检察行政公益诉讼诉前程序规定的完善

刘 镇

（平顶山学院，河南 平顶山 467002）

一、检察行政公益诉讼诉前程序现行规范梳理

（一）试点期内的检察行政公益诉讼诉前程序相关规定

1.《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》

全国人大常委会的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015.7.1）是检察公益诉讼在试点期间效力层级最高的法律依据。首先，《决定》明确检察公益诉讼开展的领域、试点地区、试点工作要求、试点期限、试点中期工作报告、试点期满后法律修订等内容。其次，“纠正违法错误、严格履行法定职责”也是《决定》明确的承办案件的检察机关督促的主要内容。

2.《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

首先，《试点方案》（2015.7.2）框架性地规定了相关试点工作的目标、基本原则、工作要求、核心内容、具体实施等内容。其中，在“主要内容”一部分中既规定了检察行政公益诉讼诉前程序的基本内容和具体程序要求，其次，《试点方案》（2015.7.2）也规定了诉前程序与诉讼程序的衔接问题，并将“国家和社会公共利益仍处于受侵害状态”，明确规定为检察机关启动公益诉讼的一个法定而非酌定的必要条件。

3.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》

《实施办法》（2016.1.6）中较为详细地分别规定了两种公益诉讼的差异化启动程序——揭示了检察行政公益诉讼、检察民事公益诉讼在提起环节的制度设计的差异性。其中，第四十条、第四十一条承袭了《试点方案》（2015.7.2）中规定的诉前程序的基本框架内容、具体程序要求、前后程序衔接问题等内容。

（二）试点期届满后的检察行政公益诉讼诉前程序相关规定

1.《行政诉讼法》

新修订的《行政诉讼法》（2017.7.1）中，增设第二十五条第四款以规定了检察机关提起的行政公益诉讼及其相应诉前程序的基本内容。但法定的启动公益诉讼程序的必要条件仍不够全面，在受害状态的存续性问题上存在一些争议。

2.《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

两高联合制定的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018.3.2）首先就检察公益诉讼的一般问题作出规定，其次分别就检察民事公益诉讼、检察行政公益诉讼的特殊问题作出规定，最后在附则中规定了司法解释的适用和施行日期问题。其中，第二十一条第一款、第两款较为详细地规定了检察行政公益诉讼诉前程序，如诉前程序的对象、条件、形式、功能、回复期限等。而第二十一条第三款则沿袭了《行政诉讼法》对诉前程序与诉讼程序的衔接问题的规定。

3.《人民检察院检察建议工作规定》

最高人民检察院的这一《规定》（2019.2.26）间接性规定了行政公益诉讼诉前程序中的若干具体问题，如检察建议前的调查措施与程序，检察建议书的一般内容及规范要求、检察建议的做出、送达、抄送、备案、回复等规定。

二、检察行政公益诉讼诉前程序相关规定存在的问题

（一）试点期内制定的相关司法解释的效力与适用规则不明确

结合现行规定，试点期间内的《试点方案》或《实施办法》的效力延续性尚不明确，未冲突时旧规范如何适用不清晰，使得检察公益诉讼实践中遭受规范适用方面的质疑，在一定程度上影响了办案效率。

（二）关于检察行政公益诉讼诉前程序“相对独立性”的内涵规定不全面

具有一定的相对独立性是检察行政公益诉讼诉前程序的本质特征，故能够有效终结整个行政公益诉讼，且与诉讼程序可以有效区隔。［1］在界定前述“相对独立性”时，其完整内涵应包括积极、消极两方面内涵，前者是指启动检察行政公益诉讼必须经历相应的诉前程序，后者是指检察行政公益诉讼诉前程序可以作为提诉前检察机关自行依法裁决终结检察行政公益诉讼的必要条件之一。上述两个方面是检察行政公益诉讼诉前程序必不可少的有机组成部分，任缺其一则都是不完整的。而现行法律及司法解释均未涉及前述“相对独立性”消极方面的内涵和要求，显然是不完整、不全面的。这种在诉前阶段强调单向线性发展的程序制度设计，必然不利于检察行政公益诉讼纠错机制和功能的发挥。

（三）检察行政公益诉讼诉前程序中不起诉决定的实质要件不完整

基于检察行政公益诉讼诉前程序的相对独立性，检察机关经历诉前程序即可提起行政公益诉讼，也应当有通过诉前程序依法裁决终结检察行政公益诉讼的特殊权力。从实践层面看，行政机关在收到相关检察建议后，严肃对待、积极回应是常态，是客观情况。从诉讼效率来看，若诉前检察建议的内容已经实现，于公益无害，此时允许检察机关依法作出不起诉的决定符合效率价值的要求。从刑事司法实践看，检察机关在特别的刑事诉讼案件中具有依法作出不起诉决定的权力，这显然对检察行政公益诉讼的规范完善具有借鉴意义。

（四）检察行政公益诉讼诉前调查程序规定缺乏保障制度设计

在检察行政公益诉讼诉前程序的不同子阶段中，关于禁止采用特定调查核实措施的规定是否同样适用，还是需要有一定的调整，现行规范同样未予以明确，使得在检察建议提出后至起诉前这一阶段，是否允许检察机关依法自由裁量决定采取必要的查封、扣押、冻结财产等强制措施就存在歧义。另外，为正确引导和规范检察机关的调查核实活动，在检察行政公益诉讼诉前程序的不同子阶段是否采用同一证明标准——“事实清楚、准确”的检察建议提出标准——现行规范也未作出明确规定。进一步分析，在检察建议提出后至起诉前这一阶段，是援用民事诉讼中的证明标准，还是援用刑事诉讼中提起公诉的证明标准，仍是一个值得探讨的问题。

（五）检察行政公益诉讼诉前检察建议内容不够具体

关于诉前检察建议的内容究竟需要具体到何种程度仍然存在争议，如是仅需要具体到行政行为的定性程度，还是需要进一步具体到与检察行政公益诉讼的诉请相一致的程度？［2］笔者认为应当在《人民检察院检察建议工作规定》中以特殊规定的形式进一步明确界定。

（六）检察机关提诉身份不准确，影响到诉讼费用的合理分担

这种提诉身份的不准确主要表现在两个方面：（1）“公益诉讼起诉人”身份不能够全面反映客观存在的身份差异性，显然两类公益诉讼中提诉检察机关的身份是不同的；（2）“公益诉讼起诉人”的身份与诉讼相对人的“被告”身份相提并论是不符合法学通识，让人不明所以、不知所云。事实上，认定其为（公益诉讼的）原告更为妥帖。［3］正是基于检察机关公益诉讼原告的身份，免除其各项诉讼费用就具有了充分的合理性。当然案件受理费、保全费以外的其他诉讼费用等还需要统一协调安排。

三、完善检察行政公益诉讼诉前程序的建议

（一）规范制度层面的完善建议

1.规定检察行政公益诉讼诉前阶段的不起诉制度

检察机关得以不起诉决定的形式终结检察行政公益诉讼程序。该不起诉制度又涉及检察行政公益诉讼的基本问题，理应上升至较高层级的立法形式予以规范。故可以进一步完善行诉法二十五条，于其文后增加一款，即“行政机关收到相关检察建议后，积极采取有效补救措施；切实恢复或足以恢复受到侵害的国家利益或者社会公共利益的，人民检察院应当终结已立案的行政公益诉讼，并做出不起诉决定送达各当事人。”

2.完善诉前调查程序的保障性规定

检察行政公益诉讼的审查起诉阶段理应允许人民检察院为及时有效保全证据而依法采取必要且适度的相关强制措施，如查封、扣押、冻结财产等。至于为保障诉讼结果的实现而需要采取的财产保全措施仍应当予以禁止。为此，建议在《解释》（2018.3.2）第六条第一款中先考虑优化相关部分，再增加1款，为第两款。修改后的第六条为“【第一款】人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集保全证据材料；被调查者应当予以积极配合。【第两款】行政公益诉讼的审查起诉阶段，人民检察院为保全证据的实际需要可以采取必要且适度的强制措施，如查封、扣押、冻结财产等。人民检察院认为需要其他采取证据保全措施时，应当依照行政诉讼法、民事诉讼法的相关规定办理。”

另外，对于待正事实的证明标准，在诉前程序的检察建议阶段，可以援引《检察建议工作规定》（2019.2.26）第十三条，进而采用“事实清楚、准确”的调查取证证明标准，而在诉前程序的审查起诉阶段，基于检察公益诉权谦抑性，可以适用“事实清楚、证据充分，排除合理怀疑”的诉前阶段调查取证证明标准。

3.完善诉前检察建议内容的规定

诉前检察建议的内容明确到行政机关的具体职责事项是该公益诉讼的基本要求，但仍应进一步明确到与行政机关法定职责相符合的，具体明确、科学合理、必要适度的实施措施。另一方面，诉前检察建议的内容不论其具体到何种程度都不应具有强制执行的效力，且还要为被建议行政机关专业的行政自由裁量保留必要空间余地，故不应强制要求每一起检察行政公益诉讼中的诉前检察建议都应将内容具体到与行政职责相符合的、切实可行的实施措施上。因此，建议在《人民检察院检察建议工作规定》第16款内增加一款，为第3款，即“行政公益诉讼案件中的诉前检察建议应当明确被建议行政机关的具体职责及其法律、法规等规范依据，可以根据案件办理需要进一步明确与被建议行政机关积极履行职责相符合的若干具体实施措施”。

4.明确检察行政公益诉讼中检察机关公益诉讼原告的法律地位

检察行政公益诉讼中检察机关不适宜采用“公益诉讼起诉人”的身份，只能以公益诉讼原告的身份参与诉讼。故可以将《解释》（2018.3.2）第四条的规定修改为：“人民检察院以公益诉讼起诉人的身份提起检察民事公益诉讼，以公益诉讼原告的身份提起检察行政公益诉讼，并依照民事诉讼法、行政诉讼法行使诉讼权利，履行诉讼义务，但法律另有规定的除外。”另外，可以继续免除行政公益诉讼案件中人民检察院缴纳案件受理费、证据保全费的义务。其他的费用仍然需要与不同国家机关、部门统一协调便宜处理。

（二）实务操作层面的完善建议

1.明确公益诉讼试点期内制定的相关司法解释已失效

应当认定公益诉讼试点期内制定的相关司法解释已失效，且在检察公益诉讼实践中不宜再援引。理由有三：①授权试点期满，特别授权已不存在，试点期内制定的司法解释丧失效力依据；②相关司法解释基于授权可以就部分其他国家机关的职权事项作出规范，但试点期满后则应当以联合立法的形式加以重新规范；③试点期满后的新司法解释已经明确规定自身的优先效力。另外，这种失效不影响检察机关继续执行在试点期间实施的、已被实践检验的有益做法。

2.完善检察行政公益诉讼不起诉决定的实质要件

实践中，各种检察裁决行为的实质要件必然存在质的差异。如提起检察行政公益诉讼决定的实质要件与作出诉前检察建议决定的实质要件之间是一种包含与被包含的关系，只不过在诉讼请求与检察建议内容之间存在一些客观合理的差异。至于检察行政公益诉讼不起诉决定的实质要件可以考虑以下几点：①针对特定行政机关的具体检察建议已经做出并送达；②被建议行政机关在回复期限内依法履行职责，积极采取切实有效措施；③经过第三方鉴定等评估程序明确确认，受侵害的特定国家利益或者社会公共利益已恢复或者在合理期限内现实的能够恢复；④检察建议作出前行政机关违法不履职的事实已不需要经过诉讼程序予以撤销或确认违法。

3.完善检察行政公益诉讼“行政不履职”认定标准的构成

检察行政公益诉讼中行政不履职的认定标准在诉前检察建议阶段应当以行为标准为主，而在审查起诉阶段应当以结果标准为主。具体而言，诉前检察建议阶段只要存在违法的行政不作为或行政乱作为，并存在侵害特定国家利益或者社会公共利益的危险即可认定其存在“行政不履职”情况，基于督促行政机关积极履职的需要，亦可作出并送达相关的诉前检察建议；而在审查起诉阶段，若经查实特定国家利益或者特定社会公共利益受到实际侵害仍然存续，就应当原则上否定被建议行政机关在收到检察建议后所采取措施的有效性，认定其存在“行政不履职”情况。［4］

4.优化诉前程序与诉讼程序的衔接实践

（1）诉讼请求的确定。若被建议行政机关收到检察建议后拒绝积极履行职责的，无更好替代措施情况下，诉讼请求应当与诉前检察建议内容相一致；若被建议行政机关收到检察建议后，无正当理由而怠于履行职责，或者未完全采纳检察建议的，诉讼请求应当与诉前检察建议中未被采纳部分的内容相一致。

（2）作出并送达不起诉决定的程序。建议在检察机关自其决定不起诉之日起10日内，及时向被建议行政机关送达相关文书，并将相关文书抄送其上一级人民检察院备案。同时，条件具备时也应将行政公益诉讼不起诉决定书及时在检察系统相关媒体平台上向社会公众公开。