论习近平法治思想之“党大还是法大是个伪命题”

王广辉

(武汉学院 法学院，湖北 武汉 430073)

一、“党大还是法大”问题提出的背景

习近平法治思想中有一个重要的论断，即“‘党大还是法大’是一个政治陷阱,是一个伪命题”[1]。关于“党大还是法大”的命题，并非是今天提出的。早在改革开放之初，国家工作重心转移到了经济建设上，社会的主要矛盾不再是阶级矛盾，因而需要加强民主与法制建设，重视发挥法律的权威作用，在这个过程中，出现了“党大还是法大”的疑问。

1979年7月，彭真在讲到党的领导和人民法院、人民检察院独立行使职权只服从法律的问题时，对“党大还是法大”的问题作出了十分明确的回答。彭真说：“有的同志提出，是法大，还是哪一位首长、哪一级地方党委大？我看，法大。”“不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律，就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定，也就是服从全国人民。”1984年3月，彭真在《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》一文中，又进一步阐释了“党与法”的关系。他说：“党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。党章明确规定，党的组织和党员要在宪法和法律的范围内活动。”[2]

为何会提出“党大还是法大”这样的问题，一方面是因为，中华人民共和国建立后，一定时期内，我们在国家治理上采取的是人治模式，很多社会关系领域缺乏基本的法律进行规范，对社会关系主体行为的调整，主要依赖的是党和国家的政策。另一方面，已经存在的法律，特别是宪法，没有得到严格遵守，形成了这样的尴尬局面，宪法和有限的法律也是党领导制定的，与党制定和实施的政策在本质上应该是一致的，但实际的状况则是，很多政策的实施并没有建立在宪法的基础之上，甚至与宪法的规定相违背，客观上给人们造成了这样的印象，那就是党凌驾于宪法之上。“文化大革命”结束以后，要加强民主和法制的建设，实际上就是要树立法律的权威，也就意味着存在党的权威与法律的权威之间的关系如何处理的问题，加强法制建设，是否就不需要党的权威了，那么党的领导权威如何才能得到体现和保障？于是，便产生了“党大还是法大”的疑问。

二、“党大还是法大”命题存在的逻辑问题

“党大还是法大”这样的疑问，看起来是一个很令人思考的命题，为何说它是一个伪命题呢？关键就在于“党”和“法”两者性质不同，置于同等的地位进行比较是不恰当的。这里的“党”是指的政党，具体就是指在中国居于执政和领导地位的中国共产党，而不是普遍意义上的政党，也不包括在中国居于参政党地位的民主党派；“法”当然指的就是法律，也就是具有规范性质的各种法律文件的统称。政党是一个社会的政治组织，是政治民主化的产物，其存在的价值在于凝聚民意，通过执掌国家政权，将本党所代表的民意，借助于国家权力的作用来追求其实现。法律则是人们的行为规范，其作用主要是实现社会关系的规范化运行，是法治主义在国家和社会治理中的内在要求。尽管有不成文的形式存在，但绝大多数国家的法律是成文的，表现为各种法律文本。在此情形之下，将政党这种由人结合而成的社会组织与以文本形式存在的法律文件进行比较，试图在二者之间区分出大小，也就是哪个的权威更大，显然是不恰当的。因为二者之间的性质不同，作用的方式、具有的功能也不相同，在一定意义上讲，不具有可比性。在两个不具有可比性的事物之间进行比较，逻辑上是容易引起人们的质疑的。

不仅政党和法律的性质不同，二者具有的作用也不同。政党作为社会组织，是一定社会的人们基于共同或相近的利益追求，而结合在一起的政治组织。其存在的意义是，在政治民主化的国家，国家事务的决定和管理必须建立在民意的基础之上，也就是以该国人民的意志作为根基，是人民意志的体现。而人民是一个个具体的个人构成的，虽然他们之间在根本利益上具有一致性，但具体利益方面的差别还是有很多的。每个人都只依靠自己的力量来追求利益的实现，且不说成本太高，单是实现的可能性就比较小。如果利益相同或相近的人们组成政党，以集体的力量来凝聚人们的意愿，追求利益的实现，显然要比个人具有较大的优势或可能性。在这个意义上来讲，政党作为政治组织，其首要的功能就是凝聚民意，表达民意，然后借助于其组织的力量来追求所代表的人们利益的实现。因此，由人组成的政党具有表达意愿的能力，无论其表达的意愿被认为是代表哪个阶级或阶层人们的利益，都是一种意志力，能够对社会关系的运行产生一定的影响力。而法律是一种社会规范，以规范人们对自己利益的需求行为为目标，意在使每一个人在追求自己利益的过程中，不侵犯他人的利益或公共利益，确保每一个人在与其他人进行社会交往的过程中能够实现自己利益的最大化，避免发生矛盾和冲突，至少是将发生矛盾和冲突的可能性降到最低，即便是发生以后，也能够提供一个解决时可以遵循的规则或依据。在当今世界，政党政治是一种普遍的政治现象，作为主权者的人民实际上存在不同阶级、特别是阶层的划分，往往是通过组织一定的政党来代表。在此情形下，法律之中表达的意志被认为是国家的意志，而此国家意志难免不受政党所代表的人们利益的影响。在国外的政党制度下，法律之中表达的所谓国家意志虽然与某个政党代表的利益之间难以完全一致，但并不是说完全不受政党所代表利益的影响，特别是正在执政的政党所代表利益的影响。因为西方国家的议会之中，有议会党团的存在，政党通过自己的议会党团来保持本党议员在议会中行动的一致性，当然也包括在立法中表达的利益的一致性。更何况，在法治国家中，政党所代表的利益的实现，只有转变为法律的内容以后才有最大的可能性，才能借助于国家权力的力量付诸实施。政党和法律之间大致可以类比为一种因果关系，形成不可分割的关系，离开一方，另一方的作用将难以发挥。如此而言，政党的作用是凝聚人们利益诉求的，法律是规范人们追求自己利益实现的行为的，虽然都与人们的利益有关，但属于不同层次的问题。在针对个人的同一个利益方面，何以能够有所谓大小之分？在同一个利益的形成与实现方面，有不同环节的存在，但难以有作用大小的不同。

三、“党大还是法大”命题具有的危害性

“党大还是法大”的命题，在如何回答上是存在陷阱的。这样的命题，预设的前提就是二选一，只能在“党大”与“法大”之间选择其中之一，如果不能认清其要害，就容易被误导，产生如下的危害。

第一，将党的权威与法律的权威对立起来，给人造成一种二者是水火不容关系的印象。强调和坚持党的领导，树立党的权威，就不能遵循和坚持法律的权威；遵守法律的权威，就不能树立党的权威。其蕴含的意思就是，强调法律的权威，就会损害党的权威；树立法律的权威，就不能再讲党的权威。进一步而言，这样的命题或主张无法使我们深刻领会并准确把握政党的作用与法治建设之间的内在联系，将党的领导作用或执政地位与依法治国对立起来。就世界范围而言，这样的关系是不存在的，很多法治成熟或发达的国家，都存在政党执政作用发挥和权威树立问题，但这些国家的法律权威并没有因此而受到破坏。

第二，将党对法治国家建设的领导作用否定掉。提出“党大”还是“法大”这样的命题，不仅存在将党的权威与法律权威对立起来的危险，还隐藏着否定党对法治建设领导作用的陷阱，给人造成“党的领导与依法治国难以兼容，甚至相互排斥”的错误印象。在我国的社会主义法治理念中，一个重要的方面就是党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，这种统一必须建立在三者之间具有统一的基础之上，也就是在内在关系上，三者在逻辑上有统一的可能性和必要性。在我国，根据宪法的规定，党的领导是社会主义的本质特征，党的领导也体现在依法治国方面，不仅包括党对立法的领导，也包括对执法、司法的领导。党的领导与依法治国之间能够共存的基础在于，依法治国所依之法在本质上是人民意志的体现，而这个人民意志的凝聚，不仅体现在通过人民代表大会这个权力机关的国家化、规范化，还体现在通过党制定的方针政策之中。诚如中央党校党史研究室主任谢春涛教授2014年在接受《求是》专访时所指出，“所谓‘党大’还是‘法大’其实是一个伪命题，甚至是一个陷阱。如果说党比法大，那就是承认法治、依法治国都是虚假的了，法就不存在了；如果说法比党大，那好像党的领导又出了问题，难以实施了。事实上，我认为不存在这样的对立关系，宪法法律是党领导人民制定，但是我们也强调党要带头执行，带头遵守，所以我认为不存在谁比谁大的问题。”[3]提出“党大还是法大”的命题，将党的领导与法治对立起来，很容易产生用党的领导否定依法治国，或用依法治国来否定党的领导的危害后果。只有认清其危害性所在，才能真正理清党的领导和社会主义法治的关系，实现党的领导和法律权威的有机统一。

四、习近平总书记关于“党大还是法大”是个伪命题的思想具有的意义

习近平总书记之所以认为“党大还是法大”是个伪命题，实际上是其新时代中国特色社会主义理论之中以人民为中心思想的体现[4]。所谓以人民为中心，就是坚持人民利益至上，无论是党还是国家制定的方针政策，做出的重要决定，都必须体现人民的意愿，根本的目的是为了实现人民的利益。以人民为中心，不仅是中国共产党的根本宗旨，也是我国宪法确立的一项根本原则。根据我国《宪法》第二条的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民不仅通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力，而且通过各种途径和方式，参与国家管理，参与经济、文化、社会事务的管理。正是基于以人民为中心的要求，我们的宪法规定了人民代表大会制度、民族区域自治制度、特别行政区制度、政治协商制度、基层群众自治制度、公有制为主体的经济制度等民主制度，将人民在国家和社会中的主人翁地位固定下来，以制度化的方式来保障人民的意志在国家和社会事务的管理与决定上成为终极性的决定力量，才能确保人民意志和利益的实现不是仅仅停留于口头上或法律的一纸规定上，而是落实在国家和社会管理的实际之中，达到实在化，使社会主义民主的真实性得以落地生根，才能从根本上摆脱1945年黄炎培先生在延安向毛泽东提出的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律。因此，无论是中国共产党还是国家的法律，如果以实现人民的意志和利益为根本，就不会产生“党大还是法大”的问题，就会在人民利益之上找到最佳的结合点，在追求人民利益的实现上达到统一，具有根本的一致性，也就是实现党性和人民性的统一[5]，不同的仅仅是在如何去追求人民利益的实现上，各自具有的作用和功能不同，但这种不同不是一种对立的关系，而是一种协调的关系。正因为如此，习近平总书记在很多场合的讲话中，以及以习近平为核心的党中央在许多重要的改革决定中，始终强调和坚持我们的社会主义法治建设，应遵循党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的原则，就是这个意思，因为在三者的统一上，根基就是人民的意志和利益。“我国现行宪法是在党的领导下，在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革实践经验基础上制定和不断完善的，实现了党的主张和人民意志的高度统一，具有强大生命力。”[6]

“党大还是法大”被习近平总书记认为是伪命题，还蕴含着不能以树立法律的权威来否定党的领导和执政地位的意思。在我国的社会主义法治国家建设目标中，核心是依宪治国，也就是说，树立法律的权威，实质上就是树立建立在宪法基础上的法律体系的权威。构成我国社会主义法律体系的各个法律部门和法律形式，在内容上都是以宪法为立法依据的，是宪法相关内容或精神的具体化，关于党的领导和执政地位，在我国的宪法中有许多相关的规定。在此情形下，树立法律的权威，当然首先应该是树立宪法的权威，而确保宪法权威的树立和实现，自然也就应该先确保宪法中关于党的领导和执政地位内容的落实。如此一来，坚持党的领导和执政地位与树立以宪法为核心的法律权威之间，本身就具有内在的一致性，存在不能割舍的关系，更不存在将二者对立起来。这是中国的法治国家建设与其他国家的不同之处，也是中国特色社会主义理论或制度在法治制度上的体现。在此情形下，必须二者同时坚持，才能实现相互统一，否定一方自然也就等于否定了另一方，二者之间没有任何的调和余地。从这个意义上讲，党的权威和法律的权威应该是一种相互支撑的关系，法律权威的树立需要建立在党的领导权威得以实现的基础之上，党的权威的维持和实现需要依赖于法律权威的加持。《中国共产党章程》明确规定，党的重要决定也反复强调，党必须在宪法和法律范围内活动，我们的宪法也明确规定，一切政党都负有维护宪法权威、保障宪法实施的职责。因此，如果法律的权威得不到维护，法律之中规定的党的领导和执政的内容就得不到实现，党的权威也就无法树立起来；相应地，党的权威无法树立起来，也就意味着宪法和法律之中规定的党的领导、执政地位得不到保障，也会导致宪法和法律之中的相关规定无法得到实现，同样会使得宪法和法律的权威难以维持和巩固。所以，习近平总书记在十九届二中全会全体会议的讲话中深刻指出，“一些人打出‘宪政’牌，是要通过对‘宪政’这一政治概念进行学术包装，拿‘西方宪政’框住我们，把党领导的社会主义国家打入‘人治国家’甚至‘专制国家’的另类。”[7]进而否定我们的社会主义制度，否定党的领导作用和执政地位。

“党大还是法大”被认为是伪命题，也是习近平总书记关于党的领导和全面依法治国思想的体现。习近平总书记在关于四中全会决定的说明中指出，“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”原因就在于，法治国家和法治社会的建设，虽然在形式上看是要树立起法律的权威，将法律作为国家、社会组织、个人的行为准则，实现社会关系的规范化运行，但是法治并非是单纯形式上的有法可依，还有实质上依据什么法律的问题，也就是作为规范依据的法律内涵的价值问题。在此方面虽然法理学上有争议，但无论从理论还是实践上看，完全不考虑法律的价值是不可能的。否则，法律何以能够成为公平正义的化身？人们何以能够形成对法律权威的信仰意识，从而自觉去遵守和服从法律？在中国的宪法之中明确规定，中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家，法律的内容必须坚持社会主义的属性，符合社会主义的要求。“我们必须搞清楚，我国人民民主与西方所谓的‘宪政’本质上是不同的。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[8]。社会主义的属性是要依赖于共产党的领导和执政地位来保障的，我们要建设的法治国家和法治社会，也必须具有社会主义的属性[9]，才能存在于我们的社会主义制度之中，与既有的社会主义制度的各项内容形成融贯的关系。由此必然会得出结论，我们的法治国家建设，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路[10]。“中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式。必须抓住建设中国特色社会主义法治体系这个总抓手，努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，不断开创全面依法治国新局面。”[11]既然中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式，而在中国特色社会主义道路之中，党的领导又是最关键的问题，所以习近平总书记在十九届二中全会全体会议的讲话中指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，这次宪法修改建议将这个内容明确载入宪法总纲。中国特色社会主义法治道路的要义是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，最根本的是坚持党的领导。

需要说明的是，“党大还是法大”是个伪命题的判断，意在提醒人们不要掉入将党的领导权威与法律权威置于对立关系的陷阱之中，尤其是不能借此来否定党的领导地位和作用。在当今世界普遍实行政党政治的情形下，政党执政是政党政治的基本形态，也是政党发挥作用的基本形式，任何国家的宪法和法律都不会去否定或禁止政党的执政，而且还通过结社自由、选举制度等规定为政党的存在和执政作用的发挥提供保障。所以习近平总书记指出，“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的。”[12]但政党的执政作用，需要通过执掌国家政权、借用国家权力来实现，那么对国家权力的运用，就会形成权力与法律的关系，在法治国家中，任何公共权力，特别是以国家权力形式存在的公共权力，都必须要遵循法律规则。基于一切权力属于人民的原理，代议制民主制度下，人民作为权力的所有者，并不能在任何情形下都去直接运用这些权力，而是将其委托给国家行使，即便是政党对国家权力的运用，也是基于人民的同意才具有正当性。在此情形下，无论是政党还是国家机关，对权力的运用不能遵循法律规定的条件和程序，就等于是没有遵循内含于法律之中的人民意志，人民也就因此失去了运用法律来控制权力滥用的可能性，权力就成为了凌驾于法律之上的脱缰野马，公共利益以及对个人权利的保障作用就无法实现。正因为如此，法治国家中，权大还是法大就是一个现实的问题，用法律来规范权力的运用是一个重要的内容。为此，习近平总书记指出，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。因此，也就不能以“党大还是法大”是个伪命题来掩盖或者回避权大与法大问题的存在。因为政党的整体领导和执政作用是得到宪法和法律的肯定的，但却要通过党的组织和担任公职的党员的活动来实现，在这个过程中，“具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌”[13]。正因为如此，习近平总书记才提出，要把公权力关进制度的笼子，这里的公权力，不仅包括国家权力，也包括党组织和党员运用的权力。十八大以来，党中央为何提出从严治党，并把其作为“四个全面”战略的重要内容之一，原因就在于此。所以，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”[14]。