疫这一议题更加政治化，同时与20世纪20年代激荡的民族主义情绪结合，使得时人疾呼“为国家主权计、为民族健康计、并为保护商业计”(26)薛笃弼：《国民政府内政部呈 呈为呈请调查筹设海港检疫所仰祈鑒核备案由(中华民国十七年十月四日)》，第126—129页。，需要从速收回海港检疫权由国人自办。

虽然学者大多认为国际联盟是一战后为避免帝国主义强权政治的恶果而进行的国际理性主义尝试(27)唐启华：《北京政府与国际联盟：1919—1928》，第349页。，而国际联盟卫生组织东方局也曾被认为是孱弱的国际联盟内最具成果、最有意义的组织(28)Yearbook of the League of Nations, Health Organization, 1927, pp.16-19.，但这种西方主导下的国际卫生合作政策，似乎总是难以避免的带有一些新帝国主义或者殖民医学的遗绪。

四、全国海港检疫管理处的成立与国际卫生治理合作的加深

南京国民政府成立伊始，就非常注重收回海港检疫权以建立完备的国家卫生行政体系。1928年11月，南京国民政府将内政部下设的卫生司独立设置为卫生部，不久卫生部即着手联合外交部、行政院共同调查海港检疫情况，筹备建立海港检疫处。1929年7月，卫生部邀请时任国际联盟卫生部长的拉西曼来华参观，并邀请他作为顾问协助南京国民政府收回海港检疫权、创办自主海港检疫事务。(29)《卫生部呈第八号呈行政院呈报遵照呈准计划即日派员调查海港检疫事务请核示文》，载《卫生公报》1912年1月第12期，第5—6页。国联卫生组织欣然接受这一邀请，于11月派遣拉西曼来华访问，要求他与中国相关部门共同调查口岸卫生及海港检疫情况，并帮助拟定国际联盟卫生组织与中国卫生部进行合作的方案。(30)League of Nations, Survey of Health Conditions in Certain Districts in China, Request from the Chinese Government,1929,p.4.在卫生部官员蔡鸿、黄子方、东三省防疫处处长伍连德等人的陪同下，拉西曼考察了北平、天津、青岛、安东、上海、无锡、汉口、厦门、广州等主要港口和重要城市，提交了详细的报告，并与卫生部官员们拟定了关于收回海港检疫权、自主办理检疫事务、建立全面卫生行政体系的规划书。(31)《行政院令：指令第一七一五号 本部据报派员筹备接受上海海港检疫事务准备案由(1930年5月19日)》，载《卫生公报》1930年第2期，第32页。

不久，南京国民政府卫生部即向国联卫生组织提交了全面合作建立全国卫生行政的请求。对此，国联卫生组织认为中国的首要任务是要将港口卫生和海港检疫工作协调统一于一个中央机构，总部应设在上海；其他各港口的海港检疫机关应隶属于这一中央海港检疫管理处、对中央海港检疫管理处负责，并向其通报所有检疫事务，地方海港检疫机构的职责是对船只进行卫生检查、对人员进行检查与治疗、与当地卫生部门联合进行公共卫生工作。同时，还针对各个港口的特殊情况，分别做出了针对性建议。(32)League of Nations，Annual Report of Health Organisation for 1930, Geneva,1931.

南京国民政府卫生部最初非常希望能统合国内各港口事权于中央、并由中央卫生机构与新加坡东方局直接进行港口卫生情报和疫情信息的协作。但当1929年新加坡东方局接洽南京国民政府卫生部时，卫生部却由于尚未将各地检疫事权收归中央，从而建议新加坡东方局自行与中国各港口直接联系。(33)League of Nation, Health Organisation Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, pp.1-2.

在此之前，中国各港口、中央防疫处等也积极参与到全球性卫生合作于传染病情报网络中。广州早在1926年就与其他国家维持了海港检疫方面的合作。(34)Wu Lien-teh, C.Y.Wu, ed.National Quarantine Service Report Series Ⅶ-1937, 1937, p.180.1927年，广州、汕头、厦门海港检疫所与新加坡东方局直接进行了港口卫生和疫情信息的交流。(35)League of Nations,Annual Report of Health Organisation for 1927, Geneva, 1928.1927年暹罗发生霍乱，广州海港检疫所接到“星架坡国际联约”的疫情通告，随即宣布暹罗为疫埠。(36)林云陔：《卫生：宣布暹罗为疫埠案》，载《广州市市政公报》1928年第284期，第61—62页。而广州似乎与新加坡东方局的关系格外密切，1930年国际联盟新加坡远东局组织远东各国组成海港检疫考察团，中国共有两个名额，一人由卫生部选派，另一人指定由广州派出。(37)《卫生局派员出洋考察海港检疫》，载《市政公报》1930年第357期，第64—65页。至迟1927年，中央防疫处每周都会接到远东热带病学会发来的远东各埠疫情报表，统计内容包括鼠疫、天花、霍乱病患数与死亡数，以及各埠灭鼠情况。(38)《新加坡热带病学会报告远东各埠疫情英文报表》，1927年7月31日，中国第二历史档案馆藏，档案号1036—54。

1930年2月，伍连德在第五次顾问委员会会议上报告了南京政府建立中央卫生机构的进展，介绍了即将成立的全国性海港检疫管理处，表示将首先接管上海、汕头、厦门的海港检疫机构。他充满信心地表示将在三年内将中国各地港口的海港检疫事权收归中央，新加坡东方局将不再需要从各个港口寻求流行病情报，上海的全国海港检疫管理处将会定期提供各地传染病信息。(39)League of Nation, Health Organisation Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, p.36.

新加坡东方局对此非常高兴，认为全国统一的海港检疫机构的建立，意味着未来中国地区的港口的卫生与疫情情报可以像其他远东地区一样迅速传递了。而与中国移民关系密切的马来亚的代表霍普斯博士则第一个表示了支持和认可，认为这一举措对马来亚具有重要意义。(40)League of Nation, Health Organization Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, p.36.

1930年7月1日，全国海港检疫管理处成立，伍连德任处长。伍连德本来就对国际卫生合作抱有极大的热情，曾在奉天主持召开了中国历史上第一次国际会议“万国鼠疫研究会”。全国海港检疫管理处在他的主持下，与国际联盟卫生组织、新加坡东方局的合作越发密切。在南京国民政府卫生部与国际联盟卫生组织的规划中，建立全国海港检疫管理处是建立国家卫生行政体系的第一步。

全国海港检疫管理处成立伊始，就受命与新加坡远东局一起合作，帮助上海与公共租界、法租界防治霍乱。法租界拨款12000银元、公共租界拨款5000银元、上海市卫生局拨款10000鹰洋，共同于卫生部下设立中央霍乱防治局(Central Cholera Bureau)，任命伍连德为局长。新加坡东方局与之通力合作，施行全面检疫的同时配合大规模疫苗接种，取得了良好的成绩。(41)League of Nations, Health Organisation Eastern Bureau.Annual Report for 1930 AND Minutes of the Sixth Session of the Advisory Council Held in Singapore, December, 27th to 30th, 1930, pp.8-9.由此可见，全国海港检疫管理处自成立后，就开始承担某些城市公共卫生行政任务，概因仅仅依靠单纯的海港检疫已经无力应对日益严峻的传染病威胁，必须将海港检疫与公共卫生建设、全球性卫生治理结合起来。

结语

由此可见，民国政府积极投入欧战后的卫生治理全球化的浪潮中，借助国际联盟卫生组织的运作、建立起全国性的海港检疫机构，同时将这一机构作为发端，将无力独自应对疫情的海港检疫机制与地方卫生治理和公共卫生制度结合起来，逐步建立起了比较完备的国家卫生行政体制，与国际联盟的合作也不断扩展深化。

而在这一过程中，国联卫生组织与新加坡东方局的地位与作用也不能扁平视之。在国际联盟成立之初，国人曾经对国际联盟寄予厚望，希望借此实现国际正义等目标。但国联在之后的一系列软弱无力的作为使国人逐渐丧失了对它的信心。但在国际卫生合作方面，国际联盟下设的国际联盟卫生组织和新加坡东方局的工作，却有显著的成效。新加坡东方局的印度代表曾感慨这些组织让印度等国家地区终于被欧洲所看见，而这恰恰正是新加坡东方局成立的初衷之一。也就是说，从获知和了解远东地区传染病和卫生信息、突破欧洲中心主义这个角度，国联卫生组织、新加坡东方局是成功的。

但同时也应看到，这种欧洲国家主导的国际组织和秩序，还是不可避免地带有欧洲中心的色彩。一方面，划分严格的港口卫生等级体系，在某种意义上也构成了一个西方凝视东方的卫生等级序列。而这一卫生等级直接与海港检疫这一关系贸易利益的制度挂钩，从而与商业秩序、政治秩序有了更密切的关联。另一方面，国际联盟卫生组织从卫生治理全球化的角度出发，认识到需要从各个疫情多发的国家内部进行卫生治理、消弭传染性疾病的蔓延，但这种对非工业化国家的重视和支持，在某种程度上反而加深了对这些国家“不洁净”“不卫生”的固有认知；另外，在实际的运作和话语中，也会透露出些许欧洲中心主义的影子。这种种因素使得这种国际卫生合作呈现出一种极其复杂的面相。

最后需要强调的是，国际联盟卫生组织和新加坡东方局在远东乃至世界建立起来的港际传染病与公共卫生情报体系，以今天21世纪的眼光看来，必然会让人认为这一体系过于初级与幼稚，真正意义上的卫生治理全球化，是二战之后国际卫生组织(WHO)成立后才逐渐成型。但在20世纪初期，这种带有反思霸权思维、去殖民化色彩的国际卫生组织和行为，还是十分可贵的。当时的远东地区电报技术与无线电技术尚不完备，相当一部分国家与地区的港口或不具备完善的无线电设施、或难有稳定持续的信号。在这种状况下，国际联盟卫生组织通过无线电、电报、邮件多种方式结合协同搭建起来的堪称完备的港际卫生情报体系是十分值得肯定的。