论监察体制机制的去地方化

周 伟

(河南财经政法大学 法学院,河南 郑州 450046)

“去地方化”是相对于“地方化”而言的。一般而言，“地方化”指的是司法地方化。“所谓司法的地方化，是指司法机关或者其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现的一种司法异化现象。”[1]司法地方化是通过司法机关机构设置、隶属关系、法官和经费来源地方化四个方面来实现的[2]。因此“去地方化”指的是地方司法机关的人财物由中央统一管理与支配、行政区划与司法管辖分离，使得司法权运行时脱离地方控制和制约，排除地方对司法权的干预，其最终目的在于保障司法机关依法独立行使司法权。2014年以来司法体制改革就是通过法院和检察院的人财物由省级统管等措施实现了我国司法机关去地方化。尽管国家监察委员会在性质上是政治机关，但在履行监督职责时也得恪守司法程序，因此也应当通过去地方化获得独立性，以实现有效监督。

一、监督权独立是有效反腐的前提条件

权力监督是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标，仰仗一定的权力对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而开展的检查、审核、评议、督促活动[3]。监督权独立是现代政治体制运行的基本要求，是党对权力实现监督的关键所在。没有监督权的独立，权力监督将形同虚设。

(一)监督权的实现需要其具有独立性

作为监督权，其独立性不可或缺。“理论上说，司法独立是分权思想的产物，是现代民主共和政体中国家权力分立和制衡的一个重要内容，也是现代法治的一项重要原则和制度。”[4]在我国建立的法治社会中，监察监督的独立指的是监察监督按照党中央的要求恪守法律法规和党内法规行使监督权，不受地方国家机关、社会组织和个人的干涉。

独立性使监督者能够监督。只有赋予监察机关以独立性，监察机关才能够自主地作出决定，才能自主地采取措施，才能作出有效的监督。如果监督机关在作出决定时还需要其他机关批准，甚至需要被监督机关及其相关的领导批示，那么其作出的决定是无法执行的。

独立性能够使监督机关积极监督。监察机关能够进行独立的调查，并且根据调查的结果作出的监督，处置决定能够得到落实与实现，监察人员在以后的监督工作中才有信心继续去行使监督权。如果监察人员所做的调查不能作为作出决定的依据，如果监察人员作出的决定成为空头支票，其在以后的监督中就不可能积极作出决定，不可能去认真仔细地进行调查，因为这样的工作是徒劳的，是没有效果的。长期下去，监察机关的监察人员就没信心，失去了积极主动性。只有赋予监督机关以独立的地位，其才能够积极地行使监督权。也正是缺乏独立性，使得监督机关没能力行使监督，没动力实施监督，直至最后不监督，从而导致监督虚置，甚至监督缺位。

(二)监察权独立需要通过异体监督来实现

有权力必有制约。制约权力包括以权力制约权力和以权利制约权力两种方式，由于权利自身力量的不足，因此以权力制约权力成为首选。实现权力有效制约权力的前提是权力相互独立。从监督和被监督的关系来看，监督包括同体监督和异体监督两种模式。

同体监督又称内部监督，它指的是在被监督者内部产生监督者。这种监督使得监督者和被监督者之间有一定的隶属或利益关系，监督者的某些利益(如人事任免权、财政权、福利待遇等)有可能受制于被监督者，其本质是自己监督自己。严格意义上讲，同体监督模式有悖于自然公正原则。由于监督者有着自己的利益所在，难以真正实现监督，因此同体监督有着天然的不足。“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把。”[5]“如果监督者所需要的核心资源如人事任免权、财政权、福利待遇等受制于监督对象，后者就可以利用他们对资源的控制来与监督者讨价还价，做交易，干涉监督权，甚至直接胁迫监督者听话和恭顺。”[6]也就是说同体监督难以实现监督者对被监督者的有效监督。

异体监督是指监督者与被监督者是两个不同的权力部门，二者之间不存在直接的利害关系和隶属关系。异体监督是来自监督者之外的权力部门监督，是他人监督自己。由于没有利害关系，异体监督符合自然公正原则的要求。在异体监督中，监督者和被监督者之间没有隶属关系，没有利益关系。监督者的人事由自己的上级安排，工作由自己的上级考核，工资、奖金和福利由自己的上级发放。换句话说，没有利益纽带，没有人情关系，没有行政掣肘，没有同体顾忌，监督者可以真正站在公平公正的立场上，站在客观求实的立场上，站在“第三方”的立场上对被监督者实施监督。因此，异体监督有利于实现公正。

异体监督能够实现监督的独立性。异体监督具有先天的独立性。“‘异体’而至者，往往没有那么多‘人线’‘人脉’关系，可以做到六亲不认，法律、纪律面前人人平等，具有先天的免疫力。”[7]“独立是确保正直的良方，或者它至少有助于确保正直免受来自那些企图与它妥协的人的压力。”[8]这是诸多国家和地区的监察监督选择异体监督的根本原因。

二、监察体制机制地方化有损于监督权独立

监察体制机制地方化会导致同体监督进而形成地方利益集团，从而弱化监察权的独立性，有损于监察独立，不利于监察机关反腐败功能的发挥。

(一)监察体制机制地方化

尽管防治腐败有多重手段，但是监察监督是能够实现事前预防、事后治理的防治兼容的最重要的措施，作为反腐败的主要制度，监察监督对于防治腐败更具有意义。一旦监察监督力量地方化，其功能就会大幅度削弱。监察体制机制地方化包括体制地方化和机制地方化。监察体制地方化指的是监察主体及其成员的地方化。机制地方化指的是监察运行机制地方化。

监察主体地方化。就监察委员会的性质而言，国家副主席王岐山曾予以明确定位：“监察委员会实质上是反腐败机构，是监督执法机关。”[9]监察委员会是国家监察法实施后的反腐败机构，研究监察委员会之前首先要研究反腐败机构。在国家监察法实施前，履行反腐败职能的监督机构包括纪律检查委员会、行政监察机关、预防腐败机关和审计机关、反贪污贿赂局、反渎职局和职务犯罪预防部门，还包括职能部门设立的内部自我监督的反腐败机构，这些机关或者机构都属于地方的职能部门。

监督人事制度地方化。按照监督法律、法规组织规范，监察法实施前，履行反腐败职能的地方监督机关的成员一般由地方或部门党委组织部门推荐，由地方人大选举或任命、撤职或罢免，并由地方政府提供财政支持，由地方政府进行管理、考核。这种体制下，尽管地方监督机关的成员在业务上受上级机关指导，但是能不能成为地方监督机关成员、监督人员享受何种待遇、能不能提拔重用，甚至能不能保住自己的监督地位都是由地方决定的，监督人员人事地方化非常明显。

监察运行机制地方化。原有的反腐机关之所以没有发挥应有的作用，在于监察运行机制的地方化，这种地方化表现在监察机关在行使监督权时形成了向地方国家机关报告的习惯。据调研，原行政监察机关在行使行政监察权时遇到的最大问题不是案件自身的复杂性，而是来自案外因素的干扰。行政监察人员在行使监督权时，需要将查证的主要违纪事实向地方领导汇报，以取得地方领导的支持和配合，甚至要与相关部门协商、妥协，力求达成统一认识。也就是说行政监察机关的办案过程更强调政治性，淡薄法律性，以维护地方的权威与正确性。监察汇报制度直接导致监察监督运行的独立性不足：县处级以上“一把手”犯罪率呈现增加趋势，监督部门对同级别党政干部不敢管，因为发现问题了也要经领导批准才能上报，操作上没有独立性，直到发生大案、要案靠特别巡视组来查处[10]。

监督结果地方决定制度。按照当时的体制和机制，行政监察、纪检和检察等部门如发现贪污、腐败问题，不是自己独立依法办案，而是及时向地方领导汇报或者提出意见，由地方领导作出最终决定。监察监督的结果不是由办案人员决定的，而是地方领导决定的。在此过程中，甚至会出现地方领导为监察对象通风报信的现象：在电视剧《人民的名义》中，本来是可以被抓获的H省京州市副市长丁义珍还是逃走了。按照当时的制度，反腐部门不得不把抓丁义珍的事情向地方汇报，但是由于圈内人的泄密从而致使抓获丁义珍的大好时机被错过。

(二)监察体制地方化形成利益集团

腐败问题已经引起国家最高领导人的关注。“从已经查处的案件和掌握的问题线索来看，一些腐败分子贪腐胃口之大、数额之巨、时间之长、情节之恶劣，令人触目惊心！有的地方甚至出现了‘塌方式腐败’！”[11]贪腐胃口大、数额巨、时间长，在于贪腐者能够暗箱操作，或者曝光后不会受到限制或制约而使贪腐者无畏无惧。也就是说巨贪和塌方式腐败一般是靠集团作案来实现的，贪腐形成一个利益集团。习近平总书记明确指出：“权力寻租，体制外和体制内挂钩，形成利益集团，挑战党的领导。”[12]监察体制机制地方化容易形成体制内外挂钩的共同利益集团，为了保障共同利益和腐败后果不至于暴露，集团成员会相互配合对抗法治，给反腐败工作增加难度。“吏治腐败是最大的腐败，用人腐败必然导致用权腐败。”[13]为了维护集团共同利益，尽管受害者家人持续举报，湖南新晃邓世平埋尸操场案16年无人问津。2005年王书金在郑州落网时聂树斌冤案就已经定性，但是直至最高人民法院指令山东省高级人民法院复查聂树斌案之前，该案也没能在河北立案。呼格吉勒图冤案导致公检法系统共27人被处分还是地方集团利益在作怪。小官巨贪中的小官自身并不能成为巨贪，而是在利益集团的“圈子”内，有官员充当“保护伞”所致。

(三)监督体制机制地方化弱化了监督权独立

“监督权的贫困就是对所有一切不能监督、不愿监督、监督乏力、监督缺位、监督虚置的情况的高度概括和理论抽象。”[14]“端谁碗服谁管”必然导致“县官不如现管”，地方监督部门只能看地方领导脸色行事，不是监察人员监管监督对象，恰恰相反，是监管对象管理监察人员。最终的结果是监察机关的独立性丧失，从而使监察监督失范。“党政监察机关不仅不能参与同级党政机构的决策，也无力对同级党政机构及领导人进行事后监督与制约;不仅对同级党政负责人的监督难以实际落实，甚至对下级党政机构和领导进行监督与制约也困难重重。”[15]国家监察法实施前的各监督机构及其监察人员在组织、人事、经费、福利等方面都受制于地方或部门，这种情形很难实现其彻底反腐败的目的，倒是有利于地方保护主义滋生。“监督机构隶属地方和部门，其功能受到限制，腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力，同级监督形同虚设。”[16]孙小果早在1998年就已经被判处死刑、剥夺政治权利终身，但其2010年就已经出狱经商，直到2019年中央扫黑除恶督导组进驻云南省期间，孙小果涉黑、逃脱刑罚案才得以浮出水面。避免地方或部门保护主义是监察改革的主要目的之一。

(四)监察体制机制地方化不利于反腐工作的推进

监察体制机制地方化是原监察制度的缺陷与不足之一，这不利于反腐工作的推进。“从巡视看问题，再次印证了党中央对反腐败斗争形势依然严峻复杂的判断，党要管党、从严治党十分紧迫。”[17]腐败的严峻性表现为不仅仅是那些“大老虎”腐败，一些不引人注目的小官贪腐也可能演变成为巨贪。腐败的严峻性还表现为塌方式腐败的多样性。“区域性腐败和领域性腐败交织，窝案串案增多；用人腐败和用权腐败交织，权权、权钱、权色交易频发；官商勾结和上下勾连交织，利益输送手段隐蔽、方式多样；有的公然对抗、妨碍组织审查，形成‘拦路虎’。”[18]山西窝案、四川窝案、江西窝案、吉林贿选案、湖南衡阳选举案、广东茂名窝案等属于典型的区域性腐败，而中石油、发改委、军队系统等重大腐败案件属于典型的领域性腐败。其中又不乏交易、勾连和利益输送等成分。

三、监察体制机制非地方化是中国的优良法治传统

传统中国监察制度中，监察机关非地方化是其一贯的选择。实现监察机关独立既要有横向制衡之制度，还要有纵向监督之设计，更要有专业人员素质之要求。监察机关的监督纵横交错，形成监督网络，方能有效制约权力，实现有效反腐。监察机关反腐败的实施包括组织、人事、人才、经费和运行等几个方面的内容。反腐败机关的独立性是通过反腐败组织非地方化、人事制度国家化、人才使用专业化、中央拨付监察经费和运行非常规化等非地方化的方式来实现的。从性质上看：“中国古代的监察制度实质上是一种纵向的权力监督制度。”[19]

(一)通过监察机关非地方化实现监察权独立

中国的封建社会历史源远流长，为了维护自己的政权，中国历代封建王朝都注重对官员的监督与制约。这种监督与制约是通过创造性地设计出一个仅听命于中央的国家机关——监察机关来实现的。中国古代监察机关的最大特点是：中国古代的监察机关尽管在不同的朝代有不同的称呼，诸如御史台、御史中丞、监察御史等，但这些监察机关都是中央国家机关而不是地方国家机关(不含派出机构)，履行监察职权的机关或者组织在组织上隶属于中央，管理上受中央支配，薪水由中央支付[20]。监察机关是非地方化(即中央化，或称国家化)的机关或者机构，使得监察机关及其工作人员能够独立地行使国家监察权，从而达到有效反腐的目的。

(二)通过人事制度非地方化实现监察权独立

监察人员的人事是否独立于他监督的对象决定着监察人员反腐、反贪的意识和决心。“人事独立是指反腐败机构应有相对独立的选人权和用人权，特别是官帽不能捏在被监督者手中，否则很可能因职务行为被变相降职、解职或调整工作岗位。”[21]为了实现监察机关对地方官员的独立监督，古代中国的监察机关人事制度一般都实行国家化。秦朝的监御史(地方监察官员)由中央派遣，汉朝的刺史代表中央巡视地方，唐朝由皇帝派监察御史监督地方，元朝由中央派遣官员对地方实行监督。清朝根据《钦定台规》设立都察院，都察院在六部设立“科”，在省设立“道”，实行科道合一，并由科道对官员进行监察、考核。中国古代监察官员不仅在管理上由中央负责，其福利待遇也由中央支付，具体到福利待遇的标准都是由中央确定的。“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千担。有丞，边郡又有长使，掌兵马，秩皆六百担。”[22]“经费独立是指只有实现预算独立、薪金独立，惩处腐败犯罪才更有底气。”[23]监察人员的待遇标准由中央确定，经费由中央支付，这样监察人员就可以不受地方的影响从而能够独立地行使监察权，确保监察目的的实现。

(三)通过垂直和非常规性运行实现监察权独立

监察机关的非地方化，便于中央机关统一、纵向、随机地对地方官员独立实施监督。统一性表现在监督的主体、监督的程序、监督的标准是由中央规定的，不因地方的不同而不同，便于监督的整齐划一。纵向表现在由中央监督机关垂直到底的监督。“监察制度系指中央政府监督地方行政而言……就一般行政理论而言，纵的监察制实起于中央集权之发展。”[24]秦朝的中央监察机关——御史台派遣地方监察机关——监御史纵向垂直监督地方各郡官员。汉朝的监察官员——刺史受皇帝委托督查地方官员，汉武帝时形成常态。“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”[25]唐朝在监察制度方面继承汉朝的衣钵，由皇帝派监察御史出巡监察监督地方官员。元朝在中央设御史台，在地方设行御史台，行御史台的官员由中央派驻对地方官员进行监督。由此可见，传统中国监察组织是由中央监察机关不分级别、不分地域，自上而下不受级别限制地对地方官员实施纵向垂直监督。

非常规性表现为监察监督是通过不定期、不常置和职能分立这些独特的运行机制来实现的。为了防止地方的干预，我国各个朝代一般都采取不定期、不确定官员对地方予以巡视或者监督，为了更有效地实施监督，有时还采用定期与不定期地派驻监察官员对地方实施监督。汉武帝在位时期创立了刺史不确定的先例。“汉省，丞相遣史分刺州，不常置。”[26]唐朝的御史也是通过定期或不定期出巡的方式对地方实施监督。明朝承汉、唐制，唐御史由皇帝亲自当面选派，巡按地方时也采用定期和不定期方式交叉运用，且御史至少要半年“回道”向皇帝详细奏报。

(四)中央监察机关提出监察人员的专业素质要求

监察人员是通过法律制度来监督地方官员的，因此对监察官员的法律专业素质的要求比较高。“由于监察官最重要的职责和通常性业务是纠举非法,常须依据法令律例判断是非,因而通律明法便自然成为选任监察官的重要条件。”[27]东汉侍御史要“选明法律者为之，凡天下诸谳疑事掌以法律，当其是非。”[28]唐朝监察官员“实行科举制度后,所选官员均具较高文化水准,熟悉国家典章制度和礼仪规范,御史更是官员中之刚直干练者,否则难以胜任泱泱唐帝国繁重而复杂的监察任务。”[29]需要强调的是，尽管这里谈的是专业化，但是由于监察人员属于中央国家监察机关的人员，其选拔也是中央国家机关选拔的，其专业素质是中央国家机关确定的，因此其非地方性也是毋庸置疑的。“反腐败的实践证明，属地监督机关在办案中很难保持独立性，在一些地方表现为看领导眼色行事，甚至出现非法交易。”[30]历史经验的总结往往是科学的、符合实际的。

习近平总书记指出：“要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用。”[31]监察制度是我国古代创造的对世界法律制度产生了重大影响的法律制度之一。“中国在人类发展史上曾经长期处于领先地位，自古以来逐渐形成一整套包括朝廷制度、郡县制度、土地制度、税赋制度、科举制度、监察制度、军事制度等各方面制度在内的国家制度和国家治理体系，为周边国家和民族所学习和模仿。”[32]“这是一个独一无二的中国机构，是政治传统上很重要的部分。有如中国认为值得保存的其他许多事物，它历代相传，绵延不绝。”[33]应当予以吸收并发扬光大。

四、监察体制机制的“去地方化”路径

鉴于监察委员会的独立性因地方化而削弱，我们应当发扬我国传统的法治文化，通过“去地方化”实现监察机关的独立性。“去地方化”既包括监察机关的去地方化，也包括监察权运行机制的去地方化。

(一)监察法对监察委员会独立性的落实

我国现行宪法规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”正是基于力量分散、地位不高而导致我国原有的反腐机关独立性不强，国家才推进了监察体制改革，改革的目的在于建立集中统一、权威高效的监察体制以实现反腐机关的独立性。监察委员会主要是将设置在政府和检察机关内的反腐机构独立出来，与党的纪律检察委员会整合升格为独立的国家层面的反腐机构，从而形成我国“一府一委两院”的权力架构。基于这样的权力架构，地方国家机关由地方人大产生，对地方人大负责，受地方人大监督，作为地方国家机关受地方权力机关制约和控制，因此监察机关地方化不可避免。司法机关地方化容易导致法律适用的不统一、妨碍市场经济的发展与完善、加重司法不公与司法腐败等严重性后果[34]。“去地方化”可以有效突破地方的“势力范围”，排除地方的地缘与人际关系对监察权行使的束缚，保证办案人员的人身安全和职业安全。

(二)反腐败出现的新问题对去地方化提出更高要求

十八大以后，监察体制改革尽管取得了一定的成绩，“而在试点制度中，监察机关实行本级人大机关与上级监察机关的双重领导，这意味着此次改革将改变监察权隶属于行政权这一现状，使其独立于行政权，将是对我国现行监察权独立性不足的健全与完善。”[35]但是，现行监察监督还存在着“监管遗漏”等问题，从而会导致市、县、乡级的腐败案件不能被查出[36]。反腐败出现的新问题对去地方化提出更高要求。为此，习总书记要求“继续改进中央和省区市巡视制度，推进巡视制度和派驻监督全覆盖。”[37]也就是说，监察法实施以后，党中央完善了监察手段，通过派驻监督的方式排除了地方权力对监察人员的干预，强化了监察委员会的独立性。

(三)去地方化是强化监察权独立性的有效路径

习近平总书记明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[38]把权力关进制度的笼子主要是通过以权利制约权力和以权力制约权力来实现的。其中以权力制约权力是最有效的制约权力的方式。“去地方化”是以中央权力制约地方权力的最佳方式，应当予以确认。“去地方化”除了巡视组和监察委联合执法、监察委员集中使用制度、监察小组成员随机组合制度、合理运用派出监督和中央监察机关应当监管监察人员的选聘外[39]，还应该在以下几个方面实现创新。

1.设立监察委员会分会。如上文所述，监察组织科层化容易导致监察监督“漏监”，因此要求监察委员会实现非科层制。“机构独立是指监督者必须与被监督者相对分离，摆脱对被监督者的从属地位或依赖关系，使彼此成为相对平行的行为主体。”[40]建议不再按照行政体制设立省级、市级监察委员会，而应该在不同的地区设立监察委员会分会。“在山西塌方式腐败中，领导干部带头腐败，本应该对腐败问题进行监管的组织部门和纪检监察部门也参与腐败，……”[41]也就是说同级的监察委员会有可能也会被拉进腐败的圈子里。如果仅限于上一级监察监督，则有可能导致隔一级下级的腐败由于对被监督的下一级的袒护而不能实施监督从而形成隔一级的腐败，直至塌方式腐败。“所以我们看到，现有被查腐败问题大多是被上级纪检监察部门或是巡视组所发现的，一定程度上就是因为一些地方的腐败治理已经进入到死循环的腐败治理悖论阶段，在没有外来力量介入的情况下，局面很难被打破。”[42]将地方各级监察委员会改革为地方监察委员会分会，从而形成监察机关的非地方化，进而实现监察机构独立。地方监察委员会分会的成员由全国监察委员会委派，在行使监督权时由国家监察委员会统一调配，从而形成对地市级以下的公务人员的有效监督，以达到实现监督全覆盖的目的。

需要说明的是，中央在地方设立监察委员会分会并不妨碍地方监察委员会由地方人大选举产生的体制。监察委员会由地方人大选举产生，由国家监察委统一使用正是职能分立理论的运用。所谓职能分立指的是监察官员尽管隶属于地方监察机关，但是在执行监察任务时却服从上级监察机关的安排，这在我国是有历史传统的。例如明朝的监察御史在组织上隶属于都察院，但行使监督职权时却不受都察院控制，直接向皇帝负责，也就是说，明朝的监察人员不受他隶属的都察院的控制。清朝实行“台谏合一”，监察人员隶属于都察院，但是所有的监察人员直接听命于皇帝。

2.实行异地管辖。监察监督一般采用属地管辖原则。属地管辖有可能使地方监察委员会受制于地方，不利于其独立行使监察权。“职权独立是指反腐败机构独立行使职权时有健全的法制保障，才能公正无私地办案，不屈服于地方的‘长官意志’，不惧怕任何违法乱纪的利益集团。”[43]鉴于实行监察职权主义而设立监察委员会分会需要修改宪法和法律等程序性要求，基于目前我国《监察法》刚刚颁布，不宜马上修改，作为过渡措施，可以在现有的监察体制的基础上，实行异地管辖，即对部分反腐案件可以通过现行的指定管辖或通过法律解释的方式实现异地管辖。当然，并非所有的案件都需要进行异地管辖，可以通过列举的方式将特定的案件实行异地管辖，也可以通过当事人申请(防止地方保护或地方报复等情形发生)等程序实现异地管辖。

3.确认巡视组对监察机关的监督。强化监察机关的独立性有利于监察监督的有效实现，但也加大了对监察机关自身监督的难度。通过对地方派出监察组织行使监察权固然有利于实现监督权，但也容易导致被派驻的监督组织因缺乏监督而滥用监察权。为此监察法规定通过设定内部的监督机构实现自我监督。但是这种监督毕竟是自我监督，有悖于自然公正原则，难以实现对监察机关自身的有效监督，因此有必要建立外部的异体监督机制。鉴于巡视组在监督中的卓越地位，有必要通过党内法规的形式，确认巡视组对监察监督，特别是对派驻监督的监督，以保证监察权力依法、公正运行。

4.监察人员行使职权受中央国家机关保护。如前所述，清朝在中央设立都察院，由其考核下属各级监察人员的功过是非。这种人事制度的非地方化能够保证监察人员在地方放心大胆地行使监察权。除此之外，监察人员遭受处分时应该由中央机构予以救济。为了保障公务员依法独立行使职权，防止公务员看地方领导脸色行事，法治比较发达的国家，诸如英国、德国和法国等都设立了类似美国的文官功绩制保护委员会等国家专门机关对依法行使职权的公务员实行保护。在美国，为了防止公务员受地方制约和控制，确保公务员依法履行职责，专门在联邦政府设立功绩制保护委员会。如果公务员认为所属的地方机关及其官员对其依法行使职权进行干预进而对其处分不公，该公务员不服行政机关的相关处分以及其他涉及其个人利益的行政决定，可以向功绩制保护委员会提出申诉，由该委员会进行处理，以保护公务员不受权力滥用之害[44]。我们可以发扬光大我国的传统法治文化，借鉴类似的西方法律制度，在中央国家机关设立专门机构，为监察人员独立行使监察权撑腰，确保监察人员依法行使监察权时不受地方权力干预，切实落实监察监督。

五、结语

监察监督作为一种专业、专门的政治监督，其性质不同于一般的司法监督、行政监督和社会监督等。监察监督的独立性是其实现有效监督的前提条件。实现监察监督独立有诸多方式，其中非地方化对于监察监督独立并防止塌方式腐败具有重要意义。通过监察委员会非地方化及其运行偶然化，使得监察监督不受地域和级别的限制，监察委员会才能切实履行反腐职能，也才能实现有效反腐。