乡村振兴背景下农村区划调整问题的研究——以G 市为例

王 磊 蒋 瑾 朱洪波

（1.贵州中医药大学人文与管理学院 贵州 贵阳 550025；2.海南大学公共管理学院 海南 海口 570228；3.铜仁学院 贵州 铜仁 554300）

我国自然村具有体量大、规模小、分布散的特点，造成农村基础设施不够完善，分配不均，公共物品使用率低，成本增加。[1]同时，由于相邻村拥有资源量不均衡及农村经济发展基础水平不平衡，尤其是随着城镇化进度的加快，村镇人口的严重流失，村级之间发展的不平衡，拉开了弱村与强村之间的发展差距，增大了小村与大村的发展距离，制约着我国经济的稳定发展。2017年11月国务院通过《行政区划管理条例》，要求把控行政区划调整进程、稳妥推进城镇化工作。[2]2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出：“民族要复兴，乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村”,要“严格规范村庄撤并。”为继续推进乡村振兴，落实区划调整工作，G市开展“前半篇”与“后半篇”两项改革，实施撤乡、合村、并组、优社区“四部曲”，改革成效逐步显现、改革红利持续释放。

一、G 市建制村区划调整取得成果

全市乡镇（街道）由182个减少到124个，减少58个，减幅31.86%，乡镇平均户籍人口从2.55万人增加到3.73万人，平均辖区面积由34.84平方公里增加到51.14平方公里，乡镇（街道）领导班子成员平均年龄减小2.1岁，大学本科及以上学历的占90%。全市建制村由2679个减少到1366个，减少1313个，减幅49.01%。村常职干部从7916人减少到5353人，减幅32.4%；村常职干部平均年龄从50.96岁降低到48.33岁，降低2.63岁；村平均辖区面积从2.26平方公里增加到4.43平方公里，增加96.02%；村平均户籍人口从1362人增加到2672人，增加96.18%；村常职干部高中以上学历占比从59.9%增加到74.7%，增加14.8%。全市村民小组由22413个减少到12356个，减少10057个，减幅44.87%。全市村民小组长中党员比例从19.2%提升到22.5%，平均年龄从53岁降低到49岁，初中文化以上比例从76.3%提升到83.6%。全市社区由315个调优至349个，共优化社区78个（其中撤并社区10个、村并入社区24个、村改社区44个），优化比例24.76%。

通过改革，系统性重构基层政权体系和空间结构，乡镇和建制村面积扩大、人口增加、资源整合、要素聚集、结构优化，社区和小组规模调适、布局调优、实力调强、服务调好、队伍调活、机制调新，实现了“政治效果、社会效果、经济效果、法律效果”的有机统一。

二、区划调整过程分析

在专项工作推进中，各地把“变好、向善、更优”作为终极目标，将“四大任务”贯彻始终，通过一系列举措，取得了初步成效，但通过市级各相关部门摸排及县（市、区）、园区自查，在被撤并乡镇工作力量、便民服务网点、基本公共服务、项目建设、镇村干部后顾之忧等方面还存在一些问题。

（一）优化资源配置方面

1.被撤并乡镇工作力量不均衡

全市被撤并乡镇共58个，均设置有便民服务站，派驻力量共计226人，平均每个被撤并乡镇约3.9人（最少2人，最多8人），89.7%的被撤并乡镇由乡镇副职或副科级干部负责留守工作。从调研情况看，被撤并乡镇大部分群众已经基本适应新设乡镇的工作运行，仅少数群众到被撤并乡镇咨询和办理业务，而便民服务点又必须按要求配备相当数量人员，在一定程度上存在资源浪费。

2.乡镇机构编制资源配置需优化

有的乡镇未单独设立森林防火、应急救灾等专业机构；个别部门还存在条条干预，要求乡镇设置各类中心、办公室等；个别地方对机构职能和人员岗位职责描述不清不细、公开不及时。

3.乡镇综合行政执法体系不健全

派驻机构制度机制亟待完善，乡镇与部门权责清单未完全厘清；综合执法专业力量不足，有机构无“人”或有机构无“权”，大多没有执法证和综合执法证，实现“一支队伍管执法”目标还存在一定困难。全市各乡镇具有执法资格证的244人，平均每个乡镇2人，有的乡镇仅有5人取得执法资格证。

4.资产盘活利用率不够高

乡镇办公用房不足与闲置并存，乡镇合并后规模变大、人员增多，尤其是“三合一”乡镇难以满足实际需求。全市涉改乡镇118个、编制人数4574人，干部办公用房人均面积20.6平方米，20个涉改乡镇办公用房紧张；干部周转房人均面积8.1平方米，远低于人均35平方米标准。

（二）提升发展质量方面

1.基础设施薄弱

据统计，涉改乡镇公共服务项目正在实施的项目共14个，均能如期完工，但还有7个项目已规划未开工，需要纳入县级统筹。撤并村与新村委会之间还存在176.27公里断头路和瓶颈路、22座断头桥，6个乡镇的乡村客运还未开通，不能满足群众出行需求。水库渠系不配套，一些山坪塘年久失修、功能退化，污水处理能力不足；供电主体众多，农网改造进度滞后。

2.优势产业欠缺

大部分村产业不优，带动性不强，对社会资本吸引力不大，招商引资发展产业难；产业配套不足，基础配套弱，服务体系不健全，不利产业整体推进，乡村旅游产业链条短，产品业态单一，开发层次低。

3.集体经济发展难

大部分村集体收入来源渠道单一，短期内难以形成规模效益，个别村只有少量集体收入；村级集体经济组织普遍实行“旧账分开、新账统一”，合并村之间的融合度不高，1+1＞2的规模效益还未显现。

（三）增强服务能力方面

1.便民服务能力有待提高

被撤并乡镇和村均设置了便民服务站点，但部分便民服务站结构不合理、功能不健全；窗口临时缺位现象多，有的被撤并村便民服务站没有干部值守；代办服务需提升，民事代办制度不够健全，印章编号管理和电子印章还未推行，便民服务体系不健全；窗口工作效率降低，工作方式单一，多为政策宣传和解释，实际作用不够理想，短期内还存在便民服务不到位的问题。

2.城乡教育供给还需优化

全市58个被撤并乡镇原有的公办幼儿园、中小学校均未撤销，但部分农村中小学办学规模小，学生人数少，生均公用经费维持学校正常运转较困难，逐渐成为“微型学校”“空心学校”，出现部分村小校舍闲置；偏远薄弱乡镇及村级幼儿园大多办学条件差，教师水平低，小教化倾向严重，办园质量不高。

3.基层医疗卫生服务力度不够

两项改革后，只有少部分区县明确了乡镇卫生院和社区卫生服务中心保留、更名、人员编制等，其余大部分区县只进行了更名、挂牌，均未完成实质性整合，仍按原有的模式运行。基础设施投入少，医疗设备更新较慢，基层医疗卫生机构人才缺乏，医保缺口逐年增大，药品供应保障受限。

（四）提高治理效能方面

1.基层组织建设仍需加强

乡村班子运转不够高效，还处于过渡期、磨合期，有的乡村设岗定责、考核管理等制度不完善；乡村干部在空间规划、产业发展、基层治理等方面还不能较好适应新形势、新变化、新要求。

2.基层“三治三共”仍需明责

农村法律顾问虽基本配齐，但缺乏激励手段，部分流于形式、顾而不问，“一村一辅警”实现难度较大；一些地方虽然印发了德治文件，开展了家风建设，但效果不明显、深入度不够。村规民约落实上缺乏执行力，多数停留在形式上；原乡镇机构及县级派驻机构人员收缩过快，涉农、治安、环卫、市场监管等管理服务存在弱化问题。

3.“三社联动”机制还未形成

社区、社会组织、社工、社会企业、基金会等多元参与社会治理大格局不够；社会组织孵化培育和扶持力度不够，社区社会组织少，造血功能较差，专业社工人才缺乏；政府购买服务制度规定不健全，目前出台的文件多为原则性、指导性意见，缺乏针对性和实操性。

4.干部群众有后顾之忧

改革后辖区面积增加，服务半径增大，一方面对居住偏远的老弱残障等三留守人员关心关爱还有差距，另一方面现行通勤保障政策不明确，公务用车、误餐补助等制度难以保障基层工作实际需要，还需合理改进，进一步为干部排忧解难。

三、推动区划调整改革的建议

当前反映的这些问题，一部分是改革带来的、一部分是长期存在的。建制村区划调整改革涉及方方面面的工作，系统性、关联性、复杂性很强，需要结合实际，形成合力，久久为功、持续用力，补短板、强弱项、建机制，谋深做实改革工作，不可能单打独斗。

（一）调优编制，大力提升工作新效能

1.合理配置新老场镇工作力量

综合考虑管理服务半径和发展需要，依据新老场镇距离、交通、人口等情况，实行集中办公和“分片区”办公相结合的方式，在被撤并乡镇原政府驻地设置便民服务站，结合实际，保留一定数量的干部，至少保留1名乡镇领导班子成员坐班，维持公共服务机构正常运转，大力解决工作力量和工作效率不均衡问题，坚决防止被撤并乡镇出现“管理真空”“服务真空”。

2.优化乡镇机构职能

除全省统一设置的党建、综合执法、社会事务、便民服务、农民工服务等机构外，优化财政、乡村振兴、应急管理、社会治理等方面的机构设置，健全执法信息共享、案件移送、案件首接负责等制度，进一步细化乡镇机构职能和人员岗位职责，确保形成步调统一、权责明晰的干事氛围。

3.妥善解决镇村干部后顾之忧

严格按照党政机关办公用房管理有关规定，通过调剂、置换、租用等方式，解决乡镇办公用房和周转房紧张的问题，研究完善镇村干部用车、误餐等补助政策，保障干部职工基本生活工作条件，切实增强干部职工干事创业动力。

（二）优化服务，努力满足生活新期待

1.抓基础设施补短板

针对调整以后的镇村布局，完善路、水、电、气等设施网络，抓好通信、广电、农田水利、环卫等设施建设，注重打通新老场镇、新老村庄的横向联系，让群众切身体会改革带来的变化。

2.优化服务资源布局

根据人口规模和群众实际需要，优化教育、卫生、文化、体育、养老等布局，引导公共服务资源向中心镇、重点镇集中。对人员较少、利用率不高的学校、卫生院、养老院，采取设分中心、区域等模式进行管理运行。

3.提高便民服务水平

完善县、乡、村政务服务体系，统筹考虑人口、服务半径和发展需要，优化镇村便民服务中心（站、点）布局，加强窗口业务培训和日常管理，强化宣传引导，设置醒目指示牌，推行“一网通办”“最多跑一次”，完善民事代办制度，让“信息多跑腿、群众少跑路”。

（三）创新机制，探索构建治理新场景

1.加强基层党组织建设

构建乡镇、街道党工委，村、社区党组织，村民小组、居民小组党组织三级组织架构，处理好社区党组织、居委会、业委会、物业公司的关系，建立“一核多元”“三治并举”的共治机制，打牢党在基层的执政基础。

2.推进乡镇、街道扩权赋能

将直接面向群众、点多面广的审批、执法等权限下放，县直部门派驻机构纳入乡镇、街道统一指挥协调，保证“基层事情基层办，基层权力给基层”。

3.开展分层治理试点示范

用1—3年时间梯次推进，分类构建基层治理示范体系，通过打造省级社区治理创新服务实验区、省和市级示范区（市、县）、示范街道、示范社区、示范小区，推广院落、楼门栋“微自治”，培育治理参与型社会组织，全面提升基层治理服务水平。

（四）整合资源，形成发展新动能

1.加强项目建设整体规划

依据调整改革后的镇村空间布局，综合考虑经济发展、公共服务、基层治理、人口分布、产业资源等因素，做好“十四五”规划中基础设施和公共服务项目建设的无缝衔接，优化新老场镇项目布局。

2.谋深产业发展规划

聚焦产业规模小、无特色等问题，认真分析研判县、乡、村资源优势，着力拓空间、挖潜力、蓄势能，大力推进产业集中连片发展，集中打造一批中心镇、重点镇、特色镇和农业强村、产业强村、旅游强村，培养壮大一批龙头企业和特色产品，努力形成县域经济发展新格局。

3.多形式壮大集体经济

进一步增强合并村产业发展凝聚力，利用现有的被撤并村级办公阵地、扶贫项目、特色产业等资源，探索村级办公阵地出租、小型畜牧业联户、集体种植业连片形式，逐渐形成村级集体经济规模效益，努力推动村级集体经济收入增加。